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1、论土地政策参与房地产宏观调控的创新陈伯庚提要：土地地市场是是宏观调调控的对对象，而而土地政政策又是是宏观调调控的手手段。土土地政策策参与房房地产经经济宏观观调控，是是颇具中中国特色色的创新新。本文文分为三三大部分分，其要要点是：（一）土土地政策策参与宏宏观调控控的意义义在于，有有利于控控制房地地产经济济规模和和速度，有有利于调调整供求求结构和和稳定房房价，促促进节约约集约高高效利用用土地。其其独特优优势是，政政府可以以国有土土地所有有权代表表和行政政机构双双重身份份，综合合运用多多种调控控手段，实实现较好好调控效效应。（二二）土地地政策参参与房地地产宏观观调控已已取得初初步成果果，主要要问题是
2、是：土地地资源的的利用率率低，浪浪费严重重；地方方政府过过于依赖赖“土地财财政”，土地地供求失失衡，违违法违规规用地严严重。其其成因在在于土地地市场调调控体制制机制不不健全，执执行不力力，影响响调控效效果。（三三）强化化土地政政策调控控作用的的建议是是，坚持持节约集集约高效效利用土土地的指指导思想想，完善善土地资资源配置置的体制制机制，建建立土地地政策体体系，健健全土地地法制建建设，加加强对政政府行使使土地职职能的监监督管理理。本文文的新意意是从调调控手段段创新的的角度论论证土地地政策。土地是人类类生存和和经济社社会发展展的基础础，也是是宏观调调控的重重要手段段，运用用土地政政策参与与宏观调调
3、控是中中国宏观观经济管管理中的的重大创创新。由由于房地地产与土土地密不不可分，土土地政策策在房地地产经济济宏观调调控中的的作用显显得更为为突出。本本文在探探索土地地政策参参与宏观观调控理理论依据据的基础础上，揭揭示当前前存在的的一些缺缺陷与不不足，分分析其成成因，提提出改进进的措施施和建议议，以期期对强化化土地政政策的调调控作用用，促进进房地产产业持续续稳定健健康发展展有所裨裨益。一、土地政政策参与与宏观调调控的意意义和独独特优势势土地政策参参与宏观观调控，是是房地产产经济调调控手段段的进一一步丰富富和完善善，开创创了一种种新颖的的调控方方式，对对于调节节房地产产供给和和需求的的平衡、供供给结
4、构构的协调调、房价价的基本本稳定和和整个调调控目标标的实现现，具有有多方面面的意义义和作用用。其一，有利利于控制制房地产产经济的的规模和和速度，促促进供给给和需求求平衡。房房地产是是土地和和房屋建建筑物的的统一体体。土地地作为建建筑地块块是房地地产的物物质载体体，各种种房地产产产品都都必须负负载于土土地之上上。土地地是房地地产开发发活动最最基础性性的物质质资源和和条件，具具有稀缺缺性、不不可再生生性和不不可替代代性。任任何房地地产的开开发建设设都离不不开土地地，以致致可以说说掌控了了土地，也也就从源源头上控控制了房房地产开开发建设设的总规规模和发发展速度度。当房房地产供供不应求求的时候候，便增
5、增加土地地供给，扩扩大房地地产开发发投资，增增加房地地产产品品供给；反之，当当房地产产供过于于求的时时候，便便减少土土地供给给，收缩缩房地产产开发投投资，减减少房地地产产品品供给，由由此通过过土地闸闸门松紧紧来调控控房地产产供求关关系，实实现总量量平衡。例例如，11992219994年出出现的第第一次加加强宏观观调控，就就是针对对土地出出让过度度引起的的。当时时，在市市场经济济改革初初期，土土地批租租市场急急剧扩张张，1999219994年上上海全市市土地批批租出让让地块增增至10082幅幅，出让让面积达达89226.998万平平方米，为为前三年年（1998819991）的的6倍多多，由此此出
6、现了了市场滞滞销，商商品房大大量空置置等问题题。而这这次调控控的重点点也是从从收紧土土地闸门门开始的的，19996年年上海土土地出让让面积降降为8998.229万平平方米，到到90年年代末才才逐步调调整过来来。其二，有利利于控制制房地产产供给结结构，使使之与需需求结构构相适应应，实现现结构基基本合理理。结构构协调是是房地产产宏观调调控的重重要目标标之一，从从房地产产业内部部来说，其其供给结结构必须须与市场场需求结结构相协协调。一一是生产产用房与与消费用用房，包包括厂房房、商铺铺、办公公楼、居居民住宅宅、文化化教育及及娱乐设设施等各各类用房房，要符符合市场场需求的的比例，一一般来说说，住宅宅建设
7、应应占主体体地位。二二是住宅宅的供给给结构又又必须与与市场需需求结构构相适应应，根据据居民收收入结构构，合理理安排高高档房、中中档房、中中低档房房建设，以以满足不不同层次次的需求求。须知知市场供供给本身身有一定定的盲目目性，房房地产企企业开发发建设哪哪种房地地产主要要服从于于赢利目目标，常常会发生生脱离市市场需求求的倾向向，从而而出现结结构失衡衡。因此此，政府府通过土土地出让让的结构构性规定定，以及及土地利利用规划划，确定定土地的的用途和和容积率率，促使使开发商商按市场场需求的的一定比比例要求求，开发发建设某某类房地地产。例例如，在在近几年年的宏观观调控中中，规定定开发建建设住房房的套型型结构
8、中中，900平方米米以下的的必须占占70%。又如如，为加加强住房房保障，近近期政府府出让的的土地中中规定880%必必须用于于保障性性住房建建设等。其三，有利利于调控控房价，保保持住房房价格的的基本稳稳定。人人所共知知，土地地使用权权购置费费用是房房屋成本本的主要要构成部部分，一一般占房房屋成本本的300%左右右，城市市中心地地段可能能高达660%。政政府作为为国有土土地所有有权的行行使者，可可以运用用底价和和招标拍拍卖的评评标价等等手段，最最终决定定土地使使用权出出让价格格，通过过影响土土地成本本费用影影响和引引导房价价。同时时，政府府还可以以运用土土地储备备政策，通通过土地地供应量量的多寡寡
9、，调节节土地供供求关系系，控制制土地使使用权出出让价格格，从而而影响房房价。在在必要时时，为满满足低收收入者住住房需求求，也可可以减收收或免收收土地使使用权出出让费用用，确定定保障性性住房价价格，如如经济适适用房免免收土地地费用和和税费等等，房价价一般比比商品房房便宜330%40%。其四，有利利于节约约、集约约和高效效利用土土地，促促进房地地产业的的可持续续发展。房房地产业业是消耗耗资源特特别是土土地资源源最多的的行业，中中国的国国情是人人多地少少，现有有土地既既要承载载13亿亿人口的的吃饭问问题，又又要确保保住有所所居，还还要满足足城市建建设、道道路交通通等建设设用地，土土地使用用十分紧紧张
10、。因因此在房房地产业业开发建建设过程程中，既既要防止止浪费，又又要留有有余地，为为子孙后后代造福福。政府府利用土土地政策策和价格格机制，推推动节约约集约高高效利用用土地，合合理地均均衡地供供应土地地，便可可以促进进房地产产业持续续稳定发发展。土地政策参参与宏观观调控有有其独特特的优势，一一是城市市土地属属于国家家所有，由由政府代代行所有有权职能能，政府府可以利利用其垄垄断所有有权的地地位，掌掌控土地地一级市市场，把把握土地地投入市市场的节节奏和总总量，平平衡土地地供求；二是政政府可以以根据市市场需求求变化情情况，灵灵活调整整土地供供给结构构，有利利于结构构平衡；三是政政府可以以通过制制定土地地
11、利用规规划，把把土地使使用纳入入计划安安排轨道道，有利利于土地地的节约约集约利利用，提提高使用用效率。四四是政府府可以通通过土地地政策，把把间接调调控方式式和直接接调控方方式、经经济手段段和行政政手段结结合起来来，实现现较好的的调控效效应。二、土地政政策调控控存在的的主要问问题及其其成因分分析我国土地政政策参与与宏观调调控是从从21世世纪初开开始的。220033年，针针对固定定资产投投资增长长过快、开开发区盲盲目扩张张占地等等一系列列问题，中中央提出出必须严严把土地地、信贷贷两个闸闸门，将将土地等等资源政政策作为为宏观调调控手段段。国务务院办公公厅连续续发布了了关于于暂定审审批各类类开发区区的
12、紧急急通知和和关于于清理整整顿各类类开发区区加强建建设用地地管理的的通知。220044年做出出了关关于深化化改革严严格土地地管理的的决定，220066年又下下发关关于加强强土地调调控有关关问题的的通知，标标志着土土地政策策参与宏宏观调控控的政策策措施体体系正式式形成。通通过严把把土地闸闸门，严严格土地地利用总总体规划划和建设设用地计计划管理理，控制制建设用用地总量量，优化化土地供供应结构构，将土土地的资资源管理理与资产产、资本本管理结结合起来来，与金金融政策策、财政政政策、产产业政策策共同作作用，有有效约束束了固定定资产投投资过快快增长，推推动了产产业政策策优化升升级和区区域协调调发展，促促进
13、了经经济社会会平衡快快速协调调发展。在在房地产产方面，自自20005年开开始土地地政策也也积极参参与了房房地产市市场的宏宏观调控控。对抑抑制房地地产业过过快发展展，增加加住宅用用地供应应，平衡衡供求，调调整住房房结构、稳稳定房价价等方面面也发挥挥了重要要作用。所所有这些些都充分分证明土土地政策策参与宏宏观调控控是成功功的和有有效的。当前，土地地政策在在参与宏宏观调控控的过程程中，也也还存在在着不少少突出问问题，主主要表现现在以下下几方面面：1、土地资资源的利利用率低低，浪费费严重，不不可持续续房地产开发发需要占占用大量量建设用用地，建建设用地地主要是是耕地转转化而来来，我国国耕地逐逐年减少少，
14、危及及18亿亿亩红线线和133亿人口口及其子子孙后代代的吃饭饭问题。而而在土地地利用方方面浪费费现象又又十分严严重，据据半月月谈220100年第220期报报导，中中国社会会科学院院农村经经济研究究所研究究员党国国英等专专家研究究发现，从从19880年到到20008年，在在我国经经济快速速发展、城城市急剧剧扩张时时期，经经济每增增长1%，会占占用2万万公顷左左右农地地。我们们可以和和日本的的快速发发展时期期相比较较，从119655年到119844年，日日本GDDP每增增长1%，占用用农地只只有25500公公顷左右右。也就就是说，中中国GDDP每增增长1%，对农农地占用用量是日日本的88倍左右右。
15、这个个数据说说明，我我国在经经济发展展过程中中土地浪浪费问题题非常严严重。在在房地产产开发中中，土地地闲置的的现象也也十分严严重。我我国国土土面积虽虽然大，但但人口多多，人均均耕地面面积只及及世界人人均量的的40%，粮食食安全线线18亿亿亩不可可缺少。从从长期来来看，房房地产开开发再占占用耕地地已不可可持续。2、地方政政府过于于依赖土土地财政政，利益益分配不不合理，社社会矛盾盾突出许多地方政政府及其其领导人人，为了了追求以以GDPP增长率率为主的的政绩，以以地生财财，依赖赖土地出出让金来来获取发发展资金金。据人人民日报报披露露，20009年年，全国国土地出出让金收收入相当当于同期地方方财政总总
16、收入的的46%，有些些县市甚甚至超过过50%，最高高的达到到70%。20010年年，土地地出让金金总额高高达2.7万亿亿元，同同比增幅幅达700.4%，十分分惊人。与与收入相相比，土地出出让金的的支出值值得引起起关注。一一些地方方土地出出让金使使用有“猫腻”。比如如按有关关规定，各各地应从从土地出出让金净净收益中中提取廉廉租住房房保障资资金的比比例不得得低于110%，但但审计署署去年111月公公布的审审计报告告显示，220077年至220099年，有有22个个城市的的提取比比例未达达到要求求，总计计少提取取1466.233亿元。土地出让价格在逐年提高，但以地谋财、违规使用土地出让金严重，收益分
17、配不合理，各方所获土地收益并不匹配。侵占农民利益、拆迁户利益到处可见，甚至出现“血拆”现象，激化社会矛盾。我国地方政府领导人实行任期制，5至10年最多两任换届，为获得任期内政绩和升迁，必然会以卖地收入搞政绩工程，广州市国土局长惊叹14年后广州市将无地可卖。这种做法对后任干部来说极不公平，“土地财政”不可持续。3、土地供供求失衡衡，导致致地价过过快上升升，影响响房价据20111年4月月10日日羊城城晚报报报导，国土土资源部部不久前前抽调人人员用时时1个月月完成了了对311个省（区区、市）1179个个县市的的实地调调研，结结果表明明各地均均出现用用地需求求高涨态态势，土土地供需需矛盾日日益突出出。
18、都反反映计划划指标不不足，下下达的指指标只能能满足需需求的11/3。其其主要原原因是建建设用地地需求过过旺。这这可能导导致两个结果果：一是是出现违违法违规规用地可可能；二二是可能能抬高地地价，在在供地不不足的情情况下，为为了确保保卖地收收入，某某些地方方政府很很可能会会利用垄垄断土地地供应的的特权，通通过控制制供地节节奏、供供地量和和供地方方式，以以便让卖卖地收入入最大化化。难怪怪近年来来频频出出现“地王”现象，明明显地抬抬高了周周边地区区房价。4、土地违违法违规规用地严严重，涉涉地贪腐腐现象屡屡见不鲜鲜当前国土资资源供需需矛盾突突出，违违法违规规用地反反弹压力力增大。220111年一季季度，
19、全全国发现现违法违违规用地地行为998322件，涉涉及土地地面积77.3万万亩，其其中耕地地2.66万亩，与与去年相相比上升升3.77%。立立案查处处违法用用地案件件37660件，涉涉及土地地5.55万亩，其其中耕地地1.66万亩。有有的地方方开发区区、工业业园区擅擅自扩区区，有的的兴建“小产权权房”，违法法占地，还还有违法法建设高高尔夫球球场和别别墅。违违法占用用耕地面面积公路路铁路超超过一半半，达到到56.94%，其中中大部分分是省级级以上重重点工程程。违法法主体绝绝大多数数是地方方政府。凡凡有违法法违规用用地案件件，必然然产生贪贪腐现象象，利用用土地行行贿受贿时时有发生生，特别别是几百百
20、上千万万的大案案贪污款款来源，多多数都与与土地出出让有关关。造成上述问问题的原原因是十十分复杂杂的。仅仅从土地地调控本本身来研研究，主主要是土土地市场场调控体体制机制制不健全全，执行行不力，影影响调控控效果。一一是土地地市场机机制不健健全，土土地一级级市场招招标拍卖卖综合评评标机制制尚未建建立，土土地二三三级市场场发育不不全；二二是土地地政策本本身不完完善，尤尤其是对对节约集集约利用用土地缺缺乏长效效机制；三是政政府行为为不规范范，约束束机制不不足，约约80%的违法法主体，为为地方政政府和官官员。四四是土地地执法不不力，执执法不严严，往往往是鞭子子高高举举起，又又轻轻放放下。政政府土地地违法的
21、的现象一一直未能能解决的的原因，就就是国土土执法部部门执法法手段不不强，一一些地方方政府在在利益和和政绩冲冲动下，无无视国土土保护法法律法规规。三、完善和和强化土土地政策策调控作作用的建建议根据20008年国国务院颁颁布的全全国土地地利用总总体规划划纲要（22006620220年）的的有关规规定，强强化土地地宏观调调控的基基本原则则是，按按照促进进国民经经济又好好又快发发展的要要求，立立足构建建保障和和促进科科学发展展新机制制，加强强和改进进规划实实施保障障措施，增增强土地地管理参参与宏观观调控的的针对性性和有效效性。其其目标是是，土地地管理在在宏观调调控中的的作用明明显增强强，土地地法制建建
22、设不断断加强，市市场机制制逐步健健全，土土地管理理效率和和服务水水平不断断提高。据据此，提提出以下下几点建建议。1、坚持节节约集约约和高效效利用土土地的基基本指导导思想在中国人多多地少、土土地人均均占有量量不足的的具体国国情下，节节约、集集约高效效利用土土地，对对房地产产业和国国民经济济可持续续发展具具有特别别重要的的意义。所谓土地的的节约利利用，是是指在满满足土地地基本功功能的前前提下，通通过采用用一些技技术、经经济和政政策措施施，降低低对土地地资源的的消耗，大大力发展展节地型型建筑和和节地型型住宅。合合理安排排建筑密密度，适适当提高高容积率率，着力力控制高高档次、大大面积、大大户型等等别墅
23、和和豪宅建建设，多多建60070、88090平平方米的的中小户户型住宅宅，既可可以节省省土地，又又可多增增加住宅宅套数，满满足中等等收入者者的住房房需求。同同时，对对开发商商囤积土土地的行行为，要要严格执执法，制制止土地地闲置。所谓集约利利用，是是指在土土地资源源既定的的情况下下，通过过土地集集聚性利利用和增增加对土土地的有有效投入入，提高高土地的的利用效效率和经经济效益益，发挥挥土地资资源更大大功能。如如改进城城市建设设用地利利用结构构，增进进用地利利用强度度，提高高建设用用地效率率。所谓高效利利用土地地，是指指对既有有土地挖挖潜改造造，提高高整体利利用效率率。它反反映单位位土地的的经济产产
24、出，其其衡量指指标包括括单位用用地财政政收入总总额、单单位用地地GDPP总额和和单位用用地房地地产增加加值等。具具体落实实就是要要对空闲闲、废弃弃、闲置置和低效效利用土土地进行行全面清清查的基基础上，通通过完善善手续，调调整位置置，对分分散和不不便利用用的碎块块土地，整合成为具备较高利用价值的土地资源。同时，对旧区、棚户区的改造，不仅可提高土地利用效率，而且还可以改善居民居住条件，改变城市面貌。2、完善土土地资源源配置的的体制机机制在市场经济济体制下下，土地地资源配配置要以以市场机机制调节节为基础础，与政政府的宏宏观调控控相结合合，才能能取得高高效率。而而我国目目前面临临着土地地市场发发育不全
25、全和政府府宏观调调控不力力的双重重缺陷，以以致土地地市场的的混乱情情况时有有发生。深深化改革革的方向向，一是是要构建建土地市市场主体体。政府府作为行行政部门门，代行行国有土土地所有有权，但但不是经经济实体体，不能能成为市市场主体体。在进进入土地地市场时时应成立立国有土土地经营营公司，由由其具体体进行市市场交易易操作。这这样，既既可避免免政府领领导人利利用特权权寻租，又又可使土土地一级级市场真真正建立立在公开开公平公公正的基基础上。二二是要允允许土地地使用权权投入二二、三级级市场交易易，通过过转让流流转实现现使用效效率最大大化。三三是政府府对土地地市场的的调控手手段，应应以间接接调控方方式的经经
26、济手段段和法律律手段为为主，辅辅以必要要的行政政手段。行行政手段段貌似严严厉，实实则伸缩缩性很大大，力度度不足。限限购、限限贷、限限价等“三限”只能是是临时措措施，不不宜长久久使用。而而货币政政策、财财政政策策、产业业政策等等，以利利益制约约市场主主体，才才是长效效机制，其其作用力力更有效效。3、建立土土地政策策体系土地政策参参与宏观观调控，最最重要的的是制定定科学的的配套的的土地政政策体系系。一是是在土地地供应方方面，建建立严把把闸门、严严控总量量的土地地供应政政策。在在土地供供求矛盾盾突出的的情况下下，只能能保证土土地重点点供应的的政策，如如关键性性项目、重重大工程程，主要要道路建建设和居
27、居民住宅宅建设等等，严禁禁新设开开发区、别别墅、高高级娱乐乐设施等等用地。二二是在土土地价格格方面，强强化节约约集约用用地的价价格调节节机制。积积极推行行土地征征收制度度改革，合合理确定定土地征征收补偿偿机制，原原则上应应向市场场交易价价过渡，逐逐步建立立有利于于节约用用地的征征地价格格形成机机制。健健全和完完善土地地招标拍拍卖和挂挂牌出让让制度，探探索综合合评标办办法，制制止“地王”再现，发发挥地价价杠杆的的调节作作用。三三是在土土地收益益分配方方面，坚坚持执行行国有土土地使用用权出让让总价款款纳入地地方预算算，实行行收支两两条线管管理，提提高土地地收益用用于“三农”的比例例，从土土地出让让
28、收益中中安排部部分用于于廉租房房建设。从从长期来来看，征征用农地地要逐步步实行市市场化出出让政策策，大部部分收益益应归农农村土地地所有者者集体。四四是土地地使用方方面，实实行有利利于合理理利用土土地的税税收政策策。形成成节约集集约用地地的税费费调节机机制。提提高耕地地占用税税和城镇镇土地使使用税标标准，加加大建设设用地保保有环节节税收调调节，提提高保有有成本，开开征土地地闲置税税，盘活活闲置土土地，提提高现有有建设用用地效率率，促进进土地节节约集约约利用。4、健全土土地法制制建设土地法律法法规是实实行土地地宏观调调控的依依据和最最重要的的手段。法法律具有有严肃性性、规范范性、强强制性和和稳定性
29、性，因其其本身的的约束性性，比起起一般政政策来更更具执行行力。一一是要健健全立法法，目前前仅有土土地管理理法、城城市房地地产管理理法和物物权法是是不够的的，还必必须制定定土地规规划法、土土地市场场交易法法、国有有土地资资源法、住住宅法和和住房保保障法等等，要构构建土地地法律体体系，真真正做到到有法可可依。二二是要依依法调控控。土地地政策调调控，其其调控目目标、政政策手段段等均要要尽力法法制化，发发挥法律律的规范范性、严严肃性的的优势，有有利于地地方政府府和企业业贯彻执执行。三三是要严严格执法法。对于于土地问问题上违违法违纪纪的地方方政府和和官员，不不能怜惜惜，要坚坚决予以以惩处，以以儆效尤尤。
30、5、加强对对政府行行使土地地职能的的监督管管理要把最严格格的土地地管理制制度落到到实处，关关键是要要提高地地方政府府贯彻执执行中央央政策的的自觉性性，加强强监督管管理。一一要尊重重土地利利用规划划的严肃肃性，提提高到执执法的高高度上对对待，严严禁朝令令夕改，轻轻易变更更和违反反。二是是坚持国国务院向向地方派派驻土地地督察员员，及时时掌握信信息，上上传下达达，对地地方政府府进行督督导和监监察。三三是对地地方政府府建立土土地管理理目标责责任制，对对违反国国家宏观观调控政政策，弄弄虚作假假的，要要严肃查查处。参阅文献：（1）全全国土地地利用总总体规划划纲要（22006620110）220088年100月244日经经济日报报。（2）中共共国土资资源部党党组：改改革开放放30年年来的国国土资源源管理事事业，220088年111月4日日经济济日报 。（3）张永永岳、陈陈伯庚、孙孙斌艺著著：房房地产经经济学，高高等教育育出版社社20005年第第1版。13