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1、行政法与行政诉讼法教学讲义学习目的和和要求行政法与行行政诉讼法法是我国法法学专业114门主干干课宪法，法法理学，民民法，民诉诉，刑法，刑刑诉，行政政法与行政政诉讼法，中中国法制史史，经济法法学，商法法学，知识识产权法学学，国际法法学，国际际私法，国国际经济法法。 第第一节 行政法概概述一、 行政的概念念行政一词的的英文是aadminnistrratioon,含义义是执行和和管理。马马克思说行行政是“国家的组组织活动”。习语的的行政包括括私行政与与公行政。行政法是当代自由民主国家实行法治的一个重要部门法，了解和研究行政法的基本前提之一，就是必须对什么是行政予以认识上的界定，否则，难以清楚、准确地
2、把握行政法所欲规范的对象。这就是教材之所以首先讨论“行政”涵义的原因。至于对“行政与行政国”、“行政与法治国”的讨论，则可以从一定角度将之理解为说明行政法是在怎样的社会生活现实条件（行政国）和怎样的精神氛围（法治国）之中产生的。行政法意义义上的行政政，仅指公公共行政，即即国家基于于公共利益益目的而设设立一定组组织机构或或者授权某某些组织采采取特定法法定手段与与方式对公公共行政事事务进行组组织与管理理的活动。公行政又分分为政府行行政与社会会公行政。公行政的最最大特点是是不以营利利为目的。以以增进和公公平分配社社会公共利利益为宗旨旨。二、行政权权的概念与与特征行政权是国国家公行政政实施的基基础条件
3、，离离开行政权权行政将寸寸步难行。行政权从内内容上看是是国家的一一种治权，它它以实现社社会的治理理为己任。它它从特征看看：具有国国家意志性性、执行性、法律性和和强制性；它的内容容很广泛，且且有很强的的专业性；它的实施施必须定位位于具体的的行政主体体和公务员员。与国家家其他公权权力的区别别是它具有有主动性、广泛性和和自由裁量量性的特征征。与公民民权利的区区别是它具具有强制性性、单方性、优益性特特征。三、行政法法的概念诸诸说与特征征不同的学者者从行政法法对行政权权功能不同同的发挥角角度对行政政法进行不不同的定义义。管理论从行行政权功能能上强调对对社会的组组织和管理理，认为行行政法是规规定国家各各方
4、面行政政管理的行行政法律规规范的总称称，强调行行政法是国国家管理法法。控权论从行行政权容易易对社会侵侵权角度，认认为行政法法是控制行行政权力的的法，此观观点流行于于英美。如如英国的韦韦德 、美国的施施瓦茨。平衡论认为为行政法是是调整行政政关系和监监督行政关关系的法此观点由由我国学者者20世纪纪90年代代提出，今今天在我国国占主导地地位。行政法是指指调整与规规定行政主主体享有并并行使行政政权力和实实施行政活活动过程所所产生的关关系，以及及对行政权权力和行政政活动进行行监督与救救济过程所所产生的关关系的法律律规范的总总称。行政政法的核心心是对行政政权的规范范，因此围围绕着行政政权力，行行政法的基基
5、本内容就就包括了有有关行政权权力的设定定、配置；行政权力力的行使；对行政权权力的监督督与救济三三大部分的的行政法律律规范。教材采用的的角度依然然是大陆法法学界的通通行做法，即即从部门法法所调整的的社会关系系、部门法法的本质特特性、部门门法的形式式特性这三三个方面给给予描说。其其中，在部部门法所调调整的社会会关系问题题上，相应应地出现了了两个层级级的概念。第第一层级的的涉及行政政管理关系系、行政法法制监督关关系、行政政救济关系系、内部行行政关系四四个概念；第二层级级的涉及行行政主体、行行政相对人人、行政法法制监督主主体、行政政救济主体体四个概念念。在理解解这些概念念的基础上上，需要对对每种关系系
6、的特点及及相互之间间的逻辑联联系予以把把握。行政法的的调整对象象是行政管管理关系，监监督行政关关系，行政政救济关系系和内部行行政关系。形式特征是是难以制定定统一法典典，由不同同效力层次次的法律规规范组成，其其数量之多多居各部门门法之首。内容主要包包括行政组组织法，行行政行为法法，行政程程序法和行行政救济法法四大块。内内容特征：一是内容容广泛，二二是规范易易变，三是是实体与程程序交织一一起第二节 行行政法的渊渊源与历史史发展一、渊源（一）国外外行政法法法源可分为为制定法源源与非制定定法源。法法国有：宪宪法、法律、条约、行政法规规、行政规章章；法的一般般原则、判例和习习惯法法国国行政法学学家弗德尔
7、尔说：“如果我们们没想立法法者大笔一一挥，取消消全部民法法条文，法法国将无民民法存在；如果他们们取消全部部刑法条文文，法国将将无刑法存存在；但是是如果他们们取消全部部行政法条条文，法国国的行政法法仍然存在在，因为行行政法的重重要原则不不在成文法法中，而存存在于判例例之中。”美国有：宪法、立立法、总统统的行政命命令、行政政规章；判判例法。（二）中国国行政法的的法源：宪法 。包包含对国家家行政权的的配置以及及权力的行行使原则等等内容。1 法律。 指指我国最高高立法机关关制定的规规范性文件件。只有涉及行行政活动的的行政法规规范才是行行政法的法法源。有的的只包含行行政法规范范，有的主主要包含行行政法规
8、范范，有的主主要是其他他法规范但但是含有行行政法规范范。行政法规。是是指国务院院制定的规规范性文件件。可规定定事项：1 为执行法律律的规定2 宪法规规定的国务务院行政管管理职权范范围内3 根据全国人人大及常委委会的授权权。地方性法规规。是指省省、直辖市市、自治区区（或政府府所在地）及及国务院批批准的较大大市的人大大及其常委委会。可规规定事项：1 为执行法律律、行政法法规的规定定，需要根根据本行政政区实际作作具体规定定。2 属地方性事事务需要指指定地方性性法规的事事项。3.除法律律保留的事事项外，尚尚未制定法法律或行政政法规的，可可根据实际际制定。自治条例、单单行条例。是是指民族自自治地方的的人
9、大依照照当地民族族的政治、经经济和文化化特点制定定部门规章和和地方政府府规章例。是是指国务院院各部、委委员会、中中国人民银银行、审计计署和具有有行政管理理职能的直直属机构。国际条约与与协定。据据统计，中中国已加入入18个国国际人权公公约。如经经济、社会会、文化权权利国际公公约等。尤尤其是加入入WTO后后，对WTTO相关协协议的适用用；法律解释。立法解释司法解释行政解释。判例。在我我国判例不不具法的效效力。但最最高人民法法院公报的的案例有指指导作用。第三节 行行政法律关关系一、 行政法律关关系的概念念含义是行政政法对由行行政活动产产生的各种种社会关系系调整后，所所形成的行行政主体之之间行政主主体
10、与行政政相对人之之间行政主主体与其他他各方之间间的权利与与义务关系系。特征：1，行行政主体一一方恒定，22，权利义义务不对等等，3，行行政权力不不可处分性性，4，行行政法律关关系的设定定具有灵活活性与及时时性。二、行政法法律关系的的要素主体即行政政法律关系系当事人，是是行政法律律关系中享享有权利和和承担义务务的个人与与组织，包包括行政主主体和行政政相对人。内容包括：行政主体体之间及行行政主体与与其公务员员之间的权权利与义务务；行政主主体与相对对人的权利利与义务；监督主体体与行政主主体之间的的权利与义义务。客体包括物物、人身和行行为三、行政法法律关系的的类型实体与程序序关系，内内部与外部部关系，
11、行行政与监督督行政关系系，明示与与暗示关系系，四、行政法法律关系的的产生，变变更和消灭灭行政法律关关系的产生生指因法定定事由出现现后，行政政法律关系系的主体之之间按行政政法规定的的权利义务务模式形成成的必然的的权利义务务联系。其其条件有二二：一是行行政法已规规定了权利利义务模式式，二是能能使行政法法律关系产产生的法律律事实已出出现。行政法律关关系的变更更是行政法法律关系的的产生后，因因一定的原原因而发生生了局部变变化。如主主体的变化化或客体的的变化第二章 行政法的的基本原则则第一节 行政法基基本原则概概述一、行政法法基本原则则的概念“当原则被被系统表述述时，所表表述的是蕴蕴涵于活动动自身的某某
12、种东西。原原则通过系系统表述得得以明确，并并因而成为为明智行为为的基础。随随之而来的的是，原则则和以其为为原则的活活动，构成成了一种逻逻辑关系。从从事这些活活动就应该该是按照它它们的原则则行事。”在法律和和法学中，原原则或基本本原则具有有十分重要要的意义。法法的基本原原则是“整个法律律活动的指指导思想和和出发点，构构成法律体体系或法律律部门的神神经中枢”。也可以说说是法的灵灵魂，体现现着法的根根本价值。任任何国家的的法包括行行政法都不不可能没有有基本原则则。但作为部门门法的基本本原则与一一部单行法法律的基本本原则以及及具体规则则有所不同同。部门法法的基本原原则通常是是一种理念念，一种具具有宏观
13、指指导意义的的法理，它它不一定必必须由法律律条文直接接规定出来来，但却是是整个部门门法的灵魂魂并体现着着该部门法法的价值和和本质特征征。一部单单行法律常常也有基本本原则，如如行政诉诉讼法、行行政处罚法法和行行政许可法法等的基基本原则。单单行法律的的基本原则则是部门法法基本原则则的体现、伸伸展和具体体化，它通通常由成文文法的具体体条文加以以确立和宣宣示。部门门法基本原原则的精神神贯穿于所所属的各项项法律、法法规全部法法律条文之之中，法律律、法规中中的基本原原则和具体体规则都不不得与部门门法的基本本原则相抵抵触。行政法的基基本原则是是行政法学学的基本理理论问题之之一。正确确理解行政政法的基本本原则
14、，有有助于深入入正确领会会行政法的的内在精神神；全面掌掌握行政法法的基本原原则，有助助于确立规规范行政行行为的标准准。目前，我我国行政法法学者对行行政法基本本原则概念念的表述，全全国法学统统编教材和和主流教科科书中具有有代表性的的主要有以以下几种：（一）行政政法基本原原则，是指指贯穿于行行政法律关关系和监督督行政法律律关系之中中，作为行行政法的精精髓，指导导行政法的的制订、修修改、废除除并指导行行政法实施施的基本准准则或原理理。（二）行政政法基本原原则，是指指指导行政政法制订、执执行、遵守守以及解决决行政争议议的基本准准则，贯穿穿于行政立立法、行政政执法、行行政司法和和行政法制制监督的各各个环
15、节之之中。（三）行政政法基本原原则是贯穿穿行政法律律规范之中中，指导行行政权的获获得、行使使及对其监监督的基本本准则。也也是揭示行行政法基本本特征并将将其与其他他部门法区区别开来的的主要标志志。（四）行政政法基本原原则，是指指指导和规规范行政法法的立法、执执法以及指指导、规范范行政行为为的实施和和行政争议议的处理的的基础性规规范。它贯贯穿于行政政法具体规规范之中，同同时又高于于行政法具具体规范，体体现行政法法的基本价价值观念。（五）行政政法基本原原则，是指指其效力贯贯穿于全部部行政法规规范之中，能能够集中体体现行政法法的根本价价值和行政政法的主要要矛盾，并并反映现代代民主法治治国家的宪宪政精神
16、，对对行政法规规范的制订订与实施具具有普遍指指导意义的的基础性或或本源性的的法律准则则。综合上述各各家观点，并并结合我国国行政法制制的发展和和行政法治治的实践，我我们认为，所所谓行政法法基本原则则，是指反反映现代民民主宪政精精神，集中中体现行政政法的目的的和价值，贯贯穿于行政政法规范之之中，并指指导行政法法的制定、执执行和遵守守，规范行行政行为实实施和行政政争议解决决的基本准准则和原理理。行政法法的基本原原则蕴涵着着行政法的的精神实质质，是行政政法的具体体原则和规规则存在的的基础；反反映着行政政法的价值值目标，是是行政法理理论中带有有基础性、根根本性的问问题。二、行政法法基本原则则的功能行政法
17、基本本原则是行行政法精神神实质和价价值目标的的集中反映映。探讨和和确立行政政法的基本本原则，对对于行政法法的理论与与实践，对对于加强行行政领域的的法制建设设，实现行行政法治具具有重要意意义。行政政法基本原原则的功能能主要表现现在以下几几个方面：（一）指导导功能指导行政法法律规范制制订、实施施是行政法法基本原则则的基本使使命。基本本原则作为为一种根本本性的法律律准则，其其直接的功功能就在于于为次级规规范的产生生提供依据据。与此同同时，行政政法没有一一部统一、完完整的法典典，而是由由分散于众众多法律文文件中的行行政法规范范组成。这这些行政法法规范之间间关系错综综复杂，给给人们执行行和适用行行政法规
18、范范带来了许许多的困难难和不便。行行政法基本本原则贯穿穿于所有行行政法规范范之中，统统率着所有有的行政法法规范。因因此，充分分认识和把把握行政法法的基本原原则，有助助于人们领领会行政法法的精神实实质，准确确地理解条条文规定，正正确地适用用行政法规规范于具体体的事件和和行为，防防止在执法法和司法中中发生偏差差，既维护护好公共利利益和社会会秩序，又又保护好公公民、法人人及其他组组织的合法法权益。（二）解释释功能“法律是一一种阐释性性的概念。”但英国大法官丹宁勋爵认为法律应该随社会发展去适应变化了的情况，反对从字面上解释法律，而主张根据公平正义的原则去解释法律。他指出：“制定法和法律文件的语言永远不
19、可能是绝对明确的，因此解释它们的时候就有两种可供选择的道路，我总是倾向能够实现公平正义的解释。”行政法的基本原则体现着行政法的立法精神，反映着行政法的价值和目标，是行政法的目的与规则制度之间的中介和桥梁，掌握行政法的基本原则，有助于人们正确理解行政法和对行政法进行准确解释。（三）整合合功能对于缺乏一一部统一法法典的行政政法来说，要要想使成千千上万的行行政法规范范之间保持持紧密地联联系，形成成一个有序序的整体，必必须依靠行行政法基本本原则的统统帅和整合合，从而维维护行政法法制的统一一、协调和和稳定。由由于行政管管理的广泛泛性、多样样性和复杂杂性，决定定了行政法法规范的广广泛性、多多样性和复复杂性
20、。然然而，这些些广泛、多多样和复杂杂的行政法法规范所体体现的基本本精神应该该是统一的的。同样，由由于行政关关系变化较较快，作为为调整行政政关系的行行政法规范范也易于变变动，但相相对多变的的行政法规规范所体现现的基本原原则是稳定定的。正是是行政法基基本原则的的统一性和和稳定性维维系着行政政法制的统统一、协调调和稳定。此此外，行政政法基本原原则的形成成和普及，也也将极大地地引导和推推动全社会会先进行政政法律意识识的培育，为为行政法治治的发展创创造良好的的社会环境境。（四）补缺缺功能即弥补行政政法规范的的漏洞。由由于行政法法调整社会会生活的领领域非常广广泛，现代代社会的飞飞速发展给给行政法的的立法工
21、作作带来了巨巨大的压力力。因我国国行政法制制建设起步步较晚，在在许多方面面还缺少相相应的行政政法规范，已已有的行政政法规范，有有的因不能能适应社会会发展的需需要而显得得滞后或存存有漏洞，而而行政管理理活动又要要依法进行行，此时，可以根据行政法基本原则体现的精神实质来处理和解决有关问题。因此，行政法的基本原则不仅对行政法规范起统率作用，而且能弥补行政法规范的漏洞。总之，行政政法基本原原则是贯穿穿于行政法法的各个环环节和各个个方面的基基本准则和和原理，具具有普遍性性和原理性性；行政法法基本原则则不仅仅是是一种具有有指导性的的原理或准准则，而且且是一种具具有规范性性的法则；行政法基基本原则是是行政法
22、的的精髓，是是行政法价价值观念的的体现，因因而具有较较高的层级级和约束力力。因此，行行政法基本本原则不仅仅具有违法法与合法的的判断标准准作用，而而且具有善善或者恶的的道德评价价标准作用用。三、行政法法基本原则则的确立标标准行政法的基基本原则是是行政法在在控制行政政权的过程程中逐步形形成，并由由行政法学学者概括和和总结出来来的，是人人们对行政政法现象的的理性认识识。尽管人人们因受到到不同因素素的制约，对对行政法基基本原则有有不同的概概括，但是是，行政法法作为一个个法律部门门，总有其其共性的东东西可以遵遵循，总有有一个具有有统一性和和稳定性的的基本精神神把数量众众多、易于于变动的行行政法规范范贯穿
23、起来来。这就为为我们寻求求行政法基基本原则的的判断标准准提供了依依据。确立立行政法的的基本原则则，应符合合下列标准准：（一）法律律性行政法的基基本原则首首先必须具具有法律性性，是法律律原则，而而不是政治治原则，也也不同于行行政管理的的原则。行行政法基本本原则必须须客观地存存在于行政政法之中，对对具体行政政法规范的的制定和实实施具有法法律约束力力，任何制制定或实施施行政法规规范的行为为若违反行行政法的基基本原则，均均能导致相相应的法律律后果，不不能形成法法律后果的的原则不能能成为行政政法的基本本原则。（二）部门门法特定性性行政法的基基本原则，必必须是行政政法所特有有的、区别别于其他法法律部门的的
24、基本原则则，不能将将宪法原则则或其他部部门法律的的原则与行行政法的原原则等同起起来。作为为行政法的的基本原则则应具有其其自身的特特殊性，它它是对行政政活动内在在的法律要要求的概括括，是判断断行政权行行使是否合合法与合理理的依据。（三）运用用的普遍性性行政法基本本原则必须须贯穿于全全部行政活活动之中，是是全部行政政法规范所所反映出来来的共同准准则，调整整行政法制制的各个环环节和所有有领域，而而不是某一一环节、某某一领域所所具有的原原则。如果果仅仅是某某些行政环环节或某些些行政活动动所应遵循循的准则，那那就不成其其为行政法法的基本原原则，而只只是行政法法的具体原原则。行政政法基本原原则能对行行政活
25、动提提供全方位位的指导，它它高于行政政法的具体体原则和行行政法规则则，在行政政法规范中中处于最高高层次，行行政法的具具体原则和和规则不得得违背行政政法的基本本原则或与与之相抵触触。（四）可操操作性所谓可操作作性，是指指行政法基基本原则不不仅应该反反映一国行行政法发展展的一般要要求，而且且能在实践践中具体适适用，解决决实践中遇遇到的有关关问题。例例如，可以以作为人民民法院裁判判行政案件件的标准或或依据。一一般来说，行行政法基本本原则是一一种高度抽抽象的、体体现行政法法价值观念念的基本准准则，它不不直接调整整和规范行行政行为的的实施和行行政争议的的处理，但但是，在某某些情况下下，相应问问题缺少行行
26、政法具体体规则的调调整，或者者法律给行行政主体或或行政争议议处理机关关留下较广广泛的自由由裁量余地地时，行政政行为的实实施或行政政争议的处处理就要直直接受行政政法基本原原则的拘束束，即直接接根据行政政法基本原原则作出相相应行为和和裁决相应应争议。此外，从形形式上而言言，行政法法基本原则则在语言表表述上应该该高度概括括、便于人人们理解和和易于掌握握。据此，并并依据国务务院20004年发布布的关于全全面推进依依法行政实实施纲要（以以下简称纲纲要）的的精神和建建构法治政政府的目标标，我们认认为，行政政法的基本本原则是依依法行政原原则，该原原则的基本本要求包括括：合法行行政、合理理行政、程程序正当、诚
27、诚实守信、便便民高效和和权责统一一等六项内内容。第二节 依法行政政原则依法治国，要要求国家是是法治国家家，社会是是法治社会会，政府是是法治政府府。建设法法治政府，就就是要求行行政机关自自觉运用能能体现广大大人民群众众根本利益益的法律，管管理国家事事务、经济济文化事业业和社会事事务，按照照合法行政政、合理行行政、程序序正当、高高效便民、诚诚实守信、权权责统一的的要求，做做到有权必必有责、用用权受监督督、违法受受追究、侵侵权要赔偿偿。首先应当明明确，依法法行政是法法治理念和和法律制度度对现代政政府权力行行使的基本本要求。因因此，依法法行政中的的“法”，既包括括宪法、法法律、行政政法规、地地方性法规
28、规、行政规规章、法律律解释等制制定法，也也包括法的的理念、法法的原则和和法的精神神。一、合法行行政行政机关实实施行政管管理，应当当依照法律律、法规、规规章的规定定进行；没没有法律、法法规、规章章的规定，行行政机关不不得作出影影响公民、法法人和其他他组织合法法权益或者者增加公民民、法人和和其他组织织义务的决决定。合法法行政是依依法行政原原则的首要要内容，贯贯穿于行政政权力的始始终，是指指导、规范范行政权力力运作的基基本准则。具具体包括：职权法定定、依法的的规定行政政、法律优优先（或称称法律优位位）和法律律保留等四四个方面的的内容。（一）职权权法定行政机关实实施行政管管理依照法法律、法规规、规章的
29、的规定进行行，首先是是要依照法法律、法规规、规章规规定的职权权，即职权权法定。职职权法定是是指行政机机关及工作作人员的职职责权力都都应当由法法律予以创创设和规定定，行政机机关及其工工作人员行行使权力应应当以法律律为依据。非非依法律取取得的权力力都应当被被推定为无无权限，非非依法律规规定行使的的权力应推推定为无效效。职权法法定是行政政机关职权权、职权范范围和行为为限度合法法的保障，是是合法行政政的基本内内涵。职权权法定意味味着，法律律未授权的的，行政权权力主体不不得为之。对于可能侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为，凡是法律未授予行政机关的，行政机关不得行使。换言之，行政机关行使的能够影响公民
30、、法人和其他组织的人身、财产等权力的行为，必须取得法律的明确授权，行政机关不得享有法律规定以外的任何特权。相反，对公公民、法人人和其他组组织而言，在在不违反法法律和道德德的情况下下，可以从从事一切活活动，而无无需法律的的特别授权权。只有当当法律明令令禁止时，公公民才不得得为之。之之所以存在在这种区别别，主要理理由是，行行政机关是是公共权力力机关，公公共权力事事关公共利利益和个人人利益，同同时又具有有自我扩张张性和强制制性，极易易被滥用。一一旦行政权权力主体不不当行使或或滥用此项项权力，不不仅会损害害社会公共共利益，而而且会侵害害公民、法法人和其他他组织的合合法权益。为为了防止行行政权力的的运用
31、对公公民的合法法权益造成成侵害，需需要通过法法律设定行行政权力的的界限。没没有法律的的授权，行行政机关不不能剥夺或或限制公民民的权利，也也不得为公公民设定或或增加义务务。从人类法治治实践来看看，行政机机关一般通通过两种方方式获得权权力：（11）行政机机关组织法法，在法律律创设某一一行政机关关时，组织织法往往会会对该行政政机关的职职能、职权权、活动方方式等作出出规定，这这些职权通通常被称之之为行政机机关的一般般权力。（22）通过单单行法的授授予，在行行政机关成成立后，某某一单行法法律可能授授予该行政政机关与其其职能相关关的权力，这这些权力往往往是具体体而明确的的。因此，职职权法定，自自然包含行行
32、政组织法法定。行政政组织法定定是指行政政组织的权权限、中央央和地方权权力的划分分，行政机机构的设置置以及行政政编制等都都要依法设设定，其他他任何机关关或个人都都无权规定定。行政组组织问题，无无论是机构构设置、规规模、人员员编制还是是中央与地地方的关系系都是国家家生活中的的重大问题题，涉及到到公民的权权利与义务务，理应由由法律规定定，而不应应依附于某某个领导人人或个别行行政机关的的意志。与此同时，职职权法定从从另一角度度还要求越越权无效。即行政主体的职权是法定的，行政主体在行使权力时也不得超越权限。法律、法规在授予行政权力的同时，也会设定权力的界限，如时间、空间上的界限，运用程度、方式、手段上的
33、界限，权力运用所针对事项、对象上的界限等。行政机关行使行政权力不得超越这些界限。例如，行政处罚权的运用只能针对违法行为给予制裁，行政机关在行使行政处罚权时，只能适用法定的罚则和手段，并在运用这些罚则、手段、方式时又不能超过法定幅度等。否则就构成越权，导致处罚违法与无效的法律后果。（二）依法法的规定行行政依法的规定定行政，是是指行政机机关实施行行政管理要要依照法律律、法规、规规章的规定定进行。这这包括遵循循法定条件件，依照法法定程序行行政。行政主体实实施行政行行为除根据据法定权限限外，还必必须遵循法法定条件，依依照法定程程序行政。任任何行政行行为的作出出都必须基基于一定的的事实，依依据充分确确凿
34、的证据据，具备一一定的条件件。如行政政处罚是基基于某种违违法行为的的存在，并并具备应予予处罚的条条件。因此此，法律相相应地规定定了作出某某一行政行行为的事实实、条件和和证据等要要素，行政政主体实施施行政行为为必须具备备。行政程序序是行政机机关实施行行政行为时时所应当遵遵循的方式式、步骤、时时限和顺序序。作为规规范行政权权、体现法法治形式合合理性的行行为过程，行行政程序是是实现行政政法治的重重要前提。行政机关实施行政行为必须遵循法律规定的行政程序。（三）法律律优先在依法的规规定进行行行政活动的的过程中，行行政主体要要依照法律律、法规、规规章等多种种法律文件件，此时从从法制统一一的要求出出发，必须
35、须遵循法律律优先。因因为法律的的效力高于于法规、规规章；在法法规、规章章与法律相相冲突或相相抵触时，行行政机关应应适用法律律而不应适适用与法律律相冲突或或相抵触的的法规、规规章。法律优先，“亦即法律对于行政权之优越地位，以法律指导行政，行政作用与法律抵触者应不生效力。”法律规范在效力上是有位阶层次的，从狭义上说，法律优先是指法律位阶高于行政法规、行政规章和行政命令等任何其他法律规范，一切行政法规、行政规章和行政命令等法律规范都不得与法律相抵触。从广义上说，法律优先是指上一层次的法律规范的效力高于下一层次的法律规范，行政主体在有效力等级较高的行政法规范时不应适用效力等级较低的行政法规范，从而确保
36、各个层次法律规范的统一与和谐和国家法制的统一、完整。法律优先包含下列内容：1在已有有法律规定定的情况下下，任何其其他下位法法的法律规规范，包括括行政法规规、行政规规章和地方方性法规，都都不得与法法律相抵触触。同理，上上一位阶的的法律规范范已经对某某一事项有有了规定，下下一位阶的的相关法律律规范就不不得与之相相抵触。如如行政许许可法第第16条明确规定定：“行政法规规可以在法法律设定的的行政许可可事项范围围内，对实实施该行政政许可作出出具体规定定。地方性性法规可以以在法律、行行政法规设设定的行政政许可事项项范围内，对对实施该行行政许可作作出具体规规定。规章章可以在上上位法设定定的行政许许可事项范范
37、围内，对对实施该行行政许可作作出具体规规定。法规规、规章对对实施上位位法设定的的行政许可可作出的具具体规定，不不得增设行行政许可；对行政许许可条件作作出的具体体规定，不不得增设违违反上位法法的其他条条件。”而关于行行政法规、地地方性法规规、行政规规章对行政政处罚的设设定权，行行政处罚法法也作出出了具体明明确的规定定。2在法律律原无规定定，其他法法律规范作作了规定后后，一旦法法律就此事事项作出了了规定，其其他法律规规范的规定定都必须服服从法律。同理，在上位阶的法律规范尚无规定时，下位阶的法律规范可以作出规定，一旦上位阶的法律规范就此事项有了规定，下位阶的法律规范必须服从。根据法律优优先的精神神，
38、我国宪宪法和法律律对行政机机关制定法法律规范适适用的是“根据”原则，而而对地方国国家权力机机关制定地地方性法律律规范适用用的是“不抵触”原则。宪法、立立法法和和地方组组织法规规定：国务务院根据宪宪法和法律律，制定行行政法规；国务院各各部、委员员会、中国国人民银行行、审计署署和具有行行政管理职职能的直属属机构，可可以根据法法律和国务务院的行政政法规、决决定、命令令，在本部部门的权限限范围内，制制定规章；省、自治治区、直辖辖市和较大大的市的人人民政府，可可以根据法法律、行政政法规和本本省、自治治区、直辖辖市的地方方性法规，制制定规章。同时还规定：省、自治区和直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本
39、行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；较大的市的人民代表大会及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。（四）法律律保留国务院纲纲要规定定：没有法法律、法规规、规章的的规定，行行政机关不不得作出影影响公民、法法人和其他他组织合法法权益或者者增加公民民、法人和和其他组织织义务的决决定。这是是合法行政政中法律保保留精神的的体现。法律保留本本意是指有有关人民基基本权利限限制等重大大立法事项项，必须由由立法机关关通过法律律规定，行行政机关不不得自行规规定，行政政机关
40、如加加以规定必必须有法律律的授权。法律保留严格区分国家立法权与行政立法权的界限，根本目的在于保证国家立法的至上性，划定立法机关与行政机关在创制规范方面的权限范围，防止行政立法权的自我膨胀。在法律保留的范围内，行政机关不得以任何理由自行创设规范并执行该规范。法律保留分为绝对保留和相对保留。绝对保留是指对某类事项只能由立法机关通过制定法律来作出规定。如行政处罚法第9条明确规定：“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”这种将剥夺和限制公民人身自由权的设定权明确规定为只有法律才能行使情形，就是法律的绝对保留。相对保留是指对某类本应由立法机关制定法律作规定的事项，根据需要由
41、立法机关通过法律特别授权行政机关来加以规定。如立法法第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。这里的“授权国务院制定行政法规”就是法律的特别授权行政机关能作出规定，属于法律的相对保留。根据国务院院纲要的的规定，凡凡涉及影响响公民、法法人和其他他组织合法法权益或者者增加公民民、法人和和其他组织织义务的事事项，应贯贯彻法律保保留的精神神。这可从从三个方面面来理解：1凡影响响公民、法法人和其他他组
42、织合法法权益或者者增加公民民、法人和和其他组织织义务的事事项，必须须由法律作作出规定，或或者经法律律授权由法法规、规章章加以规定定，行政机机关不得在在没有法律律、法规、规规章规定时时随意作出出决定。2行政机机关制定的的规章以下下的行政规规范性文件件不得限制制公民、法法人、或者者其他组织织权利和增增设其义务务，也不能能作为行政政主体限制制公民、法法人、或者者其他组织织权利和增增设其义务务的根据。3行政机机关在没有有法律、法法规和规章章根据的情情况下，所所作出的限限制公民、法法人或者其其他组织的的权利或增增设义务的的决定为违违法行为。二、合理行行政合理行政，是是指行政主主体不仅应应当在法律律、法规
43、规规定的范围围内实施行行政行为，而而且要求行行政行为要要客观、适适度，符合合公平正义义等法律理理性。行政政机关实施施行政管理理，应当遵遵循公平、公公正的原则则，要平等对对待行政管管理相对人人，不偏私私、不歧视视；行使自由由裁量权应应当符合法法律目的，排排除不相关关因素的干干扰；所采采取的措施施和手段应应当必要、适适当；行政政机关实施施行政管理理可以采用用多种方式式实现行政政目的的，应应当避免采采用损害当当事人权益益的方式。合合理行政，是是社会发展展对行政活活动提出的的更高要求求，也是合合法行政适适应行政活活动发展变变化的一种种新发展。合理行政提提出的根据据是行政自自由裁量权权的产生与与扩大。所
44、所谓行政自自由裁量权权，是指行行政机关在在法定的范范围和幅度度内，自由由进行选择择或者是自自由根据自自己的最佳佳判断而采采取行动的的权力。由由于社会生生活的复杂杂多变，与与此相适应应，行政活活动千变万万化、错综综复杂，行行政法律规规范不可能能对每种权权力的每个个方面都规规定得明确确具体、细细致入微，特特别是在变变动性很强强的社会生生活方面，行行政法律规规范永远也也不可能赶赶上社会变变化。因为为法律总是是落后于行行政，生活活永远走在在制度的前前面。行政政法为了实实现对社会会生活的有有效调整，必必然要作出出一些原则则性的、富富有弹性的的规定，给给行政机关关留下自由由活动的空空间，由其其灵活机动动、
45、便宜行行事，使其其作出的决决定能更好好地适应当当时当地的的客观实际际情况。行政自由裁裁量权作为为行政权的的一种，具具有国家意意志性、法法律性、强强制性和主主动性等行行政权的一一般特征，此此外，行政政自由裁量量权还有其其自身特点点，即它具具有很大的的灵活性。这这种灵活性性决定了它它较其他行行政权更易易于被滥用用。因此，如如何控制行行政自由裁裁量权便成成为现代行行政法的重重要课题。英国行政法学家威廉韦德认为，“绝对的和无约束的自由裁量权的观点受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似于信托，而不是无条件地授予。”美国行政法学者施瓦茨也提出：“自由裁量权是行政权的核心。行政法如果不是控制自由裁量权的法
46、，那它是什么呢？”我国有学者总结道：“一部行政法的历史，就是围绕强化自由裁量权与控制自由裁量权两种因素此消彼长或互相结合的历史。”控制自由裁量权，就是要使行政主体公正合理地行使自由裁量权，使行为的结果更接近立法的本意和目的。控制自由裁量权主要不是依靠制定法，而是法律的原则和精神，主要不是依靠实体法，而是行政程序。这样，合理性原则就在法治的土壤上生长出来了，并与合法性原则一道规范和控制行政权，构筑现代行政法治的基本架构。英国行政法学家威廉韦德认为：“合理原则已成为近年赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一。”“它在实体方面对行政法的贡献与自然公正原则在程序方面的贡献相同。”关于合理性性的标准与
47、与内容，在在各国行政政法上有自自己的观点点。如在英英国，人们们认为自由由裁量权不不应是专断断的、含糊糊不清的、捉捉摸不定的的权力，而而应是法定定的、有一一定之规的的权力,并确立了了一些“不合理”的标准：（1）行行政机关行行使裁量权权作成行政政决定时，将将不相关之之因素纳入入考虑；（22）行政机机关行使裁裁量权作成成行政决定定时，未将将相关因素素纳入考虑虑；（3）行行政机关行行使裁量权权时，以非非法律所授授予之目的的或不正当当之动机作作成行政决决定；（44）行政机机关以恶意意或不诚实实行使裁量量权；（55）行政机机关行使裁裁量权时，其其行使“不公正”（injjustiice）、“不完善”（uns
48、ound）、“恣意”（arbitrary）、“不公平”（unfair）、“过分”（excessive）、“刚愎”（perversity）、“反复无常”（caprice）；（6）行政机关行使裁量权时，忽视公共政策；（7）行政机关行使裁量权时，忽视公民法律上合法之期待；（8）行政机关行使裁量权时，法律解释不适当；（9）行政机关行使裁量权时，违反“禁止反言”原则（例如违背契约或承诺）；（10）行政机关行使裁量权时，其行使是如此之不合理（或荒谬、暴虐、错误），以致于任何具有理性之人均不可能如此行使。在美国，法官们认为，滥用自由裁量权的类型包括：（1）不正当的目的；（2）错误的和不相干原因；（3）错误的法律或事实根据；（4）遗忘了其他有关事项；（5）不作为或迟延；（6）背离了既定的判例或习惯。在德国，行政法院对行政机关行使自由裁量权的行为进行司法审查，有两种理由，即超越自由裁量权和滥用自由裁量权。超越自由裁量权是指行政机关超越其法定权限行使自由裁量权；滥用自由裁量权主要体现为以下几种形式：（1）违反比例性、适度性和必要性的原则；（2）不正确的目的；（3）不