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1、203第三章 政策網絡的治理模式第三章 政策網絡的治理模式第二次世界大戰之後，福利國家建立，人民原本對政府的政策制定抱著高度的期望，但是一九七年代末期與一九八年代，隨著石油危機與政府續效的不彰，人民對政府期望大為降低，取代的是對政府介入公共事務的懷疑，小而美與企業型政府的新公共管理運動方興未艾。今天這種改革的熱潮依然持續，所不同的是，不信任政府的情緒已經不再 參見G. L. Wamsley (1985). Policy Subsystems as a Unit of Analysis in Implementation Studies: A Struggle for Theoretical S
2、ynthesis. In K. I. Hanf and Th. A. J. Toonen eds. Policy Implementation in Federal and Unitary Systems. Nijhoff, Dordrecht:71-96. 由於全球化的變遷深受世人重視，聯合國在一九九五年成立全球治理委員會，積極討論後冷戰全球事務的治理，並且擴大治理的觀念與範疇，不僅涉及政府間關係，還包括非政府組織、公民運動、跨國籍公司、全球資本市場，以兼顧國家的主導與市場的競爭。，新的政策問題，例如環境污染、組織犯罪的成長、以及因應全球化，為了維護國際經濟發展空間的競爭性內結構需要，以及福
3、利國如何修正等問題，都需要政府的介入。然而，政府已不能再認為其擁有二次戰後福利國的單元中心治理權威，一九六年代與一九七年代的經驗顯示政府的領航潛能有限，公共部門管理者發現他們不能單獨依賴傳統的官僚組織完成肩負的責任，他們必須動員社會的力量，維持最後的控制權，但與其他的參與者分享公共權威的執行，結果，政府型態的全距因而擴張了很多。晚近，許多從不懷疑立法、行政、與官僚組織的後現代政治學者提出政策網絡(policy networks)的創新概念來取代多元主義的以反應這種政府與社會的關係。 自從第二次世界大戰之後，多元主義在西方國家是一個與極權(totalitarianism)相對的名詞，它蘊含一個規
4、範性信念，就是認為權力與政治權威應該廣泛分配於團體。多元主義認為不能僅以正式憲政結構的各部會職權或僅以三權分立來解釋國家的治理，利益團體是國家與公民的中介，但是多元主義所描述的政策過程，直接將焦點從國家的結構轉向更流動性、不可預測的政治團體。統合主義卻認為，無論如何，所謂的政府政策應留給國家界定合法利益、形成政治組織、以及融和社會參與者於政策訂定過程的空間與能力。 利益與國家的關係有兩種基本型態，一為競爭，一為合作。多元論與統合主義從不懷疑國家與社會關係的角色，只不過前者強調利益團體自由競爭以取得接近決策程序的途徑，後者主張利益團體與國家的合作。統合主義假定資本主義的社會依循一定的發展軌道，國
5、家為了處理階級衝突的功能要件而發展統合模式，將利益團體整合到政府決策制定過程，讓組織化的利益團體分享國家的主權，在合作的安排下彼此實現共享的目標。利益團體並沒有支配性，國家必須強烈的保有自主權，但不藉由強制性手段強硬的推動優先順序的政策，藉由統合的安排，國家可以決定誰及接近權力，以及如何參與政策的發展，而執行公共政策。但是統合主義的概念非常模糊，後來鐵三角、次級政府觀念(notion of subgovernment)以及Jordan與Richardson(1987)的政策社群(policy communities)研究，企圖將團體競爭的理念融入穩定與部門化的政策制訂形態中，漸漸發展出政策網絡
6、概念。政策網絡的理論近二十年來，在公共行政的研究上受到普遍的歡迎，如上一章所述，它指的是在政策制定過程上，政府與私人組織之間的穩定關係。政策網絡理論的發展也是公共行政的一面實際鏡子，奠基於韋伯(Max Weber)理型的單元權威中心的歐洲行政國，現在轉變為依賴政策網絡領航(steering through networks)的治理型態。一九七年年代末以以來，政政策網絡絡取代多多元主義義(plluraalissm)、統統合主義義(coorpoorattismm) 以以及其他他的傳統統模式，成成為英、美美與歐洲洲政策分分析的共共同途徑徑。隨著著政府與與政策制制定活動動雙雙的的成長，參參與者的的廣泛
7、度度與複雜雜度皆增增加；社社會更大大的分殊殊性、政政策規劃劃導向特特定的標標的、以以及政策策過程參參與者的的增加，意意味著政政策網絡絡的途徑徑比多元元論、統統合主義義、由上上而下的的政策執執行、由由上而下下的政策策執行更更適合現現代政策策制定，結結果各種種政策網網絡理論論蓬勃發發展，不不僅是個個隱喻而而已。政策網路被被解釋為為相對對穩定與與前進的的關係網網，動員員與匯集集廣泛分分布的資資源，使使得集合合的行動動得以協協調邁向向共同政政策。政政策網路路包括一一個政策策領域所所有參與與政策規規畫與執執行的行行動者，他他們的主主要特性性是公共共與私人人之間的的非正式式關係，但但是具有有相互依依賴的利
8、利益，努努力尋求求在集中中的、但但並非是是層級節節制的層層次上，集集合行動動解決問問題。政策網絡最最大的爭爭議性在在於它將將國家機機關的政政策制定定焦點，轉轉移到次次級系統統與部門門，而忽忽略總體體政治的的過程。從從參與者者相互依依賴的觀觀點看，政政策網絡絡的研究究似乎不不自覺的的強化多多元理論論的國家家印象(Atkkinsson andd Coolemman, 19996:2011-2003)。正正如Laaumaann與與Knooke(19887)所所描述國國家為政政府與非非政府的的組織的的複雜系系統，強強調競爭爭權力與與影響政政策參與與者的合合法性，評評論者認認為如果果國家為為組織的的複雜
9、系系統，則則國家權權威嚴重重分割化化，各個個機構與與官僚開開放競爭爭，各種種利益團團體競爭爭決策制制定者關關懷的眼眼神，斷斷續漸進進的決策策支配政政策的型型態，甚甚至於自自我組織織的網絡絡穿越制制度的邊邊界，擴擴展到政政府的公公務人員員。如此此一來，國國家與社社會的界界限模糊糊而消失失，國家家僅被當當做是分分離的實實體，而而不是與與團體分分享權威威的實體體。他們們批評政政策網絡絡的分析析僅限於於部門與與次級的的層次，而而無法比比較國家家對國家家的層次次。因此此，網絡絡分析的的途經是是否僅限限於利益益中介的的解釋，它它是否可可界定為為治理模模式；它它又如何何解釋總總體政治治的問題題，能夠夠解決這
10、這這些疑疑問，才才能取代代多元主主義重新新整合國國家與社社會的關關係，關關於這些些問題，分分別從治治理概念念的變遷遷，以及及政策網網絡治理理的理論論架構說說明。第一節 治治理含義義的變遷遷一、 治理(gooverrnannce)的概念念治理指指的是政政府定義義的改變變，換言言之，指指的是一一種新的的統治(govvernningg)過程程。現在在，治理理一詞常常被運用用於公共共與私人人領域，表表示全球球與地方方的政策策網絡的的安排，並並且指稱稱正式的的結構與與非正式式的規範範與實際際(Wiilliiamsson, 19996)。治理理的名詞詞具有強強烈的直直覺訴求求，因而而治理概概念的運運用者很
11、很少認為為必須要要有精確確的定義義，結果果，當治治理被界界定為政政策或組組織目標標達成的的要素時時，它到到底指的的是組織織結構、行行政過程程、管理理的措施施、誘因因與規則則系統、行行政理論論，或者者上述要要素的綜綜合，實實在很模模糊。在在公領域域的文獻獻上，治治理的定定義反映映制度與與網絡的的概念，例例如，世世界銀行行(Woorldd Baank)憲法所所規範的的治理與與經濟發發展的連連結(VVon Bennda-Becckmaan, 19994)，組組織結構構的關係係及其與與政府機機構的科科層關係係(Huult andd Waalcoott, 19989)，甚至至於更多多的用法法指的是是多元
12、機機構夥伴伴關係，自自我組織織的網絡絡(seelf-govvernningg neetwoorkss)，公公共與私私人參與與者之間間的模糊糊責任(Stookerr, 119988)；開開發中國國家權力力從國家家移轉到到公民社社會，以以及鼓勵勵公領域域的改革革(Heewittt dde AAlcaantaara, 19998)；公共共衝突解解決的公公民積極極參與(Dukkes,19993)；以及強強調地方方領導與與政治動動員的公公共健康康醫療政政策成功功的執行行應該包包括公共共與私人人領域的的參與(Sallmonn annd WWhitteiss, 119922)。儘管定義模模糊，LLynnn
13、Jrr., Heiinriich與與Hilll(220000：2335)認認為治理理指的是是完全或或部分自自主性的的個人或或團體為為了利益益而集合合行動，達達成指揮揮、控制制、與協協調。WWamssleyy (119900：255)認為為治理指指的運用用權威以以改進系系統的領領航以及及方向。VVickkerss(19983)指的是是統治關關係，亦亦即互動動型態，以以及權威威當局維維持或調調整統治治關係以以求最大大化價值值的角色色。因此此，我們們常提及及全球市市場、地地方公立立學校、歐歐盟、以以及聯邦邦社會計計畫、國國際人道道援助、公公共服務務提供者者網絡的的治理。Rhodees使用用新治治理一
14、一詞，以以別於傳傳統的政府用詞，根根據Fiinerr(19970：3-44)對政政府的定定義為：(1) 統治(gooverrninng)或或治理(govvernnancce)的的活動或或過程；(2) 法規命令的的環境(3) 在統治者統統治之下下的人民民；(4) 社會被統治治的方式式、方法法、或制制度。Rhodees認為為現在治治理的用用法並不不是政府府的同義義詞，治治理表示示政府定定義改變變的意思思，指的的是新的的統治過過程；或或改變的的法規命命令環境境；或新新的社會會被統治治的方式式(Rhhodees 119977：3-4)。到到目前為為止，至至少有下下列六種種治理的的運用符符合上述述新的過
15、過程、環環境或方方法。(1) 最小規模的的(thhe mminiimall sttatee)的國國家；(2) 統合的政府府(coorpooratte ggoveernaancee)；(3) 實施新公共共管理(thee neew mmanaagemmentt)的政政府：(4) 善治的方式式（goood govvernnancce ）；(5) 社會操控制制的系統統(a soccio-cybbernnetiic ssysttem)(6) 自我組織的的網絡(sellf-oorgaanizzingg neetwoorkss)。二、治理含含義的變變遷：新新型式的的治理是是不需要要有政府府形式的的治理政策網
16、絡的的分析不不僅限於於解釋多多元政治治的利益益中介，學學者認為為政策網網絡係為為新治理理的一個個模式，RRhoddes在在19997年”Unddersstanndinng GGoveernaancee: PPoliicy Nettworrks, Gooverrnannce, Reefleexivvityy annd AAccoounttabiilitty”一書中中將政網網絡界定定為治理理模式，他他說治治理指的的是自我我組織的的府際網網絡。RRhoddes認認為治理理並不等等同政府府，治理理的含義義如下：1、 治理為最小小規模的的國家：這種治理的的運用乃乃重新界界定公共共介入的的範圍與與方式，並
17、並且運用用市場與與準市場場傳遞公公共服務務。國家家的規模模應籍由由民營化化與縮減減文官而而縮小，但但仍應隨隨著國家家生產總總值的比比例維持持公共支支出；地地方政的的公務員員的縮減減可稍微微緩和；並藉由由管制以以取代國國營來解解決公共共問題;2、 治理為統合合性質的的治理：這種治理的的運用乃乃指指揮揮與控制制組織的的系統（Cadbury Report, 1992:：15）。政府的角色並非要像公司一般集中精神於企業經營，而是重在執行企業公司（business corporations）賴以指揮與控制的方法；而這樣的觀點已經被Chartered Institute of Public Finance
18、 and Accountancy（CIPFA, 1994： 6）引進到公部門，希望藉此能更有效率地提升公部門的治理：發展這樣的的強迫性性競爭治治理，創創造各個個企業單單位的內內部市場場，並引引薦更具具商業風風格的管管理，以以產生不不同的文文化與氣氣候，使使有別於於傳統的的公共服服務思潮潮，及厭厭惡服務務與開放放的價值值。事實實上，現現在公共共服務遭遭受重大大的變遷遷，更加加需要特特殊的處處理與照照顧，以以確保健健全的統統合政府府的設立立與運行行。CIPEAA提出公公共與私私人部門門平等適適用的三三個原則則：開放放或資訊訊的公開開；整合合或直接接完全的的處理；以及藉藉由釐清清責任分分配與清清楚的
19、角角色界定定，使個個人對其其行為負負責。統統合治理理的用詞詞雖然狹狹隘，但但在新公公共管理理與善冶冶的討論論責任時時，獲得得回響，而而且，也也提醒吾吾人，私私人管理理的實際際對公共共部門有有重要的的影響；3、 治理為新公公共管理理(neew ppubllic mannageemennt)：新公共管理理含有兩兩個意涵涵，也就就是包括括管理主主義與新新制度經經濟，管管理主義義是將私私部門的的管理方方法引介介到公部部門，強強調專業業管理、績績效的標標準與測測量，結結果取向向管理，成成本價值值，以及及顧客導導向；新新制度經經濟是將將市場競競爭的誘誘因引介介到公共共服務的的提供，強強調官僚僚組織的的解構
20、；藉由外外包與準準市場提提高競爭爭；以及及顧客的的選擇。一一九九八八年之前前管理主主義是英英國的主主流，但但一九九九八年之之後新制制度經濟濟變成支支配的主主流。新公共管理理與治理理概念的的關聯性性的建立立，在於於領航（steering）是公共管理分析的中心，而治理一詞原本源自古希臘語中的領航。Osborne and Gaebler（1992:：20）即將政策制定視為領航，服務遞送視為划槳。領航是制度階層，划槳是操作的階層，應該市場化，官僚組織是破壞划槳的工具，因此，他們提出企業型政府（entrepreneurial government）的概念，強調競爭、市場、顧客及結果。在他們的觀點之下，公
21、部門的轉型有兩個趨勢，包括了小規模的政府（less government），以及較多的治理（more governance），換言之，少扮演划槳角色，多扮演領航角色）（Osborne and Gaebler, 1992： 34）。4、 治理為善治治(goood govvernnancce)：近年來世界界各國政政府無不不努力改改革，以以趨向善善治，依依據世界界銀行(Worrld Bannk)(19992)的的定義，治治理乃運運用政治治權力去去管理一一個國家家的事務務，所謂謂善治包包括有效效率的文文官、獨獨立的司司法制度度與立法法架構，來來確保民民營化的的推動；負責任任的執行行公共預預算；向向立法
22、機機關負責責的獨立立審計；尊重法法律；多多元化的的制度結結構以及及新聞自自由(LLefttwicch, 19993：6610)；Leeftwwichh認為善善治包括括治理的的系統、政政治與行行政三面面向，治治理的系系統比政政府含義義寬廣，包包括內部部與外部部政治、經經濟權力力的分配配；政治治乃合法法權威的的運用；行政乃乃效率、開開放、負負責、審審計的公公共服務務。而且，為了了達成公公共服務務的效率率，世界界銀行鼓鼓勵競爭爭與市場場；私有有化公營營事業；消除冗冗員以改改革文官官體制；引進預預算制度度；行政政分權化化；以及及大刀闊闊斧的運運用非政政府組織織。總而而言之，善善治與新新公共管管理相連連
23、結，以以促進自自由民主主；5、 治理為社會會操縱的的系統(Govvernnancce aas SSociio-CCybeerneeticc Syysteem)：Kooimman(19993:2258)認為政政策的產產出並不不是中央央政府行行動的結結果。中中央政府府通過法法律，法法律通過過之後隨隨之與地地方政府府、自願願性團體體、私部部門互動動而產生生政策的的結果。KKooiimann認為政政府的過過程與治治理是有有分別的的，政府府的過程程是目標標取向的的介入，治治理是社社會、政政治與行行政的整整個互動動結果。此種治理的的運用，乃乃認為單單一中心心行動者者的統治治論點有有所限制制。在不不同的政政
24、策領域域之中，有有很多不不同的行行動者，而而這些不不同的的的行動者者彼此相相互依賴賴，分享享共同的的目標。公公部門、私私部門、自自願性團團體的界界限變得得相當模模糊。而而治理就就是透過過社會與與政治互互動過程程所產生生的結果果。因此此，Koooimman（19993:：25）認認為統治治（gooverrninng）是是一種目目標導向向的介入入（gooal-dirrectted inttervventtionns），治治理（ggoveernaancee）是社社會、政政治、行行政的行行動者彼彼此相互互依賴與與互動的的結果。社社會、政政治的治治理趨向向新的互互動模式式上，不不同於國國家或市市場，在在
25、這樣的的互動中中，政治治和傳統統科層體體系的統統治與社社會的自自我組織織（soociaal sselff-orrgannizaatioon）是是互補關關係的，責責任和參參與是分分散在公公、私部部門的行行動者（Kooiman, 1993:：252）。因此，中央政府不是至高無上的，政治系統漸漸分化，於是吾人將生活在無中心的社會（the centreless society）（Luhmann.1982: XV），或在一個多元中心的個國家（polycentric state）之中。在這樣的無中心的社會中，政府的任務在促進社會、政治的互動，鼓勵各種不同的安排來處理問題，分配服務。這樣新的互動型態的包括：
26、自我的與共同的管制（self-and co- regulation）、公私夥伴關係(public-private partnerships)、共同合作的管理(co-operative management)、聯合事業投資 (joint entrepreneurial ventures) 等型態(Rhodes,1997：51)；6、 治理為自我我組織的的網絡：Rhodees認為為政府的的系統並並不限於於國會與與中央政政府，而而且應該該包括公公、私部部門參與與的地方方治理(loccal govvernnancce)。治治理的運運用其實實超越政政府的運運用，包包括了政政府與私私部門、自自願性團團體在
27、提提供服過過程中的的互動。英英國西敏敏寺與倫倫敦大道道之外的的政府體體系改變變了，地地方政府府轉變為為包括公公、私部部門複雜雜組織的的地方治治理體系系，公共共服務之之傳遞跨跨越政府府與私人人部門以以及志願願性組織織的界限限，府際際連結為為政策執執行的特特色。RRhoddes以以網絡描描述參與與政策執執行的互互相依賴賴者，他他認為英英國政府府創造機機構(aagennciees)，繞繞過地方方政府，運運用特殊殊目的的的團體傳傳遞公共共服務，並並且鼓勵勵公私夥夥伴關係係，網絡絡漸漸成成為英國國的重要要政府結結構，網網絡可稱稱為第三三部門的的政府結結構(RRhoddes, 19997：51)。Rhho
28、dees認為為，既然然Mettcallfe與與Riccharrd(119900：200)界定定公共管管理為使事務務透過其其他的組組織完成成，他他們並批批判英國國的改革革太集中中於內部部的管理理，則治治理就是是管理網網絡。網絡管理並並非公共共部門所所特有，將將公共管管理界定定為使事事務透過過其他的的組織完完成，也也不是反反對市場場與準市市場的運運用。網網絡是一一個廣義義的社會會協調的的型態，換換言之，治治理是為為了協調調與分配配資源，如如同市場場或官僚僚組織一一般的建建立機制制及統治治結構。而而且，府府際聯結結的管理理，與私私部門的的管理同同等重要要。Poowelll(119911)認為為網絡是
29、是一種特特殊的協協調經濟濟活動，如如果價格格競爭是是市場和和科層體體系行政政管理的的中心，那那麼網絡絡的中心心將是信信任與合合作。（Rhodes, 2000: 61）。Larson(1992)研究企業型背景的網絡結構，他的結論為網絡的治理型態彰顯深受好評、信任、互惠與相互調整，所以，Rhodes認為網絡不是市場與科層體系的混血，而是一個重要的治理模式。更重要的是是，這種種治理的的用法表表示網絡絡乃自我我組織的的，自我我組織的的最簡單單意義，就就是說網網絡是自自主性的的（auutonnomoous）、自自我統治治的(sselff-gooverrninng)。Stoker（1998:18）將治理描
30、述為一套制度，其行動者不只是來自政府部門；成員間的界限和責任是相當模糊的；而且成員間形成一種權力依賴的關係。而這樣的互動關係，則產生了具有自主性的並且自我治理（self-governance）的網絡。亦即，政府不能只是使用命令作為治理的手段，它必須使用新的工具和技巧來處理領航和引導的工作（Stoker, 1999）。如上所述，治治理的運運用似乎乎頗為紛紛雜，因因此，RRhoddes根根據他對對英國政政府變革革的分析析，並綜綜合上述述各種用用法，將將治理界界定為自我組組織的、府府際之間間的網絡絡(RRhoddes, 19997：53)。他認認為最顯顯著的治治理為社社會操縱縱的系統統以及自自我組織
31、織的網絡絡，其共共同的治治理特性性如下：(1) 組織間的相相互依賴賴關係：治理的的概念較較政府廣廣闊，因因為它包包括了非非政府（non-state）的行動者。改變了政府與私部門、自願性團體間的邊界，使得政府與私部門、自願性團體間的邊界易變而不明確。(2) 網絡的成員員不斷的的互動：因為需需要交換換資源，協協商共同同的目標標，因而而網絡的的成員持持續的互互動。(3) 博博戲一般般的這些些互動：參與者者所信任任與受約約束的遊遊戲規則則是由網網絡參與與者共同同協商而而同意的的。(4) 具具有相當當程度不不受政府府干涉的的自主性性：政府府在這樣樣的自我我組織的的網絡之之中，將將不再擁擁有特權權和支配配
32、性的地地位，但但她可以以非直接接地和不不完全地地引導網網絡。可見，治理理含義的的變遷，就就是對傳傳統的政政府制度度提出挑挑戰。在在現今的的網絡社社會中，事事實上存存在著多多元化的的權力核核心，而而這些權權力核心心則相互互糾結並並交錯在在各個參參與者之之間。治治理概念念特別強強調這樣樣一種複複雜的社社會結構構；此外外，治理理的概念念亦注意意到一個個事實。愈愈來愈多多的私人人部門與與自願性性機構，開開始從事事提供公公共服務務，並參參與決策策活動（Stoker, 1998:19-21）。治理的概念主要是企圖挑戰傳統政府角色的定位，強調政府不再是社會環境系絡中單一的權力核心與思考焦點，同時注意到公、私
33、部門間界線模糊性的問題。在這樣的關係中，有的組織可能在某一特定的交換過程中處於主導地位，但也不易總攬全局。當然，政府或某個機關有可能想主導一切，但一定會遭到抵抗(Rhodes, 1996: 652-667）。從治理的觀觀點出發發，政府府組織不不再是政政策過程程的中心心領航者者，公共共管理的的活動分分化於不不同的參參與角色色中，但但是參與與者並不不擁有相相同的權權力，網網絡的理理論假設設參與者者的權力力與其擁擁有的資資源相關關連。德國的法蘭蘭克福學學派包括括Rennatee Maaynttz, Friitz Schharppf, Pattricck KKeniis, Vollkerr Scchn
34、eeideer, Edggar Graandee等人認認為現代代社會的的複雜性性、動態態性、與與多元性性，國家家機關無無法單獨獨治理。因因為地域域功能的的分化，政政治系統統有效的的問題解解決必須須要結合合次級系系統的能能力與資資源，國國家與社社會的許許多組織織已形成成綿密互互動、相相互依賴賴的政策策網路(Koooimaan, 19993：35-48)，政府府漸漸依依賴層級級控制體體系之外外參與者者的聯合合資源與與協作(co-opeerattiinn)。隨隨著治理理觀點的的出現，政政策網路路成為層層級權威威體係(hieerarrchyy)與市市場(mmarkket)之外的的另一種種新型態態的政府
35、府，允許許政府動動員廣泛泛分佈的的公共與與私人參參與者的的資源。但但政策網網路既不不是傳統統的政府府型態，也也不同於於是市場場，政策策網路沒沒有傳統統政府型型態的反反功能結結果(ddysffuncctioonall coonseequeencees)，也也沒有市市場不能能控制外外部負面面結果的的市場失失靈，政政策網路路解決政政府失靈靈與市場場失靈的的問題，所所以政策策網路是是介於科科層體系系與市場場之間的的一種治治理型態態。第二節 政政策網路路治理的的理論化化概念架構政策網路理理論認為為網絡的的公共管管理可以以避免參參與者利利益不透透明化、無無效率的的政策失失敗問題題。雖然然，新公公共管理理是
36、複雜雜網絡的的治理，新新公共管管理與政政策網路路治理的的情境都都是由許許多參與與者組成成，例如如中央政政府、州州(省)政府、地地方政府府、政治治與社會會的團體體、壓力力與利益益團體、社社會組織織、私人人與企業業組織等等，都是是一種外外在的政政府領航航形式，但但並不是是所有的的治理都都是公共共管理。因因為公共共管理強強調公共共行動者者影響政政策過程程：但政政策網絡絡的管理理不是嚴嚴格的行行政控制制，治理理不限於於公共行行動者，這這種網絡絡管理，是是許多共共同參與與治理者者網絡所所導向的的社會過過程。它它並不是是新公共共管理，新新公共管管理的觀觀點取自自企業行行政，是是在處理理公部門門的微體體經濟
37、問問題。新新公共管管理採用用私有化化與外包包方法，引引進市場場競爭機機制與顧顧客服務務理念，改改革公共共服務的的傳遞，重重新界定定國家的的界線與與責任，但但是新公公共管理理將公民民定位在在所謂顧客的角度度；治理理重視市市場機制制，但仍仍相對肯肯定政府府與行政政官僚的的重要性性，認為為在政府府在政策策網絡中中，固然然不能扮扮演一個個操控角角色，但但在網絡絡互動的的過程中中，提供供網絡參參與者集集體行動動的平台台，承擔擔協調責責任與資資源主要要提供者者，具有有支配性性影響力力的關鍵鍵地位。同同時，網網絡的治治理必須須處理公公部門的的外在功功能與其其合法性性的問題題，這是是政治競競賽的問問題；此此外
38、，政政策網路路的途徑徑也正視視治理議議題的制制度系絡絡，政策策網路理理論認為為網路是是一種參參與者穩穩定的互互賴關係係，所以以網絡的的治理必必須重視視協調的的制度安安排，才才能解決決總體政政治的問問題。一、 治理與新公公共管理理不同新公共管理理雖然推推祟私人人管理的的實際，但但Rhoodess指出其其弱點如如下。新公共管理理將行政政改革視視為組織織內部的的方案(inttra-orgganiizattionnal foccus)，關心心經濟效效率與金金錢價值值、科層層體系的的控制以以及權威威與責任任的分配配，雖然然適用於於管理直直線官僚僚，英國國政府也也仍保有有文官體體系，但但是新公公共管理理的
39、途徑徑一點也也沒有注注意到府府際之間間的連結結，以及及沒有科科層體系系控制的的分享目目標的諮諮商；1、 新公共管理理為目標標(obbjecctivves)所困惑惑，其一一九八與一九九九年代所所復建的的目標管管理(mmanaagemmentt-byy-obbjecctivves)，有如如迷宮中中的老鼠鼠追尋目目標的盲盲目行為為，因為為新公共共管理對對於人群群決策制制定執著著於管制制的、或或及時維維繫的關關係。其其實，網網絡管理理的關係係才是重重要的。例例如，維維持地方方政府社社會服務務部門與與提供居居家照護護之私人人部門關關係的外外交技巧巧，遠比比嚴密監監督特定定外包標標的重要要得多，保保持信任
40、任應凌駕駕於其他他的考慮慮；2、 新公共管理理重視結結果(rresuultss)，然然而，在在一個府府際網絡絡裡，沒沒有一個個參與者者獨自負負責一個個結果的的；對於於期冀的的結果，或或是如何何測量，可可能沒有有一致的的意見；而中央央政府也也絕不會會推動其其偏好的的方案。這這是多頭頭馬車的的問題，有有很多人人致力於於問題的的解決，但但沒有一一個努力力被一致致認同；既然，沒沒有一個個人可以以在事後後被課責責，當然然沒有人人需要事事先負責責。這種種管理風風格與治治理結構構不同，新新公共管管理固然然適合直直線官僚僚，卻未未必適合合管理府府際網絡絡；3、 新公共管理理核心的的競爭與與領航互互相衝突突，例
41、如如，英國國的訓練練與企業業會議(Traainiing andd Ennterrpriise Couunciils: TEECs)被認為為是補救救工業訓訓練缺失失的市場場解決，實實際上，TTECss為網絡絡協調多多元利害害關係人人的節點點，若干干利害關關係人互互動的層層次是低低度的，導導致網絡絡不穩定定，並缺缺乏發展展均衡諮諮商必要要的信任任，市場場與競爭爭的語言言，僅為為領航的的混合體體。Kickeert(19997：440)提提出政策策網絡治治理與新新公共管管理之不不同如表表3-11。表3-1 新公共共管理與與政策網網絡治理理新公共管理理政策網絡治治理問題成本與效能能相互依賴主要的取向向府
42、際府際關心的焦點點行政控制促進協調公-私面向向企業型特殊的治理理模式資料來源：Kicckerrt ,W. J. M. andd J. Kooppeenjaan, F. M. (19997). PPubllic Mannageemennt：AAn OOverrvieew. in Kicckerrt , W. J. M , KKlijjn, Eriik-HHanss,. andd J. Kooppeenjaan, F. M. edss. MManaaginng CCompplexx Neetwoorkss: SStraateggiess foor tthe Pubblicc Seectoor. L
43、onndonn: SSagee Puubliicattionns. P. 40.政策網絡治治理的理理論在下下文中有有詳細的的討論。二、 政策網路治治理的理理論化概概念架構構Kickeert(19997：7735)認為治治理即是是複雜的的網絡管管理，雖雖然新公公共管理理是一種種網絡治治理，但但是新公公共管理理的中心心焦點在在公共組組織的內內在功能能，而且且新公共共管理也也跳脫不不出企業業行政的的觀點，未未能轉移移到公共共部門，只只關心到到公共部部門的微微體經濟濟問題。既既然如此此，政策策網絡的的管理需需要建構構一個與與公共管管理不同同的概念念，能夠夠適應公公共部門門外在功功能及其其合法性性的架構
44、構。1 網絡的的競賽：共同治治理(cco-ggoveernaancee)與妥妥協的政政府網絡分析著著重於參參與者的的互相依依賴及其其處理互互相依賴賴的運用用策略，也也著重互互動參與與者運用用不同策策略的結結果，這這就是所所謂的競競賽(ggamee)(AAlisson,19771)。在在競賽中中，參與與者行為為的策略略，除了了依據自自己的手手段-目目的行為為外，也也要根據據其他參參者的手手段-目目的而行行為，換換言之，參參與者的的行動過過程必須須根據他他人的行行為而修修正，所所以，成成功的公公共管理理也是有效的的競賽(efffecctivve ggameesmaanshhip)(Lyynn,19
45、881: 1544-5)。Koooimman (19993)在他的的現代代治理(Mooderrn GGoveernaancee)一書書中就指指出共同同治理的的重要性性，他認認為共同同治理是是一種新新型式的的治理，國國家或者者市場不不是單獨獨行為，而而是一起起行為(Koooimaan,119933:1)。一起起行為假假定參與與者看到到集合行行動的好好處，集集合行動動的利益益遠大於於固守自自己的行行為，因因此行動動者修改改自己對對問題的的知覺，競競賽理論論描述這這個過程程為轉變變零和(zerro-ssum)為零加加(zeero-pluus)的的競賽，在在零加的的競賽中中，很可可能達成成雙贏 (wi
46、in-wwin)的情境境。雙贏的局面面必須透透過整合合的協商商才能達達成，在在整合的的協商過過程中，各各黨派放放棄先前前的立場場，轉向向尋求集集合的利利益而互互相交換換進行中中的策略略，Liindbblomm(19965)對於民民主政治治妥協的的潛在智智慧評價價相當高高。無論論如何，交交換策略略的過程程中，基基於金錢錢、時間間、參與與競賽所所需精力力的投資資成本，以以及其它它參與者者所能接接受的妥妥協的外外在政治治成本或或利益，理理性人都都知道選選擇最佳佳的結果果的達成成。可是是根據囚囚犯困境境的理論論，參與與者無法法彼此溝溝通，導導致產生生非所期期望的結結果。舉舉例而言言，當參參與者不不須參
47、與與互動，就就能不勞勞而獲，即即為外部部利益的的產生，當當一個沒沒有加入入工會的的勞工，僅僅因為工工會的努努力即可可受益，將將使其他他參與者者同樣選選擇做為為免費騎騎乘者(freee-rrideer)，或或拒絕承承受這些些免費騎騎乘者的的成本，集集合的行行動也就就無從產產生。為為了解決決這個集集合行動動共識達達成的問問題，網網絡管理理理論應應運而生生。2、網絡管管理網絡管理是是一種提提升集合合問題解解決與政政策發展展的領航航形式，這這個層次次有別於於競賽參參與者的的策略運運用，是是屬於第第二順位位的集合合行動(seccondd orrderr coolleectiive)。為了了在相互互依賴的
48、的情境中中達成目目標，參參與者必必須運用用各式各各樣的途途徑以影影響政策策的競賽賽，亦即即將依賴賴其他參參與者的的效果融融入自己己的策略略中，KKickkertt與Kooppeenjaan認為為網絡管管理可視視為促進進不同的的標的參參與者相相互行為為的調整整(Kiickeert & KKopppenjjan, 19997:44)。Dahl與與Linndbllom區區別政治治(poolyaarchhy)、科科層體系系(hiieraarchhy)、諮諮商(nnegootiaatioon)與與市場(marrkett)四類類型的協協調(KKickkertt annd KKopppenjjan, 19997:44)，政治治的協調調是一種種人民監監督政治治領袖的的民主代代表方式式；科層層體系的的協調，乃乃官僚組組織由上上往下的的中央協協調方式式；市場場的協調調是透過過市場的的機制，使使個人追追隨他人人的腳步步；此外外，個人人的行為為也可經經由參與與者諮商商與協商商的互動動，達成成相互調調整。綱絡管理的的目的即即在刺激激諮商協協調的達達成，參參與者行行為的調調整是經經過協商商