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1、175第三章 政策網絡的治理模式第三章 政策網絡的治理模式第二次世界界大戰之後後，福利國國家建立，人人民原本對對政府的政政策制定抱抱著高度的的期望，但但是一九七七年代末期期與一九八八年代，隨隨著石油危危機與政府府續效的不不彰，人民民對政府期期望大為降降低，取代代的是對政政府介入公公共事務的的懷疑，小小而美與企企業型政府府的新公共共管理運動動方興未艾艾。今天這這種改革的的熱潮依然然持續，所所不同的是是，不信任任政府的情情緒已經不不再 參見G. L. Wamsley (1985). Policy Subsystems as a Unit of Analysis in Implementation
2、Studies: A Struggle for Theoretical Synthesis. In K. I. Hanf and Th. A. J. Toonen eds. Policy Implementation in Federal and Unitary Systems. Nijhoff, Dordrecht:71-96. 由於全球化的變遷深受世人重視，聯合國在一九九五年成立全球治理委員會，積極討論後冷戰全球事務的治理，並且擴大治理的觀念與範疇，不僅涉及政府間關係，還包括非政府組織、公民運動、跨國籍公司、全球資本市場，以兼顧國家的主導與市場的競爭。，新的的政策問題題，例如環環境污染、組
3、組織犯罪的的成長、以以及因應全全球化，為為了維護國國際經濟發發展空間的的競爭性內內結構需要要，以及福福利國如何何修正等問問題，都需需要政府的的介入。然然而，政府府已不能再再認為其擁擁有二次戰戰後福利國國的單元中中心治理權權威，一九九六年代與一一九七年代的經經驗顯示政政府的領航航潛能有限限，公共部部門管理者者發現他們們不能單獨獨依賴傳統統的官僚組組織完成肩肩負的責任任，他們必必須動員社社會的力量量，維持最最後的控制制權，但與與其他的參參與者分享享公共權威威的執行，結結果，政府府型態的全全距因而擴擴張了很多多。晚近，許許多從不懷懷疑立法、行行政、與官官僚組織的的後現代政政治學者提提出政策策網絡(p
4、oliicy nnetwoorks)的創新概概念來取代代多元主義義的以反應應這種政府府與社會的的關係。 自從第二次世界大戰之後，多元主義在西方國家是一個與極權(totalitarianism)相對的名詞，它蘊含一個規範性信念，就是認為權力與政治權威應該廣泛分配於團體。多元主義認為不能僅以正式憲政結構的各部會職權或僅以三權分立來解釋國家的治理，利益團體是國家與公民的中介，但是多元主義所描述的政策過程，直接將焦點從國家的結構轉向更流動性、不可預測的政治團體。統合主義卻認為，無論如何，所謂的政府政策應留給國家界定合法利益、形成政治組織、以及融和社會參與者於政策訂定過程的空間與能力。 利益與國家的關係
5、有兩種基本型態，一為競爭，一為合作。多元論與統合主義從不懷疑國家與社會關係的角色，只不過前者強調利益團體自由競爭以取得接近決策程序的途徑，後者主張利益團體與國家的合作。統合主義假定資本主義的社會依循一定的發展軌道，國家為了處理階級衝突的功能要件而發展統合模式，將利益團體整合到政府決策制定過程，讓組織化的利益團體分享國家的主權，在合作的安排下彼此實現共享的目標。利益團體並沒有支配性，國家必須強烈的保有自主權，但不藉由強制性手段強硬的推動優先順序的政策，藉由統合的安排，國家可以決定誰及接近權力，以及如何參與政策的發展，而執行公共政策。但是統合主義的概念非常模糊，後來鐵三角、次級政府觀念(notio
6、n of subgovernment)以及Jordan與Richardson(1987)的政策社群(policy communities)研究，企圖將團體競爭的理念融入穩定與部門化的政策制訂形態中，漸漸發展出政策網絡概念。政策網絡的的理論近二二十年來，在在公共行政政的研究上上受到普遍遍的歡迎，如如上一章所所述，它指指的是在政政策制定過過程上，政政府與私人人組織之間間的穩定關關係。政策策網絡理論論的發展也也是公共行行政的一面面實際鏡子子，奠基於於韋伯(MMax WWeberr)理型的的單元權威威中心的歐歐洲行政國國，現在轉轉變為依賴賴政策網絡絡領航(ssteerring throough net
7、wworkss)的治理理型態。一九七年年代末以來來，政策網網絡取代多多元主義(plurralissm)、統統合主義(corpporattism) 以及其其他的傳統統模式，成成為英、美美與歐洲政政策分析的的共同途徑徑。隨著政政府與政策策制定活動動雙雙的成成長，參與與者的廣泛泛度與複雜雜度皆增加加；社會更更大的分殊殊性、政策策規劃導向向特定的標標的、以及及政策過程程參與者的的增加，意意味著政策策網絡的途途徑比多元元論、統合合主義、由由上而下的的政策執行行、由上而而下的政策策執行更適適合現代政政策制定，結結果各種政政策網絡理理論蓬勃發發展，不僅僅是個隱喻喻而已。政策網路被被解釋為相對穩定定與前進的的
8、關係網，動動員與匯集集廣泛分布布的資源，使使得集合的的行動得以以協調邁向向共同政策策。政策策網路包括括一個政策策領域所有有參與政策策規畫與執執行的行動動者，他們們的主要特特性是公共共與私人之之間的非正正式關係，但但是具有相相互依賴的的利益，努努力尋求在在集中的、但但並非是層層級節制的的層次上，集集合行動解解決問題。政策網絡最最大的爭議議性在於它它將國家機機關的政策策制定焦點點，轉移到到次級系統統與部門，而而忽略總體體政治的過過程。從參參與者相互互依賴的觀觀點看，政政策網絡的的研究似乎乎不自覺的的強化多元元理論的國國家印象(Atkiinsonn andd Collemann, 19996:220
9、1-2203)。正正如Lauumannn與Knooke(11987)所描述國國家為政府府與非政府府的組織的的複雜系統統，強調競競爭權力與與影響政策策參與者的的合法性，評評論者認為為如果國家家為組織的的複雜系統統，則國家家權威嚴重重分割化，各各個機構與與官僚開放放競爭，各各種利益團團體競爭決決策制定者者關懷的眼眼神，斷續續漸進的決決策支配政政策的型態態，甚至於於自我組織織的網絡穿穿越制度的的邊界，擴擴展到政府府的公務人人員。如此此一來，國國家與社會會的界限模模糊而消失失，國家僅僅被當做是是分離的實實體，而不不是與團體體分享權威威的實體。他他們批評政政策網絡的的分析僅限限於部門與與次級的層層次，而
10、無無法比較國國家對國家家的層次。因因此，網絡絡分析的途途經是否僅僅限於利益益中介的解解釋，它是是否可界定定為治理模模式；它又又如何解釋釋總體政治治的問題，能能夠解決這這這些疑問問，才能取取代多元主主義重新整整合國家與與社會的關關係，關於於這些問題題，分別從從治理概念念的變遷，以以及政策網網絡治理的的理論架構構說明。第一節 治治理含義的的變遷一、 治理(goovernnancee)的概念念治理指指的是政府府定義的改改變，換言言之，指的的是一種新新的統治(goveerninng)過程程。現在，治治理一詞常常被運用於於公共與私私人領域，表表示全球與與地方的政政策網絡的的安排，並並且指稱正正式的結構構
11、與非正式式的規範與與實際(WWilliiamsoon, 11996)。治理的的名詞具有有強烈的直直覺訴求，因因而治理概概念的運用用者很少認認為必須要要有精確的的定義，結結果，當治治理被界定定為政策或或組織目標標達成的要要素時，它它到底指的的是組織結結構、行政政過程、管管理的措施施、誘因與與規則系統統、行政理理論，或者者上述要素素的綜合，實實在很模糊糊。在公領領域的文獻獻上，治理理的定義反反映制度與與網絡的概概念，例如如，世界銀銀行(Woorld Bankk)憲法所所規範的治治理與經濟濟發展的連連結(Voon Beenda-Beckkman, 19994)，組組織結構的的關係及其其與政府機機構的
12、科層層關係(HHult and Walccott, 19889)，甚甚至於更多多的用法指指的是多元元機構夥伴伴關係，自自我組織的的網絡(sself-goveerninng neetworrks)，公公共與私人人參與者之之間的模糊糊責任(SStokeer, 11998)；開發中中國家權力力從國家移移轉到公民民社會，以以及鼓勵公公領域的改改革(Heewittt de Alcaantarra, 11998)；公共衝衝突解決的的公民積極極參與(DDukess,19993)；以以及強調地地方領導與與政治動員員的公共健健康醫療政政策成功的的執行應該該包括公共共與私人領領域的參與與(Sallmon and
13、Whitteis, 19992)。儘管定義模模糊，Lyynn JJr., Heinnrichh與Hilll(20000：2235)認認為治理指指的是完全全或部分自自主性的個個人或團體體為了利益益而集合行行動，達成成指揮、控控制、與協協調。Waamsleey (11990：25)認認為治理指指的運用權權威以改進進系統的領領航以及方方向。Viickerrs(19983)指指的是統治治關係，亦亦即互動型型態，以及及權威當局局維持或調調整統治關關係以求最最大化價值值的角色。因因此，我們們常提及全全球市場、地地方公立學學校、歐盟盟、以及聯聯邦社會計計畫、國際際人道援助助、公共服服務提供者者網絡的治治理。
14、Rhodees使用新治理一詞，以以別於傳統統的政府府用詞，根根據Finner(11970：3-4)對政府的的定義為：(1) 統治(goovernning)或治理(goveernannce)的的活動或過過程；(2) 法規命令的的環境(3) 在統治者統統治之下的的人民；(4) 社會被統治治的方式、方方法、或制制度。Rhodees認為現現在治理的的用法並不不是政府的的同義詞，治治理表示政政府定義改改變的意思思，指的是是新的統治治過程；或或改變的法法規命令環環境；或新新的社會被被統治的方方式(Rhhodess 19997：3-4)。到到目前為止止，至少有有下列六種種治理的運運用符合上上述新的過過程、環
15、境境或方法。(1) 最小規模的的(thee minnimall staate)的的國家；(2) 統合的政府府(corrporaate ggoverrnancce)；(3) 實施新公共共管理(tthe nnew mmanaggemennt)的政政府：(4) 善治的方式式（goood goovernnancee ）；(5) 社會操控制制的系統(a soocio-cybeernettic ssysteem)(6) 自我組織的的網絡(sself-orgaaniziing nnetwoorks)。二、治理含含義的變遷遷：新型式式的治理是是不需要有有政府形式式的治理政策網絡的的分析不僅僅限於解釋釋多元政治
16、治的利益中中介，學者者認為政策策網絡係為為新治理的的一個模式式，Rhoodes在在19977年”Undeerstaandinng Goovernnancee: Poolicyy Nettworkks, GGoverrnancce, RRefleexiviity aand AAccouuntabbilitty”一書中將將政網絡界界定為治理理模式，他他說治理理指的是自自我組織的的府際網絡絡。Rhhodess認為治理理並不等同同政府，治治理的含義義如下：1、 治理為最小小規模的國國家：這種治理的的運用乃重重新界定公公共介入的的範圍與方方式，並且且運用市場場與準市場場傳遞公共共服務。國國家的規模模應籍
17、由民民營化與縮縮減文官而而縮小，但但仍應隨著著國家生產產總值的比比例維持公公共支出；地方政的的公務員的的縮減可稍稍微緩和；並藉由管管制以取代代國營來解解決公共問問題;2、 治理為統合合性質的治治理：這種治理的的運用乃指指指揮與控控制組織的的系統（CCadbuury RReporrt, 11992:：15）。政政府的角色色並非要像像公司一般般集中精神神於企業經經營，而是是重在執行行企業公司司（bussinesss coorporratioons）賴賴以指揮與與控制的方方法；而這這樣的觀點點已經被CChartteredd Insstituute oof Puublicc Finnancee and
18、d Acccounttancyy（CIPFFA, 11994： 6）引進進到公部門門，希望藉藉此能更有有效率地提提升公部門門的治理：發展這樣的的強迫性競競爭治理，創創造各個企企業單位的的內部市場場，並引薦薦更具商業業風格的管管理，以產產生不同的的文化與氣氣候，使有有別於傳統統的公共服服務思潮，及及厭惡服務務與開放的的價值。事事實上，現現在公共服服務遭受重重大的變遷遷，更加需需要特殊的的處理與照照顧，以確確保健全的的統合政府府的設立與與運行。CIPEAA提出公共共與私人部部門平等適適用的三個個原則：開開放或資訊訊的公開；整合或直直接完全的的處理；以以及藉由釐釐清責任分分配與清楚楚的角色界界定，使
19、個個人對其行行為負責。統統合治理的的用詞雖然然狹隘，但但在新公共共管理與善善冶的討論論責任時，獲獲得回響，而而且，也提提醒吾人，私私人管理的的實際對公公共部門有有重要的影影響；3、 治理為新公公共管理(new publlic mmanaggemennt)：新公共管理理含有兩個個意涵，也也就是包括括管理主義義與新制度度經濟，管管理主義是是將私部門門的管理方方法引介到到公部門，強強調專業管管理、績效效的標準與與測量，結結果取向管管理，成本本價值，以以及顧客導導向；新制制度經濟是是將市場競競爭的誘因因引介到公公共服務的的提供，強強調官僚組組織的解構構；藉由外外包與準市市場提高競競爭；以及及顧客的選選
20、擇。一九九九八年之之前管理主主義是英國國的主流，但但一九九八八年之後新新制度經濟濟變成支配配的主流。新公共管理理與治理概概念的關聯聯性的建立立，在於領領航（stteeriing）是是公共管理理分析的中中心，而治治理一詞原原本源自古古希臘語中中的領航。Osborne and Gaebler（1992:：20）即將政策制定視為領航，服務遞送視為划槳。領航是制度階層，划槳是操作的階層，應該市場化，官僚組織是破壞划槳的工具，因此，他們提出企業型政府（entrepreneurial government）的概念，強調競爭、市場、顧客及結果。在他們的觀點之下，公部門的轉型有兩個趨勢，包括了小規模的政府（l
21、ess government），以及較多的治理（more governance），換言之，少扮演划槳角色，多扮演領航角色）（Osborne and Gaebler, 1992： 34）。4、 治理為善治治(goood goovernnancee)：近年來世界界各國政府府無不努力力改革，以以趨向善治治，依據世世界銀行(Worlld Baank)(19922)的定義義，治理乃乃運用政治治權力去管管理一個國國家的事務務，所謂善善治包括有有效率的文文官、獨立立的司法制制度與立法法架構，來來確保民營營化的推動動；負責任任的執行公公共預算；向立法機機關負責的的獨立審計計；尊重法法律；多元元化的制度度結構以
22、及及新聞自由由(Lefftwicch, 11993：610)；Lefftwicch認為善善治包括治治理的系統統、政治與與行政三面面向，治理理的系統比比政府含義義寬廣，包包括內部與與外部政治治、經濟權權力的分配配；政治乃乃合法權威威的運用；行政乃效效率、開放放、負責、審審計的公共共服務。而且，為了了達成公共共服務的效效率，世界界銀行鼓勵勵競爭與市市場；私有有化公營事事業；消除除冗員以改改革文官體體制；引進進預算制度度；行政分分權化；以以及大刀闊闊斧的運用用非政府組組織。總而而言之，善善治與新公公共管理相相連結，以以促進自由由民主；5、 治理為社會會操縱的系系統(Goovernnancee as
23、Sociio-Cyybernneticc Sysstem)：Kooimman(11993:258)認為政策策的產出並並不是中央央政府行動動的結果。中中央政府通通過法律，法法律通過之之後隨之與與地方政府府、自願性性團體、私私部門互動動而產生政政策的結果果。Koooimann認為政府府的過程與與治理是有有分別的，政政府的過程程是目標取取向的介入入，治理是是社會、政政治與行政政的整個互互動結果。此種治理的的運用，乃乃認為單一一中心行動動者的統治治論點有所所限制。在在不同的政政策領域之之中，有很很多不同的的行動者，而而這些不同同的的行動動者彼此相相互依賴，分分享共同的的目標。公公部門、私私部門、自自願
24、性團體體的界限變變得相當模模糊。而治治理就是透透過社會與與政治互動動過程所產產生的結果果。因此，Kooiman（1993:：25）認為統治（governing）是一種目標導向的介入（goal-directed interventions），治理（governance）是社會、政治、行政的行動者彼此相互依賴與互動的結果。社會、政治的治理趨向新的互動模式上，不同於國家或市場，在這樣的互動中，政治和傳統科層體系的統治與社會的自我組織（social self-organization）是互補關係的，責任和參與是分散在公、私部門的行動者（Kooiman, 1993:：252）。因此，中央政府不是至高無上
25、的，政治系統漸漸分化，於是吾人將生活在無中心的社會（the centreless society）（Luhmann.1982: XV），或在一個多元中心的個國家（polycentric state）之中。在這樣的無中心的社會中，政府的任務在促進社會、政治的互動，鼓勵各種不同的安排來處理問題，分配服務。這樣新的互動型態的包括：自我的與共同的管制（self-and co- regulation）、公私夥伴關係(public-private partnerships)、共同合作的管理(co-operative management)、聯合事業投資 (joint entrepreneurial ven
26、tures) 等型態(Rhodes,1997：51)；6、 治理為自我我組織的網網絡：Rhodees認為政政府的系統統並不限於於國會與中中央政府，而而且應該包包括公、私私部門參與與的地方治治理(loocal goveernannce)。治治理的運用用其實超越越政府的運運用，包括括了政府與與私部門、自自願性團體體在提供服服過程中的的互動。英英國西敏寺寺與倫敦大大道之外的的政府體系系改變了，地地方政府轉轉變為包括括公、私部部門複雜組組織的地方方治理體系系，公共服服務之傳遞遞跨越政府府與私人部部門以及志志願性組織織的界限，府府際連結為為政策執行行的特色。RRhodees以網絡絡描述參與與政策執行行的
27、互相依依賴者，他他認為英國國政府創造造機構(aagenccies)，繞過地地方政府，運運用特殊目目的的團體體傳遞公共共服務，並並且鼓勵公公私夥伴關關係，網絡絡漸漸成為為英國的重重要政府結結構，網絡絡可稱為第第三部門的的政府結構構(Rhoodes, 19997：511)。Rhhodess認為，既既然Mettcalffe與Riicharrd(19990：220)界定定公共管理理為使事事務透過其其他的組織織完成，他他們並批判判英國的改改革太集中中於內部的的管理，則則治理就是是管理網絡絡。網絡管理並並非公共部部門所特有有，將公共共管理界定定為使事務務透過其他他的組織完完成，也不不是反對市市場與準市市場
28、的運用用。網絡是是一個廣義義的社會協協調的型態態，換言之之，治理是是為了協調調與分配資資源，如同同市場或官官僚組織一一般的建立立機制及統統治結構。而而且，府際際聯結的管管理，與私私部門的管管理同等重重要。Poowelll(19991)認為為網絡是一一種特殊的的協調經濟濟活動，如如果價格競競爭是市場場和科層體體系行政管管理的中心心，那麼網網絡的中心心將是信任任與合作。（Rhodes, 2000: 61）。Larson(1992)研究企業型背景的網絡結構，他的結論為網絡的治理型態彰顯深受好評、信任、互惠與相互調整，所以，Rhodes認為網絡不是市場與科層體系的混血，而是一個重要的治理模式。更重要的
29、是是，這種治治理的用法法表示網絡絡乃自我組組織的，自自我組織的的最簡單意意義，就是是說網絡是是自主性的的（auttonommous）、自自我統治的的(sellf-goovernning)。Stooker（19988:18）將將治理描述述為一套制制度，其行行動者不只只是來自政政府部門；成員間的的界限和責責任是相當當模糊的；而且成員員間形成一一種權力依依賴的關係係。而這樣樣的互動關關係，則產產生了具有有自主性的的並且自我我治理（sself-goveernannce）的的網絡。亦亦即，政府府不能只是是使用命令令作為治理理的手段，它它必須使用用新的工具具和技巧來來處理領航航和引導的的工作（SStoke
30、er, 11999）。如上所述，治治理的運用用似乎頗為為紛雜，因因此，Rhhodess根據他對對英國政府府變革的分分析，並綜綜合上述各各種用法，將將治理界定定為自我我組織的、府府際之間的的網絡(Rhoddes, 19977：53)。他認為為最顯著的的治理為社社會操縱的的系統以及及自我組織織的網絡，其其共同的治治理特性如如下：(1) 組織間的相相互依賴關關係：治理理的概念較較政府廣闊闊，因為它它包括了非非政府（nnon-sstatee）的行動動者。改變變了政府與與私部門、自自願性團體體間的邊界界，使得政政府與私部部門、自願願性團體間間的邊界易易變而不明明確。(2) 網絡的成員員不斷的互互動：因為
31、為需要交換換資源，協協商共同的的目標，因因而網絡的的成員持續續的互動。(3) 博博戲一般的的這些互動動：參與者者所信任與與受約束的的遊戲規則則是由網絡絡參與者共共同協商而而同意的。(4) 具具有相當程程度不受政政府干涉的的自主性：政府在這這樣的自我我組織的網網絡之中，將將不再擁有有特權和支支配性的地地位，但她她可以非直直接地和不不完全地引引導網絡。可見，治理理含義的變變遷，就是是對傳統的的政府制度度提出挑戰戰。在現今今的網絡社社會中，事事實上存在在著多元化化的權力核核心，而這這些權力核核心則相互互糾結並交交錯在各個個參與者之之間。治理理概念特別別強調這樣樣一種複雜雜的社會結結構；此外外，治理的
32、的概念亦注注意到一個個事實。愈愈來愈多的的私人部門門與自願性性機構，開開始從事提提供公共服服務，並參參與決策活活動（Sttokerr, 19998:119-211）。治理理的概念主主要是企圖圖挑戰傳統統政府角色色的定位，強強調政府不不再是社會會環境系絡絡中單一的的權力核心心與思考焦焦點，同時時注意到公公、私部門門間界線模模糊性的問問題。在這這樣的關係係中，有的的組織可能能在某一特特定的交換換過程中處處於主導地地位，但也也不易總攬攬全局。當當然，政府府或某個機機關有可能能想主導一一切，但一一定會遭到到抵抗(RRhodees, 11996: 6522-6677）。從治理的觀觀點出發，政政府組織不不
33、再是政策策過程的中中心領航者者，公共管管理的活動動分化於不不同的參與與角色中，但但是參與者者並不擁有有相同的權權力，網絡絡的理論假假設參與者者的權力與與其擁有的的資源相關關連。德國的法蘭蘭克福學派派包括Reenatee Mayyntz, Friitz SScharrpf, Patrrick Keniis, VVolkeer Scchneiider, Edggar GGrandde等人認認為現代社社會的複雜雜性、動態態性、與多多元性，國國家機關無無法單獨治治理。因為為地域功能能的分化，政政治系統有有效的問題題解決必須須要結合次次級系統的的能力與資資源，國家家與社會的的許多組織織已形成綿綿密互動、
34、相相互依賴的的政策網路路(Koooimann, 19993：35-448)，政政府漸漸依依賴層級控控制體系之之外參與者者的聯合資資源與協作作(co-operratiiin)。隨隨著治理觀觀點的出現現，政策網網路成為層層級權威體體係(hiierarrchy)與市場(markket)之之外的另一一種新型態態的政府，允允許政府動動員廣泛分分佈的公共共與私人參參與者的資資源。但政政策網路既既不是傳統統的政府型型態，也不不同於是市市場，政策策網路沒有有傳統政府府型態的反反功能結果果(dyssfuncctionnal cconseequennces)，也沒有有市場不能能控制外部部負面結果果的市場失失靈，政
35、策策網路解決決政府失靈靈與市場失失靈的問題題，所以政政策網路是是介於科層層體系與市市場之間的的一種治理理型態。第二節 政政策網路治治理的理論論化概念架構政策網路理理論認為網網絡的公共共管理可以以避免參與與者利益不不透明化、無無效率的政政策失敗問問題。雖然然，新公共共管理是複複雜網絡的的治理，新新公共管理理與政策網網路治理的的情境都是是由許多參參與者組成成，例如中中央政府、州州(省)政政府、地方方政府、政政治與社會會的團體、壓壓力與利益益團體、社社會組織、私私人與企業業組織等，都都是一種外外在的政府府領航形式式，但並不不是所有的的治理都是是公共管理理。因為公公共管理強強調公共行行動者影響響政策過
36、程程：但政策策網絡的管管理不是嚴嚴格的行政政控制，治治理不限於於公共行動動者，這種種網絡管理理，是許多多共同參與與治理者網網絡所導向向的社會過過程。它並並不是新公公共管理，新新公共管理理的觀點取取自企業行行政，是在在處理公部部門的微體體經濟問題題。新公共共管理採用用私有化與與外包方法法，引進市市場競爭機機制與顧客客服務理念念，改革公公共服務的的傳遞，重重新界定國國家的界線線與責任，但但是新公共共管理將公公民定位在在所謂顧顧客的角角度；治理理重視市場場機制，但但仍相對肯肯定政府與與行政官僚僚的重要性性，認為在在政府在政政策網絡中中，固然不不能扮演一一個操控角角色，但在在網絡互動動的過程中中，提供
37、網網絡參與者者集體行動動的平台，承承擔協調責責任與資源源主要提供供者，具有有支配性影影響力的關關鍵地位。同同時，網絡絡的治理必必須處理公公部門的外外在功能與與其合法性性的問題，這這是政治競競賽的問題題；此外，政政策網路的的途徑也正正視治理議議題的制度度系絡，政政策網路理理論認為網網路是一種種參與者穩穩定的互賴賴關係，所所以網絡的的治理必須須重視協調調的制度安安排，才能能解決總體體政治的問問題。一、 治理與新公公共管理不不同新公共管理理雖然推祟祟私人管理理的實際，但但Rhoddes指出出其弱點如如下。新公共管理理將行政改改革視為組組織內部的的方案(iintraa-orgganizzatioona
38、l focuus)，關關心經濟效效率與金錢錢價值、科科層體系的的控制以及及權威與責責任的分配配，雖然適適用於管理理直線官僚僚，英國政政府也仍保保有文官體體系，但是是新公共管管理的途徑徑一點也沒沒有注意到到府際之間間的連結，以以及沒有科科層體系控控制的分享享目標的諮諮商；1、 新公共管理理為目標(objeectivves)所所困惑，其其一九八與一九九九年代所復復建的目標標管理(mmanaggemennt-byy-objjectiives)，有如迷迷宮中的老老鼠追尋目目標的盲目目行為，因因為新公共共管理對於於人群決策策制定執著著於管制的的、或及時時維繫的關關係。其實實，網絡管管理的關係係才是重要要
39、的。例如如，維持地地方政府社社會服務部部門與提供供居家照護護之私人部部門關係的的外交技巧巧，遠比嚴嚴密監督特特定外包標標的重要得得多，保持持信任應凌凌駕於其他他的考慮；2、 新公共管理理重視結果果(ressultss)，然而而，在一個個府際網絡絡裡，沒有有一個參與與者獨自負負責一個結結果的；對對於期冀的的結果，或或是如何測測量，可能能沒有一致致的意見；而中央政政府也絕不不會推動其其偏好的方方案。這是是多頭馬車車的問題，有有很多人致致力於問題題的解決，但但沒有一個個努力被一一致認同；既然，沒沒有一個人人可以在事事後被課責責，當然沒沒有人需要要事先負責責。這種管管理風格與與治理結構構不同，新新公共
40、管理理固然適合合直線官僚僚，卻未必必適合管理理府際網絡絡；3、 新公共管理理核心的競競爭與領航航互相衝突突，例如，英英國的訓練練與企業會會議(Trrainiing aand EEnterrprisse Coounciils: TECss)被認為為是補救工工業訓練缺缺失的市場場解決，實實際上，TTECs為為網絡協調調多元利害害關係人的的節點，若若干利害關關係人互動動的層次是是低度的，導導致網絡不不穩定，並並缺乏發展展均衡諮商商必要的信信任，市場場與競爭的的語言，僅僅為領航的的混合體。Kickeert(11997：40)提提出政策網網絡治理與與新公共管管理之不同同如表3-1。表3-1 新公共管管理
41、與政策策網絡治理理新公共管理理政策網絡治治理問題成本與效能能相互依賴主要的取向向府際府際關心的焦點點行政控制促進協調公-私面向向企業型特殊的治理理模式資料來源：Kickkert ,W. J. MM. annd J. Kopppenjjan, F. MM. (11997). Puublicc Mannagemment：An OOvervview. in Kickkert , W. J. M , Klijjn, EErik-Hanss,. aand JJ. Kooppennjan, F. M. eeds. Manaagingg Commplexx Nettworkks: SStrattegiees
42、 foor thhe Puublicc Secctor. Lonndon: Sagge Puubliccatioons. P. 440.政策網絡治治理的理論論在下文中中有詳細的的討論。二、 政策網路治治理的理論論化概念架架構Kickeert(11997：735)認為治理理即是複雜雜的網絡管管理，雖然然新公共管管理是一種種網絡治理理，但是新新公共管理理的中心焦焦點在公共共組織的內內在功能，而而且新公共共管理也跳跳脫不出企企業行政的的觀點，未未能轉移到到公共部門門，只關心心到公共部部門的微體體經濟問題題。既然如如此，政策策網絡的管管理需要建建構一個與與公共管理理不同的概概念，能夠夠適應公共共部門外
43、在在功能及其其合法性的的架構。1 網絡的的競賽：共共同治理(co-ggoverrnancce)與妥妥協的政府府網絡分析著著重於參與與者的互相相依賴及其其處理互相相依賴的運運用策略，也也著重互動動參與者運運用不同策策略的結果果，這就是是所謂的競競賽(gaame)(Alisson,11971)。在競賽賽中，參與與者行為的的策略，除除了依據自自己的手段段-目的行行為外，也也要根據其其他參者的的手段-目目的而行為為，換言之之，參與者者的行動過過程必須根根據他人的的行為而修修正，所以以，成功的的公共管理理也是有有效的競賽賽(efffecttive gameesmannshipp)(Lyynn,11981
44、: 1544-5)。KKooimman (19933)在他的的現代治治理(MModerrn Goovernnancee)一書中中就指出共共同治理的的重要性，他他認為共同同治理是一一種新型式式的治理，國國家或者市市場不是單單獨行為，而而是一起行行為(Koooimaan,19993:11)。一起起行為假定定參與者看看到集合行行動的好處處，集合行行動的利益益遠大於固固守自己的的行為，因因此行動者者修改自己己對問題的的知覺，競競賽理論描描述這個過過程為轉變變零和(zzero-sum)為零加(zeroo-pluus)的競競賽，在零零加的競賽賽中，很可可能達成雙雙贏 (wwin-wwin)的的情境。雙贏的
45、局面面必須透過過整合的協協商才能達達成，在整整合的協商商過程中，各各黨派放棄棄先前的立立場，轉向向尋求集合合的利益而而互相交換換進行中的的策略，LLindbblom(19655)對於民民主政治妥妥協的潛在在智慧評價價相當高。無無論如何，交交換策略的的過程中，基基於金錢、時時間、參與與競賽所需需精力的投投資成本，以以及其它參參與者所能能接受的妥妥協的外在在政治成本本或利益，理理性人都知知道選擇最最佳的結果果的達成。可可是根據囚囚犯困境的的理論，參參與者無法法彼此溝通通，導致產產生非所期期望的結果果。舉例而而言，當參參與者不須須參與互動動，就能不不勞而獲，即即為外部利利益的產生生，當一個個沒有加入
46、入工會的勞勞工，僅因因為工會的的努力即可可受益，將將使其他參參與者同樣樣選擇做為為免費騎乘乘者(frree-rriderr)，或拒拒絕承受這這些免費騎騎乘者的成成本，集合合的行動也也就無從產產生。為了了解決這個個集合行動動共識達成成的問題，網網絡管理理理論應運而而生。2、網絡管管理網絡管理是是一種提升升集合問題題解決與政政策發展的的領航形式式，這個層層次有別於於競賽參與與者的策略略運用，是是屬於第二二順位的集集合行動(secoond oorderr colllecttive)。為了在在相互依賴賴的情境中中達成目標標，參與者者必須運用用各式各樣樣的途徑以以影響政策策的競賽，亦亦即將依賴賴其他參與
47、與者的效果果融入自己己的策略中中，Kicckertt與Kopppenjjan認為為網絡管理理可視為促促進不同的的標的參與與者相互行行為的調整整(Kicckertt & KKoppeenjann, 19997:444)。Dahl與與Linddblomm區別政治治(pollyarcchy)、科科層體系(hierrarchhy)、諮諮商(neegotiiatioon)與市市場(maarkett)四類型型的協調(Kickkert and Kopppenjaan, 11997:44)，政政治的協調調是一種人人民監督政政治領袖的的民主代表表方式；科科層體系的的協調，乃乃官僚組織織由上往下下的中央協協調方式
48、；市場的協協調是透過過市場的機機制，使個個人追隨他他人的腳步步；此外，個個人的行為為也可經由由參與者諮諮商與協商商的互動，達達成相互調調整。綱絡管理的的目的即在在刺激諮商商協調的達達成，參與與者行為的的調整是經經過協商的的互動過程程，不僅與與政治、科科層體系的的協調不同同，而且也也與個人獨獨立選擇的的市場協調調不同。RRogerr與Wheettenn(19882)認為為網絡協調調的策略，可可以採用統統合的策略略、聯盟以以及相互調調整三種策策略。統合合的模式藉藉由正式規規則、中央央權威以及及集合的目目標實現網網絡的協調調；聯盟的的模式為中中央權威與與相互同意意策略的運運用；在相相互調整的的策略中，自自主目標以以及相互影影響形成中中心的焦點點。網絡管理修修飾多元理理論僅觸及及參與者競競賽的微觀觀限制，網網絡管理包包含三個要要素: 介介入現有的的關係型態態，共識的的建立，以以及問題的的解決(KKickeert & Kopppenjjan,11997: 45)。Schharpff (19978)與與OToolle(19988)認認為就是重重新建構網網絡關係，動動員集合行行動，達成成橫向多邊邊的協調。無無論它是一一個新現象象，或者是是一個新的的問題解決決方法，學