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1、论土地政策参与房地产宏观调控的创新陈伯庚提要：土地地市场是宏宏观调控的的对象，而而土地政策策又是宏观观调控的手手段。土地地政策参与与房地产经经济宏观调调控，是颇颇具中国特特色的创新新。本文分分为三大部部分，其要要点是：（一一）土地政政策参与宏宏观调控的的意义在于于，有利于于控制房地地产经济规规模和速度度，有利于于调整供求求结构和稳稳定房价，促促进节约集集约高效利利用土地。其其独特优势势是，政府府可以国有有土地所有有权代表和和行政机构构双重身份份，综合运运用多种调调控手段，实实现较好调调控效应。（二二）土地政政策参与房房地产宏观观调控已取取得初步成成果，主要要问题是：土地资源源的利用率率低，浪费
2、费严重；地地方政府过过于依赖“土地财政政”，土地供供求失衡，违违法违规用用地严重。其其成因在于于土地市场场调控体制制机制不健健全，执行行不力，影影响调控效效果。（三三）强化土土地政策调调控作用的的建议是，坚坚持节约集集约高效利利用土地的的指导思想想，完善土土地资源配配置的体制制机制，建建立土地政政策体系，健健全土地法法制建设，加加强对政府府行使土地地职能的监监督管理。本本文的新意意是从调控控手段创新新的角度论论证土地政政策。土地是人类类生存和经经济社会发发展的基础础，也是宏宏观调控的的重要手段段，运用土土地政策参参与宏观调调控是中国国宏观经济济管理中的的重大创新新。由于房房地产与土土地密不可可
3、分，土地地政策在房房地产经济济宏观调控控中的作用用显得更为为突出。本本文在探索索土地政策策参与宏观观调控理论论依据的基基础上，揭揭示当前存存在的一些些缺陷与不不足，分析析其成因，提提出改进的的措施和建建议，以期期对强化土土地政策的的调控作用用，促进房房地产业持持续稳定健健康发展有有所裨益。一、土地政政策参与宏宏观调控的的意义和独独特优势土地政策参参与宏观调调控，是房房地产经济济调控手段段的进一步步丰富和完完善，开创创了一种新新颖的调控控方式，对对于调节房房地产供给给和需求的的平衡、供供给结构的的协调、房房价的基本本稳定和整整个调控目目标的实现现，具有多多方面的意意义和作用用。其一，有利利于控制
4、房房地产经济济的规模和和速度，促促进供给和和需求平衡衡。房地产产是土地和和房屋建筑筑物的统一一体。土地地作为建筑筑地块是房房地产的物物质载体，各各种房地产产产品都必必须负载于于土地之上上。土地是是房地产开开发活动最最基础性的的物质资源源和条件，具具有稀缺性性、不可再再生性和不不可替代性性。任何房房地产的开开发建设都都离不开土土地，以致致可以说掌掌控了土地地，也就从从源头上控控制了房地地产开发建建设的总规规模和发展展速度。当当房地产供供不应求的的时候，便便增加土地地供给，扩扩大房地产产开发投资资，增加房房地产产品品供给；反反之，当房房地产供过过于求的时时候，便减减少土地供供给，收缩缩房地产开开发
5、投资，减减少房地产产产品供给给，由此通通过土地闸闸门松紧来来调控房地地产供求关关系，实现现总量平衡衡。例如，19921994年出现的第一次加强宏观调控，就是针对土地出让过度引起的。当时，在市场经济改革初期，土地批租市场急剧扩张，19921994年上海全市土地批租出让地块增至1082幅，出让面积达8926.98万平方米，为前三年（19881991）的6倍多，由此出现了市场滞销，商品房大量空置等问题。而这次调控的重点也是从收紧土地闸门开始的，1996年上海土地出让面积降为898.29万平方米，到90年代末才逐步调整过来。其二，有利利于控制房房地产供给给结构，使使之与需求求结构相适适应，实现现结构基
6、本本合理。结结构协调是是房地产宏宏观调控的的重要目标标之一，从从房地产业业内部来说说，其供给给结构必须须与市场需需求结构相相协调。一一是生产用用房与消费费用房，包包括厂房、商商铺、办公公楼、居民民住宅、文文化教育及及娱乐设施施等各类用用房，要符符合市场需需求的比例例，一般来来说，住宅宅建设应占占主体地位位。二是住住宅的供给给结构又必必须与市场场需求结构构相适应，根根据居民收收入结构，合合理安排高高档房、中中档房、中中低档房建建设，以满满足不同层层次的需求求。须知市市场供给本本身有一定定的盲目性性，房地产产企业开发发建设哪种种房地产主主要服从于于赢利目标标，常会发发生脱离市市场需求的的倾向，从从
7、而出现结结构失衡。因因此，政府府通过土地地出让的结结构性规定定，以及土土地利用规规划，确定定土地的用用途和容积积率，促使使开发商按按市场需求求的一定比比例要求，开开发建设某某类房地产产。例如，在在近几年的的宏观调控控中，规定定开发建设设住房的套套型结构中，990平方米米以下的必必须占700%。又如如，为加强强住房保障障，近期政政府出让的的土地中规规定80%必须用于于保障性住住房建设等等。其三，有利利于调控房房价，保持持住房价格格的基本稳稳定。人所所共知，土土地使用权权购置费用用是房屋成成本的主要要构成部分分，一般占占房屋成本本的30%左右，城城市中心地地段可能高高达60%。政府作作为国有土土地
8、所有权权的行使者者，可以运运用底价和和招标拍卖卖的评标价价等手段，最最终决定土土地使用权权出让价格格，通过影影响土地成成本费用影影响和引导导房价。同同时，政府府还可以运运用土地储储备政策，通通过土地供供应量的多多寡，调节节土地供求求关系，控控制土地使使用权出让让价格，从从而影响房房价。在必必要时，为为满足低收收入者住房房需求，也也可以减收收或免收土土地使用权权出让费用用，确定保保障性住房房价格，如如经济适用用房免收土土地费用和和税费等，房房价一般比比商品房便便宜30%40%。其四，有利利于节约、集集约和高效效利用土地地，促进房房地产业的的可持续发发展。房地地产业是消消耗资源特特别是土地地资源最
9、多多的行业，中中国的国情情是人多地地少，现有有土地既要要承载133亿人口的的吃饭问题题，又要确确保住有所所居，还要要满足城市市建设、道道路交通等等建设用地地，土地使使用十分紧紧张。因此此在房地产产业开发建建设过程中中，既要防防止浪费，又又要留有余余地，为子子孙后代造造福。政府府利用土地地政策和价价格机制，推推动节约集集约高效利利用土地，合合理地均衡衡地供应土土地，便可可以促进房房地产业持持续稳定发发展。土地政策参参与宏观调调控有其独独特的优势，一一是城市土土地属于国国家所有，由由政府代行行所有权职职能，政府府可以利用用其垄断所所有权的地地位，掌控控土地一级级市场，把把握土地投投入市场的的节奏和
10、总总量，平衡衡土地供求求；二是政政府可以根根据市场需需求变化情情况，灵活活调整土地地供给结构构，有利于于结构平衡衡；三是政政府可以通通过制定土土地利用规规划，把土土地使用纳纳入计划安安排轨道，有有利于土地地的节约集集约利用，提提高使用效效率。四是是政府可以以通过土地地政策，把把间接调控控方式和直直接调控方方式、经济济手段和行行政手段结结合起来，实实现较好的的调控效应应。二、土地政政策调控存存在的主要要问题及其其成因分析析我国土地政政策参与宏宏观调控是是从21世世纪初开始始的。20003年，针针对固定资资产投资增增长过快、开开发区盲目目扩张占地地等一系列列问题，中中央提出必必须严把土土地、信贷贷
11、两个闸门门，将土地地等资源政政策作为宏宏观调控手手段。国务务院办公厅厅连续发布布了关于于暂定审批批各类开发发区的紧急急通知和和关于清清理整顿各各类开发区区加强建设设用地管理理的通知。22004年年做出了关关于深化改改革严格土土地管理的的决定，22006年年又下发关关于加强土土地调控有有关问题的的通知，标标志着土地地政策参与与宏观调控控的政策措措施体系正正式形成。通通过严把土土地闸门，严严格土地利利用总体规规划和建设设用地计划划管理，控控制建设用用地总量，优优化土地供供应结构，将将土地的资资源管理与与资产、资资本管理结结合起来，与与金融政策策、财政政政策、产业业政策共同同作用，有有效约束了了固定
12、资产产投资过快快增长，推推动了产业业政策优化化升级和区区域协调发发展，促进进了经济社社会平衡快快速协调发发展。在房房地产方面面，自20005年开开始土地政政策也积极极参与了房房地产市场场的宏观调调控。对抑抑制房地产产业过快发发展，增加加住宅用地地供应，平平衡供求，调调整住房结结构、稳定定房价等方方面也发挥挥了重要作作用。所有有这些都充充分证明土土地政策参参与宏观调调控是成功功的和有效效的。当前，土地地政策在参参与宏观调调控的过程程中，也还还存在着不不少突出问问题，主要要表现在以以下几方面面：1、土地资资源的利用用率低，浪浪费严重，不不可持续房地产开发发需要占用用大量建设设用地，建建设用地主主要
13、是耕地地转化而来来，我国耕耕地逐年减减少，危及及18亿亩亩红线和113亿人口口及其子孙孙后代的吃吃饭问题。而而在土地利利用方面浪浪费现象又又十分严重重，据半半月谈22010年年第20期期报导，中中国社会科科学院农村村经济研究究所研究员员党国英等等专家研究究发现，从从19800年到20008年，在在我国经济济快速发展展、城市急急剧扩张时时期，经济济每增长11%，会占占用2万公公顷左右农农地。我们们可以和日日本的快速速发展时期期相比较，从从19655年到19984年，日日本GDPP每增长11%，占用用农地只有有25000公顷左右右。也就是是说，中国国GDP每每增长1%，对农地地占用量是是日本的88
14、倍左右。这这个数据说说明，我国国在经济发发展过程中中土地浪费费问题非常常严重。在在房地产开开发中，土土地闲置的的现象也十十分严重。我我国国土面面积虽然大大，但人口口多，人均均耕地面积积只及世界界人均量的的40%，粮粮食安全线线18亿亩亩不可缺少少。从长期期来看，房房地产开发发再占用耕耕地已不可可持续。2、地方政政府过于依依赖土地财财政，利益益分配不合合理，社会会矛盾突出出许多地方政政府及其领领导人，为为了追求以以GDP增增长率为主主的政绩，以以地生财，依依赖土地出出让金来获获取发展资资金。据人人民日报披披露，20009年，全全国土地出出让金收入入相当于同同期地方财财政总收入入的46%，有些县县
15、市甚至超超过50%，最高的的达到700%。20010年，土土地出让金金总额高达达2.7万万亿元，同比比增幅达770.4%，十分惊惊人。与收收入相比，土地出让让金的支出出值得引起起关注。一一些地方土土地出让金金使用有“猫腻”。比如按按有关规定定，各地应应从土地出出让金净收收益中提取取廉租住房房保障资金金的比例不不得低于110%，但但审计署去去年11月月公布的审审计报告显显示，20007年至至20099年，有222个城市市的提取比比例未达到到要求，总总计少提取取146.23亿元元。土地出出让价格在在逐年提高高，但以地地谋财、违违规使用土土地出让金金严重，收收益分配不不合理，各各方所获土土地收益并并
16、不匹配。侵侵占农民利利益、拆迁迁户利益到处处可见，甚甚至出现“血拆”现象，激激化社会矛矛盾。我国国地方政府府领导人实实行任期制制，5至110年最多多两任换届届，为获得得任期内政政绩和升迁迁，必然会会以卖地收收入搞政绩绩工程，广广州市国土局长惊惊叹14年年后广州市市将无地可可卖。这种种做法对后后任干部来来说极不公公平，“土地财政政”不可持续续。3、土地供供求失衡，导导致地价过过快上升，影影响房价据20111年4月110日羊羊城晚报报报导，国土资资源部不久久前抽调人人员用时11个月完成成了对311个省（区区、市）1179个县县市的实地地调研，结结果表明各各地均出现现用地需求求高涨态势势，土地供供需
17、矛盾日日益突出。都都反映计划划指标不足足，下达的的指标只能能满足需求求的1/33。其主要要原因是建建设用地需需求过旺。这这可能导致致两个结果：一是出现现违法违规规用地可能能；二是可可能抬高地地价，在供供地不足的的情况下，为为了确保卖卖地收入，某某些地方政政府很可能能会利用垄垄断土地供供应的特权权，通过控控制供地节节奏、供地地量和供地地方式，以以便让卖地地收入最大大化。难怪怪近年来频频频出现“地王”现象，明明显地抬高高了周边地地区房价。4、土地违违法违规用用地严重，涉涉地贪腐现现象屡见不不鲜当前国土资资源供需矛矛盾突出，违违法违规用用地反弹压压力增大。22011年年一季度，全全国发现违违法违规用
18、用地行为99832件件，涉及土土地面积77.3万亩亩，其中耕耕地2.66万亩，与与去年相比比上升3.7%。立立案查处违违法用地案案件37660件，涉涉及土地55.5万亩亩，其中耕耕地1.66万亩。有有的地方开开发区、工工业园区擅擅自扩区，有有的兴建“小产权房房”，违法占占地，还有有违法建设设高尔夫球球场和别墅墅。违法占占用耕地面面积公路铁铁路超过一一半，达到到56.994%，其其中大部分分是省级以以上重点工工程。违法法主体绝大大多数是地地方政府。凡凡有违法违违规用地案案件，必然然产生贪腐腐现象，利利用土地行行贿受贿时有有发生，特特别是几百百上千万的的大案贪污污款来源，多多数都与土土地出让有有关
19、。造成上述问问题的原因因是十分复复杂的。仅仅从土地调调控本身来来研究，主主要是土地地市场调控控体制机制制不健全，执执行不力，影影响调控效效果。一是是土地市场场机制不健健全，土地地一级市场场招标拍卖卖综合评标标机制尚未未建立，土土地二三级级市场发育育不全；二二是土地政政策本身不不完善，尤尤其是对节节约集约利利用土地缺缺乏长效机机制；三是是政府行为为不规范，约约束机制不不足，约880%的违违法主体，为为地方政府府和官员。四四是土地执执法不力，执执法不严，往往往是鞭子子高高举起起，又轻轻轻放下。政政府土地违违法的现象象一直未能能解决的原原因，就是是国土执法法部门执法法手段不强强，一些地地方政府在在利
20、益和政政绩冲动下下，无视国国土保护法法律法规。三、完善和和强化土地地政策调控控作用的建建议根据20008年国务务院颁布的的全国土土地利用总总体规划纲纲要（2000620200年）的的有关规定定，强化土土地宏观调调控的基本本原则是，按按照促进国国民经济又又好又快发发展的要求求，立足构构建保障和和促进科学学发展新机机制，加强强和改进规规划实施保保障措施，增增强土地管管理参与宏宏观调控的的针对性和和有效性。其其目标是，土土地管理在在宏观调控控中的作用用明显增强强，土地法法制建设不不断加强，市市场机制逐逐步健全，土土地管理效效率和服务务水平不断断提高。据据此，提出出以下几点点建议。1、坚持节节约集约和
21、和高效利用用土地的基基本指导思思想在中国人多多地少、土土地人均占占有量不足足的具体国国情下，节节约、集约约高效利用用土地，对对房地产业业和国民经经济可持续续发展具有有特别重要要的意义。所谓土地的的节约利用用，是指在在满足土地地基本功能能的前提下下，通过采采用一些技技术、经济济和政策措措施，降低低对土地资资源的消耗耗，大力发发展节地型型建筑和节节地型住宅宅。合理安安排建筑密密度，适当当提高容积积率，着力力控制高档档次、大面面积、大户户型等别墅墅和豪宅建建设，多建建6070、88090平方方米的中小小户型住宅宅，既可以以节省土地地，又可多多增加住宅宅套数，满满足中等收收入者的住住房需求。同同时，对
22、开开发商囤积积土地的行行为，要严严格执法，制制止土地闲闲置。所谓集约利利用，是指指在土地资资源既定的的情况下，通通过土地集集聚性利用用和增加对对土地的有有效投入，提提高土地的的利用效率率和经济效效益，发挥挥土地资源源更大功能能。如改进进城市建设设用地利用用结构，增增进用地利利用强度，提提高建设用用地效率。所谓高效利利用土地，是是指对既有有土地挖潜潜改造，提提高整体利利用效率。它它反映单位位土地的经经济产出，其其衡量指标标包括单位位用地财政政收入总额额、单位用用地GDPP总额和单单位用地房房地产增加加值等。具具体落实就就是要对空空闲、废弃弃、闲置和和低效利用用土地进行行全面清查查的基础上上，通过
23、完完善手续，调调整位置，对对分散和不不便利用的的碎块土地地，整合成成为具备较较高利用价价值的土地地资源。同同时，对旧旧区、棚户户区的改造造，不仅可可提高土地地利用效率率，而且还还可以改善善居民居住住条件，改改变城市面面貌。2、完善土土地资源配配置的体制制机制在市场经济济体制下，土土地资源配配置要以市市场机制调调节为基础础，与政府府的宏观调调控相结合合，才能取取得高效率率。而我国国目前面临临着土地市市场发育不不全和政府府宏观调控控不力的双双重缺陷，以以致土地市市场的混乱乱情况时有有发生。深深化改革的的方向，一一是要构建建土地市场场主体。政政府作为行行政部门，代代行国有土土地所有权权，但不是是经济
24、实体体，不能成成为市场主主体。在进进入土地市市场时应成成立国有土土地经营公公司，由其其具体进行行市场交易易操作。这这样，既可可避免政府府领导人利利用特权寻寻租，又可可使土地一一级市场真真正建立在在公开公平平公正的基基础上。二二是要允许许土地使用用权投入二二、三级市市场交易，通通过转让流流转实现使使用效率最最大化。三三是政府对对土地市场场的调控手手段，应以以间接调控控方式的经经济手段和和法律手段段为主，辅辅以必要的的行政手段段。行政手手段貌似严严厉，实则则伸缩性很很大，力度度不足。限限购、限贷贷、限价等等“三限”只能是临临时措施，不不宜长久使使用。而货货币政策、财财政政策、产产业政策等等，以利益
25、益制约市场场主体，才才是长效机机制，其作作用力更有有效。3、建立土土地政策体体系土地政策参参与宏观调调控，最重重要的是制制定科学的的配套的土土地政策体体系。一是是在土地供供应方面，建建立严把闸闸门、严控控总量的土土地供应政政策。在土土地供求矛矛盾突出的的情况下，只只能保证土土地重点供供应的政策策，如关键键性项目、重重大工程，主主要道路建建设和居民民住宅建设设等，严禁禁新设开发发区、别墅墅、高级娱娱乐设施等等用地。二二是在土地地价格方面面，强化节节约集约用用地的价格格调节机制制。积极推推行土地征征收制度改改革，合理理确定土地地征收补偿偿机制，原原则上应向向市场交易易价过渡，逐逐步建立有有利于节约
26、约用地的征征地价格形形成机制。健健全和完善善土地招标标拍卖和挂挂牌出让制制度，探索索综合评标标办法，制制止“地王”再现，发发挥地价杠杠杆的调节节作用。三三是在土地地收益分配配方面，坚坚持执行国国有土地使使用权出让让总价款纳纳入地方预预算，实行行收支两条条线管理，提提高土地收收益用于“三农”的比例，从从土地出让让收益中安安排部分用用于廉租房房建设。从从长期来看看，征用农农地要逐步步实行市场场化出让政政策，大部部分收益应应归农村土土地所有者者集体。四四是土地使使用方面，实实行有利于于合理利用用土地的税税收政策。形形成节约集集约用地的的税费调节节机制。提提高耕地占占用税和城城镇土地使使用税标准准，加
27、大建建设用地保保有环节税税收调节，提提高保有成成本，开征征土地闲置置税，盘活活闲置土地地，提高现现有建设用用地效率，促促进土地节节约集约利利用。4、健全土土地法制建建设土地法律法法规是实行行土地宏观观调控的依依据和最重重要的手段段。法律具具有严肃性性、规范性性、强制性性和稳定性性，因其本本身的约束束性，比起起一般政策策来更具执执行力。一一是要健全全立法，目目前仅有土土地管理法法、城市房房地产管理理法和物权权法是不够够的，还必必须制定土土地规划法法、土地市市场交易法法、国有土土地资源法法、住宅法法和住房保保障法等，要要构建土地地法律体系系，真正做做到有法可可依。二是是要依法调调控。土地地政策调控
28、控，其调控控目标、政政策手段等等均要尽力力法制化，发发挥法律的的规范性、严严肃性的优优势，有利利于地方政政府和企业业贯彻执行行。三是要要严格执法法。对于土土地问题上上违法违纪纪的地方政政府和官员员，不能怜怜惜，要坚坚决予以惩惩处，以儆儆效尤。5、加强对对政府行使使土地职能能的监督管管理要把最严格格的土地管管理制度落落到实处，关关键是要提提高地方政政府贯彻执执行中央政政策的自觉觉性，加强强监督管理理。一要尊尊重土地利利用规划的的严肃性，提提高到执法法的高度上上对待，严严禁朝令夕夕改，轻易易变更和违违反。二是是坚持国务务院向地方方派驻土地地督察员，及及时掌握信信息，上传传下达，对对地方政府府进行督导导和监察。三三是对地方方政府建立立土地管理理目标责任任制，对违违反国家宏宏观调控政政策，弄虚虚作假的，要要严肃查处处。参阅文献：（1）全全国土地利利用总体规规划纲要（2200620100）20008年110月244日经济济日报。（2）中共共国土资源源部党组：改革开开放30年年来的国土土资源管理理事业，22008年年11月44日经济济日报 。（3）张永永岳、陈伯伯庚、孙斌斌艺著：房房地产经济济学，高高等教育出出版社20005年第第1版。8