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1、公安行政权权与侦查查权关系系研究【摘要要】在中中国现行行的法律律框架下下，公安安机关的的行政权权与侦查查权被认认为是两两种性质质的权力力，由于于权力性性质的不不同，法法律为权权力相对对人提供供的救济济渠道也也相应不不同。对对于公安安机关具具体行政政行为不不服的相相对人可可以通过过行政诉诉讼寻求求救济，而而侦查行行为则不不属于行行政诉讼讼的受案案范围。针针对实践践中两种种权力混混行的现现象相当当普遍，研研究者认认为应当当对公安安机关的的具体行行政行为为与侦查查行为加加以区别别。从实实践看，由由于行政政权与侦侦查权系系一体警警察权的的两面，无无论从规规范层面面，还是是功能层层面，二二者均难难以完全
2、全的区分分。因此此，更好好的选择择应当是是建立统统一的警警察职权权行为法法体系，从从警察权权的整体体性角度度来认识识公安机机关的行行政权与与侦查权权，并为为二者提提供统一一的救济济渠道。近年来来，中国国侦查程程序是刑刑事诉讼讼法学研研究的主主要场域域，对中中国刑事事司法体体制改革革的关注注也主要要集中在在如何提提高侦查查程序的的法治化化程度。综综观已有有的研究究，在宏宏观层面面上，论论者们借借用刑事事诉讼构构造(模模式)理理论，提提出了侦侦查构造造(模式式)的转转换。 在微观观层面上上，则重重点针对对讯问、强强制措施施等对犯犯罪嫌疑疑人权利利限制程程度较高高的侦查查行为进进行了较较为全面面的研
3、究究。但是是，无论论是宏观观层面，还还是微观观层面，当当前对侦侦查程序序法治的的研究基基本是以以规范为为参照， 2而忽视视了对侦侦查实践践中大量量存在于于刑事诉诉讼法规规范之外外的，事事实上具具有侦查查功能的的“行政政行为”的的关注。这这一忽视视，使得得我们不不由得想想起达玛玛什卡教教授的一一段评论论，“对对于某些些富有自自由主义义气息的的大陆法法规定，要要想现实实地估量量其实践践效果，往往往需要要进一步步探究，调调查活动动的主体体部分是是否已经经从正式式的司法法调查或或者检察察官主导导的调查查，转化化为经常常性的非非正式的的行政警警察调查查。如果果这一转转变确有有其事，而而且有后后者负责责收
4、集至至关重要要的定罪罪证据，那那么正式式调查阶阶段设置置的大量量程序保保障制度度，对于于被告人人也就没没有多少少实践价价值了。”左卫民民与马静静华对侦侦查运行行机制的的实证研研究揭示示了刑事事诉讼法法学研究究者的这这一忽视视。前者者在搜查查运行机机制的实实证研究究中发现现，在当当前中国国公安机机关的侦侦查实践践中，刑刑事诉讼讼法上的的搜查，无无论是有有证搜查查，还是是无证搜搜查都很很少被运运用，公公安机关关更多的的是根据据相关行行政法规规的授权权，通过过人身检检查、场场所检查查等方式式来达到到本应通通过搜查查措施的的适用才才能实现现的目的的查查获犯罪罪人，或或者发现现犯罪证证据;1116-12
5、00后者对对侦查到到案制度度的实证证研究发发现，拘拘留、逮逮捕、拘拘传等刑刑事诉讼讼法意义义上的侦侦查到案案措施在在实践中中很大程程度上让让位于警警察法上上的留置置、口头头传唤等等行政法法意义上上措施。3他他们的研研究共同同为我们们揭示了了侦查实实践中权权力行使使复杂性性的一面面，因此此也为侦侦查程序序法治研研究提供供了一个个新的视视角公安机机关的行行政权与与侦查权权的关系系角度。一、主主体同一一：权利利性质识识别的现现实不能能根据警警察法第第6条之之规定，公公安机关关人民警警察依法法履行预预防、制制止和侦侦查违法法犯罪活活动的职职责，以以此揭示示了警察察权的“两两面性”，一一面是基基于预防防
6、违法犯犯罪行为为并对违违法行为为进行查查处职责责的行政政权;另另一方面面是基于于侦查犯犯罪行为为职责的的侦查权权。为了了保障职职责的有有效履行行，除了了警察察法第第二章“职职权”的的授权之之外，就就行政权权而言，治治安管理理处罚法法、公公安机关关办理行行政案件件程序规规定、公公安机关关适用继继续盘问问若干问问题规定定及其其他相关关法律法法规还进进行了相相应的规规定，以以满足警警察在维维护社会会公共安安全与秩秩序、防防与制止止违法犯犯罪等目目的之需需要;在在侦查权权方面，刑刑事诉讼讼法、公公安机关关办理刑刑事案件件程序规规定以以及相关关的司法法解释明明确了侦侦查中采采取拘留留、逮捕捕、搜查查、扣
7、押押等强制制侦查措措施的实实体与程程序规范范，以满满足警察察犯罪侦侦查之需需要。基基于授权权法律的的区别，从从理论上上说，对对公安机机关的行行政行为为与侦查查行为的的区别在在某种程程度上是是可行的的。对于公公安机关关行政行行为与侦侦查行为为之间的的关系问问题，此此前已经经引起了了理论界界的一些些关注。综综观这些些研究，不不管论述述的角度度、层次次有何差差异，但但是，在在这样几几个方面面基本上上形成了了共识： 33第一一，行政政行为与与侦查行行为的混混用，或或者说行行政权与与侦查权权的混用用不利于于公民合合法权利利的保障障，特别别是考虑虑到侦查查行为不不属于行行政诉讼讼的受案案范围，有有些公安安
8、机关为为规避人人民法院院的司法法审查，故故意将本本应属于于行政强强制措施施的具体体行政行行为解释释为刑事事侦查措措施，或或者故意意用刑事事强制措措施来替替代本应应依法采采取的行行政强制制措施。4因因此，必必须对二二者加以以严格的的区别;第二，认认为公安安机关本本身同时时兼具行行政权与与侦查权权，而且且侦查行行为与行行政行为为的表现现形式大大体相似似是造成成二者混混行的重重要原因因;55第三三，基于于公安机机关行政政权与侦侦查权所所依据的的法律根根据不同同，应当当，并且且也可以以对二者者加以区区别。具具体到如如何区别别这种两两种行为为时，论论者们提提出，应应当根据据公安机机关立案案时案件件的性质
9、质、公安安机关人人民警察察在行为为时的主主观动机机、行为为结果必必然引起起的法律律程序等等方面着着手，在在必要的的时候可可以要求求公安机机关就其其行为是是行政行行为还是是侦查行行为承担担举证责责任，以以证明其其行为的的性质。6660这种种区分，尽尽管在理理论上看看来完全全成立，但但是，在在实践中中，真的的能够区区别吗?由于公公安机关关具有双双重的职职权身份份，既是是刑事侦侦查机关关，又是是行政管管理机关关，带来来了从行行为主体体上识别别行政行行为与侦侦查行为为的困难难，从而而成为公公安机关关行政行行为与侦侦查行为为混淆的的主要原原因。从从实践看看，根据据公安部部发布的的公安安机关管管辖刑事事案
10、件内内部分工工若干问问题规定定的要要求，原原来公安安机关内内部侦查查权相对对集中行行使的模模式被打打破，除除了传统统上一直直负责刑刑事案件件侦查的的“刑警警队”继继续承担担大部分分的刑事事案件侦侦查职责责以外，新新设立的的经济犯犯罪侦查查部门(经侦队队)、毒毒品犯罪罪侦查部部门(缉缉毒队)将承担担原来由由刑警队队负责侦侦查的经经济犯罪罪、毒品品犯罪案案件，特特别需要要注意的的是，传传统上一一直只负负责治安安案件查查处的治治安管理理部门(治安队队)开始始承担996种刑刑事案件件的侦查查职责。 4从而使使得公安安机关传传统上通通过公安安机关内内部职责责分工来来界定行行政行为为与侦查查行为的的可能大
11、大大降低低。因此，在在笔者看看来，要要准确地地界定公公安机关关人民警警察的具具体行为为是一种种具体行行政行为为还是侦侦查行为为只是一一种理论论上的可可能，对对于实践践而言，或或者是不不可能，或或者是识识别的成成本太高高。更好好的选择择或许应应该是不不加区别别，因为为二者原原本就是是一种权权力警察权权的一体体两面。二、功功能期待待：侦查查权对行行政权的的依赖(一)事实的的层面理论上上而言，侦侦查应是是一种“回回应型”行行动，即即只有在在特定的的犯罪行行为发生生之后，公公安机关关才有可可能针对对该犯罪罪案件启启动侦查查行为，并并呈现出出“犯罪罪立案案侦查查破案案”的理理想模式式。但是是，即使使是在
12、这这一理想想模式之之下，破破案也未未必就是是侦查行行为的结结果，实实践中常常有针对对特定案案件的侦侦查行为为并不能能实现破破案的目目标，而而针对非非特定个个人的治治安行政政管理行行为却为为公安机机关带来来破案结结果的情情形发生生。正是是基于对对这一规规律的认认识，以以“刑嫌嫌调控”、 5“阵地地控制” 6为主要要内容的的侦查基基础工作作受到了了各级公公安机关关的高度度重视， 7并在侦侦查破案案中发挥挥了重要要的作用用，例如如，辽宁宁鞍山市市公安局局20000年通通过“刑刑嫌调控控”破案案数占总总数的332.44%，该该市所属属的立山山公安分分局20000年年1-88月通过过“阵地地控制”搜搜集
13、犯罪罪线索4421件件、从中中破获刑刑事案件件1433件、打打击处理理涉案犯犯罪嫌疑疑人766名。7此此外，类类似于“专专项行动动”、“外外来人口口清查”、“出出租屋清清查”、“特特种行业业清查”等等行动在在很大程程度上同同样既包包含着侦侦查破案案的主观观目的，也也确实为为公安机机关带来来了这样样的结果果。相对于于以特定定的犯罪罪案件为为目标的的“回应应型”侦侦查而言言，以获获取犯罪罪情报信信息为目目标的“刑刑嫌调控控”、“阵阵地控制制”等侦侦查基础础工作通通常都是是以不特特定的可可能案件件为对象象，在某某种意义义上可以以称之为为“主动动型”侦侦查，与与犯罪个个案之间间并无确确定的联联系，因因
14、此有别别于“犯犯罪立立案侦侦查破破案”的的理想运运作模式式。如果果说“回回应型”侦侦查模式式下的侦侦查行为为通常都都能够从从刑事事诉讼法法上找找到法律律根据的的话，那那么，“主主动型”侦侦查由于于缺乏具具体的个个案对象象而无法法启动刑刑事诉讼讼程序，因因此，“刑刑嫌调控控”、“阵阵地控制制”等更更多的是是依据相相关的行行政法律律法规，以以及公安安机关的的一些内内部操作作规则来来进行，其其权力根根据与行行为性质质则更多多的应归归于行政政权或行行政行为为，而非非侦查权权或侦查查行为。但但确确实实实的是是，这些些行政行行为对于于侦查目目标的实实现而言言，其重重要意义义不容忽忽视。笔者认认为，任任何试
15、图图将公安安机关行行政权(以及行行政行为为)与侦侦查权(以及侦侦查行为为)完全全分开的的主张都都是对公公安工作作实践规规律无视视的一种种表现。实实践经验验告诉我我们，即即使是在在法定层层面上实实行行政政警察与与司法警警察分开开的国家家，他们们也不得得不面对对与我们们同样的的现实。例例如，根根据日日本警察察职务执执行法第第2条规规定，警警察官依依据异常常活动及及其他周周围情况况，对于于合理判判断进行行某种犯犯罪者，或或者有相相当充足足的理由由怀疑企企图犯罪罪者，或或者已查查知企图图犯罪者者，可以以使其停停止犯罪罪活动，进进行质问问(即“职职务质问问”);如认为为当场进进行前款款质问，对对本人不不
16、利，或或妨碍交交通时，为为了质问问，可以以要求该该人同行行至附近近的警察察署、派派出所或或驻在所所(即“任任意同行行”)。但但是，对对于前两两未规定定的人员员，只要要未依据据刑事诉诉讼法的的有关规规定，则则不得限限制其人人身自由由，或违违反其意意志，将将其带至至警察署署、派出出所或驻驻在所，或或者强迫迫问答。8但但是，在在实践中中，如警警察在履履行职务务质问时时发现质质问对象象有犯罪罪行为，或或发现其其所持物物品为犯犯罪赃物物或犯罪罪工具时时，警察察即可着着手采取取犯罪侦侦查手段段，如对对质问对对象进行行紧急逮逮捕，或或对其所所持物品品进行扣扣押，然然而，此此时警察察权启动动的理由由都只能能是
17、基于于行政权权的目的的，而非非基于犯犯罪侦查查权能的的促进，但但其结果果却是完完成了犯犯罪侦查查权所需需要达到到的目的的。而该该法第55条同样样明确规规定，警警察为预预防犯罪罪，在犯犯罪即将将发生时时，可以以对关系系人行使使必要之之警告，如如果该行行为有对对他人之之生命、身身体造成成危险，或或对财产产有造成成重大损损害之威威胁而情情况紧急急时，警警察可以以采取措措施制止止该行为为。然而而，在犯犯罪正在在进行时时，警察察却只能能采取程程序相对对复杂的的侦查措措施以对对该犯罪罪行为进进行干预预。对此此，日本本学者也也认为如如果对现现行的犯犯罪行为为不采取取即时的的干预措措施，即即便是类类似扒窃窃之
18、类的的小案件件，如果果放任该该犯罪达达到既遂遂也实为为不妥。此此时从犯犯罪制止止、国民民财产保保护的观观点来看看，即使使采取以以行政权权为根据据的警察察行为亦亦无可非非议。或或者说，在在存有行行政警察察目的且且具备其其要件时时，纵令令警察内内心之目目的是犯犯罪侦查查，却借借助行政政警察职职权行为为，也应应当认为为其行为为是合法法的。9(二)规范的的层面侦查对对行政行行为功能能的期待待，既有有侦查实实践本身身并不具具备必然然的独立立性，在在事实上上必须依依赖于公公安机关关的日常常管理工工作，以以获得侦侦查线索索、发现现犯罪嫌嫌疑人、收收集犯罪罪证据的的原因，也也有中国国现行法法律框架架本身存存在
19、的缺缺陷，不不能满足足侦查实实践对于于法律授授权需要要的原因因，即规规范层面面的原因因。1.侦侦查立案案程序导导致的制制度性障障碍。根根据刑刑事诉讼讼法的的规定，立立案是中中国刑事事诉讼程程序的第第一阶段段，“只只有正式式立案后后，刑事事诉讼的的程序才才正式启启动，才才可以进进行后续续的诉讼讼程序。”10尽管主主流的刑刑事诉讼讼法学教教科书从从多方面面论证了了刑事诉诉讼立案案制度的的优点， 8但是，其其对侦查查实践的的顺畅运运作所形形成的制制度性障障碍却是是个不争争的事实实。从实实践看，现现行刑事事诉讼立立案制度度只适用用于“主主动型”侦侦查模式式的运作作，而面面对现实实中大量量的现行行犯案件
20、件时，该该制度既既无益于于效率，亦亦有损于于刑事诉诉讼程序序的合法法性。面面对这一一窘境，主主流的刑刑事诉讼讼法学教教科书一一方面承承认，在在实践中中，特别别是在一一些紧急急情形下下，存在在尚未履履行立案案手续，但但某些刑刑事诉讼讼活动已已经进行行的情况况，但是是，另一一方面，又又拒绝承承认这些些活动的的刑事诉诉讼性质质，认为为，“就就法律程程序而言言，这些些活动还还不能称称为正式式的侦查查”，而而是“从从刑事司司法的本本质看，仍仍然属于于法定机机关的法法定人员员开展的的专门调调查活动动和采取取的强制制性措施施”。那那么，公公安机关关进行这这些活动动的法律律根据何何在?与英、美美、法等等国实行
21、行的“违违警罪”、“轻轻罪”、“重重罪”一一体化追追诉体制制不同，我我国实行行的是“违违法”/“犯罪罪”的二二元化追追诉体制制。在一一体化追追诉体制制之下，无无论是“违违警罪”、“轻轻罪”、“重重罪”在在法律性性质上都都被认为为是犯罪罪，并且且都通过过刑事司司法体制制进行追追诉，程程序的差差异更多多在于繁繁简不同同。而在在我国的的二元化化追诉体体制之下下，“违违法”与与“犯罪罪”分别别通过行行政程序序和刑事事司法程程序追诉诉，程序序的差异异不仅在在于繁简简，而在在于其本本身的性性质。因因此，从从规范的的层面看看，公安安机关必必须在发发现案件件的最初初阶段确确定案件件的性质质是“违违法”还还是“
22、犯犯罪”，然然后再决决定进一一步采取取的调查查手段与与方式。如如果认为为是“犯犯罪”(刑事案案件)的的，即根根据刑刑事诉讼讼法进进行立案案，而后后展开侦侦查，如如果认为为是“违违(治安安管理处处罚)法法”(治治安案件件)的，即即根据治治安管理理处罚法法第四四章第一一节的规规定进行行调查。但但是，从从事实层层面看，无无论是对对“违法法”行为为的调查查，还是是对“犯犯罪”行行为的侦侦查，行行为主体体都是公公安机关关，而且且很多时时候在行行为的表表现样态态，以及及对调查查对象的的权利约约制上差差异并不不明显，从从而为公公安机关关在侦查查实践中中面对紧紧急情形形时，通通过权力力挪用，以以行政法法上的授
23、授权行为为，来达达到刑事事诉讼法法的目的的。2.强强制性措措施的制制度性缺缺陷。现现行刑刑事诉讼讼法在在强制性性措施方方面的立立法理想想化色彩彩显得较较为浓厚厚，很大大程度上上忽视了了侦查实实践中面面对紧急急情形等等复杂情情况的需需要。以以拘留为为例，根根据刑刑事诉讼讼法第第61条条的规定定，拘留留为一种种适用于于紧急情情形下的的侦查到到案措施施，其所所适用的的情形包包括现行行犯和重重大嫌疑疑分子，强强调的是是适用情情境的紧紧急性。然然而，根根据本法法第633条的规规定，公公安机关关拘留人人的时候候必须出出示拘拘留证。从从实践情情形看，拘拘留证的的审批与与签发需需要一个个“三级级审批”的的过程
24、，这这一制度度设计与与拘留措措施本来来的功能能之间形形成了严严重的矛矛盾。因因此，公公安部只只能无奈奈地在公公安机关关办理刑刑事案件件程序规规定第第1066条第22款规定定，因情情况紧急急来不及及办理拘拘留手续续的，应应当在将将犯罪嫌嫌疑人带带至公安安机关后后立即办办理法律律手续，从从而突破破了刑刑事诉讼讼法第第63条条关于要要求拘留留人时必必须出示示拘留证证的规定定精神。尽尽管公安安部用的的是“带带至”一一词，但但是，常常识告诉诉我们，如如果没有有采取强强制性手手段的话话，是无无法将犯犯罪行为为人“带带至”公公安机关关的，而而只能是是“押至至”，但但是，“押押至”公公安机关关的法律律根据何何
25、在?显显然公安安机关无无法从刑刑事诉讼讼法上找找到根据据，而只只能从警警察法等等相关的的行政法法律法规规中去寻寻求。于于是，拘拘留作为为刑事诉诉讼法意意义上的的法定到到案措施施在实践践中基本本上没有有适用空空间，公公安机关关为了寻寻求侦查查程序形形式上的的合法性性，不得得不大量量使用“继继续盘问问”(留留置)、“传传唤”、“抓抓捕”等等措施来来弥补刑刑事诉讼讼法上的的强制性性措施存存在的制制度性缺缺陷。 刑事事诉讼法法在到到案措施施规定方方面的缺缺陷还直直接影响响了搜查查措施的的适用，根根据刑刑事诉讼讼法第第1111条第22款的规规定，公公安机关关在执行行拘留、逮逮捕过程程中，遇遇有紧急急情形
26、时时可以不不需要搜搜查证进进行搜查查。如果果不考虑虑刑事事诉讼法法在拘拘留、逮逮捕措施施规定中中的缺陷陷，无证证搜查的的规定还还是合理理的，是是可以满满足侦查查机关的的实践需需要的。但但是，因因为在现现行刑刑事诉讼讼法下下，拘留留、逮捕捕适用的的“有证证化”要要求，使使得拘留留、逮捕捕本身在在面对紧紧急情形形时即失失去了适适用空间间，因此此，在很很大程度度上也就就意味着着无证搜搜查所适适用的前前提“执执行拘留留、逮捕捕”不复复存在，并并最终大大大削弱弱了无证证搜查适适用的可可能。而而根据人人民警察察法第第9条规规定，公公安机关关的人民民警察对对有违法法犯罪嫌嫌疑的人人员，经经出示相相应证件件，
27、可以以当场盘盘问、检检查，除除此之外外，法律律并未对对根据人人民警察察法实实施的检检查附加加任何其其他的程程序性要要求。因因此，相相比较而而言，检检查在适适用程序序方面的的便捷优优势不言言而喻。但但是，无无论是刑刑事诉讼讼法、警警察法还还是其他他相关的的法律法法规对于于搜查与与检查在在行为表表现的样样态、对对公民权权利的侵侵入程度度等方面面应有何何区别并并未作任任何的规规定，而而从效果果看，检检查与搜搜查并无无实质性性的差异异。三、权权力一体体：现实实主义的的取向为了对对公安机机关的行行政权与与侦查权权加以区区分，近近年来，理理论界关关于我国国侦查权权属性究究竟是行行政权还还是司法法权的争争议
28、显得得颇为热热闹。主主张侦查查权为“行行政权”者者认为，侦侦查权由由于其主主动性、积积极性、直直接命令令性、非非独立性性特征，而而在本质质上有别别于司法法权的被被动性、消消极性、监监督指导导性、独独立性而而当属于于行政权权的范畴畴。主张张“司法法权”者者则认为为，侦查查权与后后续的各各司法程程序之间间具有不不可分性性，没有有起诉、审审判的可可能性存存在，侦侦查就不不再成为为侦查;侦查调调查同样样是一种种判断;侦查活活动因犯犯罪的存存在而启启动，符符合司法法权的“被被动性”特特点;侦侦查也应应当具有有“中立立性”，因因此，侦侦查权应应当属于于司法权权的范畴畴，从而而区别于于公安机机关的治治安管理
29、理权，即即行政权权。笔者者无意介介入这一一争论，但但必须表表明本文文的立场场，即，如如果我们们在逻辑辑上承认认侦查权权系警察察权的组组成部分分，那么么，就必必须承认认侦查权权系行政政权的本本质属性性。 从现行行刑事事诉讼法法关于于诉讼程程序的设设计来分分析，理理论上立立案作为为程序启启动的开开端，可可以将一一切不构构成犯罪罪的案件件排除在在刑事诉诉讼程序序之外。与与此同时时，也就就意味着着排除了了公安机机关在立立案之前前采取一一切侦查查行为的的可能，这这一点已已经成为为共识。但但是，由由此带来来的弊端端也引起起了理论论界的重重视，特特别是，从从证据法法的角度度来看，理理论上认认为在刑刑事诉讼讼
30、程序启启动之前前所获得得的一切切证据均均不符合合刑事证证据合法法性的形形式要件件要求，因因此不具具备证据据能力。但但是，从从实践来来看，正正如前文文所分析析的那样样，一方方面公安安机关的的一些行行政行为为，特别别是行政政调查行行为在事事实上具具有“准准侦查”，或或者“辅辅助侦查查”的功功能;另另一方面面，在现现行刑事事诉讼法法律结构构下，相相关的行行政法律律法规具具有弥补补前者不不足的规规范功能能，这两两点都是是我们不不能否认认的事实实。既然然公安机机关的行行政行为为与侦查查行为的的权力根根据属性性一致，而而且行使使主体同同一，识识别的难难度太大大，那么么，从现现实主义义的角度度出发，笔笔者认
31、为为，最佳佳的选择择或许是是承认公公安机关关行政权权与侦查查权的一一体性，并并基于此此来构建建一个合合理的权权力行使使机制，并并为权力力行使的的相对人人提供一一条完善善的救济济渠道。(一)权力一一体的两两种规范范模式1.警警察法与与刑事诉诉讼法双双重规范范模式。这这一模式式以德国国为代表表。德国国法制对对于警察察的活动动，理论论与立法法上区分分为二，其其一是“防防止危害害”，其其二为“犯犯行追缉缉”，前前者受警警察法规规范，后后者受刑刑事诉讼讼法规范范。然而而对于警警察职权权的行使使而言，二二者通常常难以分分割，德德国政府府不得不不扩充警警察在警警察法上上的权限限，授予予警察“犯犯行的预预先抗
32、制制”之权权，并通通过19986年年的联联邦与各各邦统一一警察法法标准草草案增增列“资资料收集集”一节节，将身身份查证证等传统统的“行行政调查查手段”扩扩充至“刑刑事调查查手段”，对对集体盘盘查、管管制站设设立，以以及鉴定定措施等等，不仅仅在警察察法上而而且在刑刑事诉讼讼法上进进行重复复规定，从从而极大大地便利利了警察察职权的的行使。132.警警察与刑刑事证据据法统一一规范模模式。这这一模式式的典型型以英国国为代表表，针对对英国警警察执法法中的混混乱，英英国政府府在19977年年成立了了“皇家家刑事诉诉讼委员员会”，着着手相关关法律法法规的修修订，并并在19984年年完成了了警察察与刑事事证据
33、法法。以以警察盘盘查为例例，该法法的第一一编对警警察盘查查权的行行使从实实体和程程序要件件方面进进行了统统一的规规范，使使英国警警察盘查查权的行行使在较较大范围围内得到到了统一一。19997年年英国政政府颁布布了119844年警察察与刑事事证据法法执行守守则，在在守则AA中进一一步详细细地明确确了警察察盘查权权行使的的实体和和程序要要件，从从而做好好了警察察行政权权与侦查查权交叉叉行使过过程中的的法律规规范统一一问题。在我国国现行的的法律框框架下，由由于公安安机关的的行政权权、侦查查权分别别由相关关的行政政法律法法规与刑刑事诉讼讼法律加加以规范范，二者者之间泾泾渭分明明。尽管管警察察法在在第2
34、章章“职权权”一章章中对公公安机关关警察在在侦查中中的职权权进行了了规定，但但由于其其作为一一种组织织法的整整体面相相，使得得相关规规定除了了对刑刑事诉讼讼法已已有的规规定进行行重复外外，并不不能进行行刑事事诉讼法法之外外的授权权。特别别在20004年年7月发发布的公公安机关关适用继继续盘问问规定的的第9条条第(六六)项中中明确，对对于已经经立为刑刑事案件件的犯罪罪嫌疑人人不得适适用继续续盘问，从从而很大大程度上上排除了了公安机机关通过过适用继继续盘问问，以弥弥补刑刑事诉讼讼法中中未设立立无证到到案措施施而无法法应对侦侦查中的的紧急情情形的可可能。而而刑事事诉讼法法对于于公安机机关侦查查中的行
35、行政行为为，包括括公安机机关人民民警察在在履行行行政职责责的过程程中所获获得的犯犯罪嫌疑疑人供述述及其他他证据在在刑事诉诉讼法上上的效力力等并无无任何规规定。因此，笔笔者认为为，要解解决公安安机关行行政权与与侦查权权一体化化的问题题，从近近期来看看，理想想而且可可行的选选择是在在即将修修改的刑刑事诉讼讼法中借借鉴德国国的双重重规范模模式，在在刑事诉诉讼法中中明确公公安机关关通过行行政行为为所获得得的证据据在刑事事诉讼程程序中的的合法性性。从长长期来看看，应当当借鉴英英国的统统一规范范模式，通通过一部部统一的的警察职职权行为为法，对对公安机机关的行行政行为为与侦查查行为进进行统一一的规范范与授权
36、权。而且且，统一一规范的的模式可可以通过过将现行行警察察法中中关于警警察职权权的规定定、治治安管理理处罚法法中关关于违反反治安管管理行为为的调查查、决定定、执行行等处罚罚程序一一起剥离离后统一一规定在在警察职职权行为为法中，从从而还警警察法以以“组织织法”的的单纯目目的，并并将治治安管理理处罚法法改造造成与刑刑法相相对应的的治安安管理法法(轻轻罪法)。(二)基于权权力一体体的两种种权利救救济模式式公安机机关的侦侦查权与与行政权权一体之之后，其其行政行行为与侦侦查行为为的识别别价值降降低，同同时，其其识别难难度也相相应降低低。简单单地说，在在权力一一体之后后，公安安机关的的行为性性质可以以根据其
37、其系属的的对象来来最终确确定，即即如果该该行为的的后续行行为系属属于刑事事案件，则则可以认认定该行行为为侦侦查行为为，反之之则为行行政行为为。由于于公安机机关的行行政行为为已经属属于行政政诉讼的的受案范范围，因因此本文文不讨论论针对行行政行为为的权利利救济问问题，下下面主要要讨论在在权力一一体之后后的针对对侦查行行为所涉涉及的权权利救济济问题。主张应应该对公公安机关关行政行行为与侦侦查行为为加以明明确界定定者非常常重要的的理由之之一，在在于现行行行政政诉讼法法将公公安机关关的侦查查行为排排除在行行政诉讼讼的受案案范围之之外。14如果确确认侦查查权的行行政权属属性，似似乎意味味着即可可将侦查查行
38、为纳纳入行政政诉讼的的受案范范围之内内，从而而为相对对人提供供更好的的权利救救济。马马怀德即即认为，“法法院有权权全部受受理原告告对公安安机关包包括违法法司法行行为在内内的所有有职权行行使行为为提起的的诉讼”，15对此笔笔者亦表表认同。但但对于其其“经审审查如被被告提供供的证据据足以证证明该行行为属于于依照刑刑事诉讼讼法采取取的司法法行为，那那么法院院可以采采取驳回回原告起起诉的方方式结案案”116的的观点，笔笔者认为为应当区区别情形形，分别别论述。笔者认认为，如如果说侦侦查行为为不具有有行政可可诉性，其其理由也也不在于于侦查行行为系一一种司法法行为，而而在于一一个合理理的刑事事诉讼程程序本身
39、身即具有有一套权权利救济济体系，如如果公民民的权利利能够通通过刑事事诉讼程程序得到到救济，那那么也就就没有必必要通过过行政诉诉讼。但但问题是是：第一一，现实实中通常常存在着着一些并并不完整整的刑事事诉讼程程序，即即并非所所有立案案侦查的的案件都都能够最最终侦查查终结、经经检察院院审查起起诉后，移移送法院院审判，那那么，在在非完整整的刑事事诉讼程程序中公公民的权权利即无无法通过过刑事诉诉讼程序序来获得得救济;第二，即即使是完完整的刑刑事诉讼讼程序，其其权利救救济也只只针对于于案件的的被告人人，而无无法针对对被告之之外的其其他公民民(以下下简称“第第三人”)提供必必要的权权利救济济;第三三，更重重
40、要的是是，中国国的刑事事诉讼程程序并非非一个理理想的诉诉讼程序序，针对对公民，无无论是犯犯罪嫌疑疑人、被被告人还还是其他他第三人人的权利利救济途途径非常常有限。1.第第三人的的权利救救济。因因为侦查查行为不不仅会对对犯罪嫌嫌疑人的的权利造造成侵害害，同样样对第三三人的权权利也存存在威胁胁。但对对于第三三人而言言，他不不可能通通过刑事事诉讼程程序本身身来获得得权利救救济，因因此，法法律应当当赋予第第三人通通过行政政诉讼来来寻求救救济的途途径。同同时，为为了在公公民个人人权利与与公共利利益之间间保持适适度的平平衡，笔笔者认为为，第三三人提起起行政诉诉讼的时时机应当当作适当当的限制制，如可可以规定定
41、在侦查查终结，案案件移送送检察院院审查起起诉之后后向法院院提起行行政诉讼讼，从而而避免妨妨碍侦查查。对于于那些疑疑难复杂杂，在短短时期内内无法侦侦查终结结的案件件，第三三人可以以自侵犯犯其权益益的侦查查行为作作出一段段时间(如6个个月)之之后向法法院提起起行政诉诉讼。2.犯犯罪嫌疑疑人的权权利救济济。在理理想的刑刑事诉讼讼程序中中，犯罪罪嫌疑人人的权利利可以通通过刑事事诉讼程程序本身身的设置置，如非非法证据据排除等等程序性性制裁机机制来获获得救济济。但是是，这一一机制的的前提是是存在一一个完整整的刑事事诉讼程程序，而而在一个个非完整整的刑事事诉讼程程序中，刑刑事诉讼讼的程序序性救济济即无法法发
42、挥其其功能。从从现行刑刑事诉讼讼法的的框架结结构上看看，很多多程序设设计都是是以一个个理想的的、顺利利的、完完整的刑刑事诉讼讼过程为为调整对对象。例例如，刑刑事诉讼讼法第第1299条在规规定侦查查终结的的条件时时，即要要求做到到“案件件事实清清楚、证证据确实实充分”。当当然，从从理想状状态而言言，也只只有如此此才能终终结侦查查程序，但但是，立立法者就就没有考考虑过，由由于人类类认识能能力上的的局限性性，有些些案件永永远无法法达到其其所设定定的侦查查终结条条件。尽尽管从理理论上说说，如果果“事实实不清，证证据不足足”，侦侦查机关关就必须须继续侦侦查，但但是，事事实上，我我们不得得不承认认有些案案
43、件可能能永远就就无法查查清。由由于达不不到法定定的侦查查终结条条件，侦侦查机关关既无法法通过撤撤销案件件，也无无法通过过将案件件移送检检察院审审查起诉诉，由检检察院作作出不起起诉决定定，或者者通过检检察院向向人民法法院起诉诉，由法法院作出出无罪判判决来实实现对犯犯罪嫌疑疑人的权权利救济济。因此此，笔者者认为，对对于非完完整程序序中的犯犯罪嫌疑疑人，在在一定的的期限届届满(如如自其被被正式确确定为犯犯罪嫌疑疑人之后后24个个月后)，亦应应当赋予予其通过过行政诉诉讼程序序寻求救救济的权权利。四、结结语针对中中国公安安机关行行政权与与侦查权权混行，警警察权的的“垄断断性、广广泛性、重重大性”对对公民
44、自自由和权权利的严严重威胁胁，有学学者指出出，随着着刑事法法治的发发展，应应当通过过分权的的途径对对警察权权进行限限缩。具具体而言言，可以以借鉴日日本等国国行政警警察与司司法警察察分立的的模式，将将警察和和行政职职权与刑刑事职权权(侦查查)交由由不同的的警察机机关行使使。但是是，笔者者在此必必须提醒醒的是，行行政警察察与司法法警察分分立模式式的实践践效果并并没有想想象中的的理想，二二者分立立并不一一定就能能够很好好地勘定定行政行行为与侦侦查行为为的边界界。其实实，行政政与司法法仅在一一线之隔隔，警察察权力的的两面性性并非是是中国法法治之特特有的难难题，无无论是在在检察官官主导侦侦查权的的大陆法法系国家家，还是是警察主主导侦查查权的英英美法系系国家里里，各国国的警察察都是事事实上的的犯罪预预防与侦侦查的主主导力量量。因为为犯罪预预防与犯犯罪侦查查之间在在现实中中的密切切关联，使使得他们们也都在在某种程程度上面面临着由由权力的的两面性性所带来来的混乱乱。“同同一个警警察人员员，经常常是既需需执行行行政警察察的任务务，又要要负责司司法警察察的职责责，假借借行政警警察的职职权，去去执行司司法警察察的任务务，或者者是假借借司法警警察的职职权来实实现行政政警察的的目的之之现象同同样为人人所诟病病”。