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1、建设部工程款拖欠问题的调查报告 ( 摘要 ） 曰前，建设部关于工程款拖欠问题的一项调查报告 说，从上世纪 90年代中期就开始进行治理的建筑工程 拖欠款现象，近年来不仅没有得到有效治理，在许多地 方反而有增无减、愈演愈烈，并呈 P房地产项目把拖欠 作为风险转嫁手段， “ 政绩工程 ” 、 形象工程 ” 拖欠现 象突出，民营企业拖欠急剧上升、后来居上三大特征。 到 2002年底累计逾 336亿元 据国家统计局统计，到 2001年底，全国拖欠工程 款达2787亿元，占当年建筑业总产值的 18.1%，比 1996年增加了一倍还多。到 2002年底，全国拖欠的工 程款又比上年增长了 21%。 建设部的这
2、项调查说，全国实际拖欠工程款的情 况可能比上述统计数据还要严重。到 2002年底，全国 建设单位累计拖欠工程款总额估计约在 3360多亿元。 据介绍，建设部曾组织各地建设主管部门对当地的 建筑企业发调查表进行调查，结果只有 25106家建筑企 业返回调查表。按返回调查表统计，到 2002年 6月底， 上述企业被拖欠的工程款就达 2475.02亿元。按目前全 国具有资质等级的建筑企业达 67336家计，再加上在 调查中，许多企业 反映，怕得罪业主，不愿上报拖欠工 程款的数字，更不敢列举具体拖欠的实例。可以说，调 查得出这一结论是有依据的。 工程款拖欠呈现三大特征 调查报告说： 一 些房地产开发商
3、把拖欠工程款作为 经营手段，通过拖欠工程款把大量风险转嫁给建筑企 业，导致拖欠问题日益严重的同时，还表现为沿海经济 发达地区拖欠程度要高于其他地区的特点。调查显示， 甘肃省开发项目拖欠工程款占拖欠工程款总额 37.3%， 而在广州市更是高达 91 %。 一些地方政府急于求成，盲目建设，甚至大搞 政绩 工程 ” 、 形象工程 ” ，导致政府投资工程拖欠工程款现象 突出。据国家统计局统计，到 2001年底全国各地政府投 资工裎拖欠工程款达 660.75亿元，占全部拖欠工程款的 26.7%0建设部的调查显示，政府投资工程拖欠工程款的 比例与上述统计大体相当。如广东省政府投资工程拖欠工 程款 55.3
4、6亿元，占 26%;重庆市拖欠 29.06亿元，占 28%。 民营企业盲目追求发展规模，或明或暗地要求建筑企 业垫资承包，在将银行对建筑企业的贷款转化为开发资金 的同时，也导致拖欠工程款呈急剧上升、后来居上之势。 工程款拖欠影响恶劣 调查报告指 出，工程款大量被拖欠，在引发大量拖 欠农民工工资，造成集体上访、甚至恶性事件屡有发生 的同时，还给建筑业乃至社会经济秩序带来了以下三 个方面的负面影响： 一是企业信誉受到严重损害，引发多头债务纠纷 , 造成社会信用关系的极大扭曲。 二是影响国有建筑企业的改革发展，造成了大量国 有资产的流失。由于工程款大量被拖欠，许多企业靠银 行贷款组织生产，在使企业背
5、上沉重债务负担的同时， 也严重影响到了企业生产设备的更新和技术进步，此外， 还造成了企业业务骨干的大量流失和效益的连年滑坡。 三是导致盲目建设和层层转嫁工程建设风险，既影 响投资效益，也给工程质量埋下隐患。大量拖欠工程款在 掩盖资金不足情况下的盲目建设同时，也导致许多项目难 以顺利进行半途而废。一些地方出现的大量 烂尾楼 V 胡 子工程 ”就说明了这一点。此外，大量拖欠工程款也使一 些建筑企业为了转嫁拖欠的风险，大量将工程分包给技术 管理水平低的企业甚至包工头，力 D上腐败现象，结果又造 成在工程施工中大量偷工减料，给工程安全留下隐患。 原因分析 这几年拖欠工程款的现象为什么会在治理的过程 中
6、愈演愈烈呢？建设部的调查报告认为造成这一现象 的原因，除了有一些地方政府急于求成、盲目攀比，滥 建 “ 政绩工程 ” 、 形象工程 ” 和社会信用体系不健全， 对项目业主缺乏有效的失信约束、惩罚机制外，主要的 原因有两个：一是建筑市场法制不健全，解决拖欠工程 款问题缺乏相应的法律依据。二是建筑市场供求失衡， 企业自我保护和行业自律能力弱。 据介绍，我国现行建筑法第十八条规定： “ 发包 单位应当按照合同的约定，及时拨付工程款项，但该法 对这类违法行为应承担何种法律责任却没有相应的条款 规定。从调查的情况看，目前通过司法途径解决拖欠工 程款的企业很少，成功的案例也很少 。一 方面，企业即 使胜诉
7、了，在法院执行时难度也很大。如上海某房地产 开发项目，业主拖欠施工企业工程款 2542万元，施工 单位在法院胜诉后仍拿不到工程款，但由于预售房客户 多次到市政府申诉反映，市政府和有关部门为稳定社会 秩序只得责令企业无条件复工。结果导致企业得出才丁官 司也无用，反而会得罪当事人，并影响自己今后在市场 上承接工程业务的结论。另一方面，我国现行法规也缺 少对债务 人进行刑事追究的条款，导致个别业主故意拖 延结算时间或苛求工程质量有问题等方式拖欠工程款。 此外，政府投资工程中的公益性（非经营性）项目，按 其性质是不宜折价或拍卖的。对这部分工程如何解决拖 欠工程款的问题，目前也还无明确的法律规定。 调查
8、同时说，目前我国建筑业从业人数已达 3893万 人，比 1992年的 2660万人增加了 46.4%。建筑企业多， 从业人数多，在造成建筑市场 僧多粥少 ” ，供过于求的 同时，也出现了过度竞争甚至是恶性竞争。许多业主就 利用这个特点，在签订合同时往往附加某些不平等的条 款，甚至与施 工企业签订公开和不公开的 “ 阴阳合同 ” ， 致使施工企业在承接工程初期即处于非常不利的弱势地 位，甚至陷入难以回避的合同 陷阱。但正如被调查的 一些企业所说，在建筑市场竞争白热化的情况下，明知 有 “ 陷阱 ” ，也得签合同，因为不接工程就等于等死。接 了工程虽有可能会被拖死，但总还有一线生机在。另外， 造成
9、工程款拖欠情况愈演愈烈的情况，也与一些企业合 同意识不强或签订合同不严谨，双方往往在工程质量、 工期等问题上扯皮，导致工程款迟迟不能结算，以及行 业协会的自律和保护企业的能力弱有关。 对策建议 拖欠工程款已成为影 响当前建设领域健康发展和 社会经济秩序的一大顽症。治理这一顽症必须结合整 顿和规范建筑市场秩序，采用法律、经济和必要的行政 手段，标本兼治，综合治理。 调查报告建议在尽快完善法制建设，加大对违约 失信行为惩处力度的同时，采取以下整治措施： 对房地产企业开发项目，应当规定其必须实行业 主工程款支付担保制度，担保人也可依法要求房地产 开发企业提供反担保；建筑企业也应对等提供履约担 保。对
10、于未提供这两种担保的房地产开发项目，建设行 政主管部门不予颁发施工许可证。凡已完工开发建设 项目拖欠工程款的，对其新开发项目不 予批准，不得颁 发施工许可证，银行不予贷款。对于违反合同约定拖欠 工程款的房地产开发企业，建设行政主管部门要在资 质年检中予以降级。情节严重的要注销其资质证书。 对政府投资工程，必须强调量力而行搞建设。各地 要根据财政状况，合理确定负债建设规模，建立有效的 偿债机制，严禁以拖欠工程款的方式转嫁资金不足的 风险。同时深化政府投资工程管理方式改革，健全政府 工程的监督机制。今后政府投资工程除按照现行审批 程序和权限报批外，还须经相应的人民代表大会最后 批准并接受其监督。对
11、于政府投资工程建设的组织实 施，应按照 投资、建设、监管、使用 ”适当分开，政 事（企）分开和实施相对集中的专业化管理原则，建立 有效的权力制约机制。 要在政府投资工程全面推行政府采购资金财政直 接拨付办法，由财政部门按照合同约定，直接向中标建 筑企业拨付工程款。要研究制订政府投资工程专用的 招标文本和合同文本，并严格执行。 调查报告同时建议：国务院应督促各地政府在 2004年都要对其投资工程拖欠工程款的情况进行一次全 面清理，凡有拖欠工程款的必须制定明确的还款计划， 并在年底前由省、自治区、直辖市政府向国务院提交清 理报告；同时组织建设部、国家发改委、财政部、央行、 监察部等部门联合组成工作组，逐省 （ 自治区、直辖市） 进行清理督察。对各地业已形成的政府投资工程拖欠 款，当地政府要结合自身财力，通过年度预算安排，将 每年度财政收支结余、融资项目投资额及收益、各种政 策性收费、土地出让收入等划出一定比例专项用于清偿 债务，限期 3年内解决政府工程拖欠工程款问题。凡逾 期未能解决的 ， 除特殊项目外 ， 一 律不批准其新建政府 投资工程项目。