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1、基于生命周期工程的政府债务项目风险管理研究文章结构一、引言及问题提出二、政府债务项目的生命周期三、政府债务项目管理存在的主要问题四、完善政府债务项目的生命周期管理策略五、对策建议摘 要针对当前我国政府债务项目管理存在的主要问题，本文从项目生命周期管理视阈分别从项目规划、项目启动、项目实施、项目终结四个过程维度，分析当前政府债务管理体系存在的问题，提出创新性、制度性、建设性的债务项目管理体系及相关对策建议。进一步丰富了政府债务管控与治理领域研究的内涵，对规范政府债务项目的制度性管理，做好项目建设过程中的风险防范及其可能产生的金融风险，提高政府债务管理成效，推进反腐倡廉治理具有一定的实践意义和参考
2、价值。一、引言及问题提出地方政府债务包括显性债务和隐性债务。地方政府债务对当地社会经济建设发展发挥着重要作用，同时也存在部分项目由于地方政府管理不够规范、管理理念落后、法律意识不强、项目资金不到位等原因，造成损失浪费、效益低下，甚至项目失败等风险问题，这不但无法实现地方政府债务使用的预期效益和经济目标，往往还给地方政府新添了债务负担，且对政府形象造成不良影响。地方政府债务风险是指该级政府由于承担超额能力债务，导致政府财政无法正常运转，产生不能按期还本付息的可能性及其相应后果。地方政府债务风险主要体现在规模风险、结构风险、效率风险和外在风险几个方面。究其主要原因，一是债务规模超过了地方经济和财政
3、可能承受的实力，反映的是规模大、结构差带来的“不合理”规划风险问题；二是举债项目管理不到位或者某些管理环节出现了问题，因而新增了财政负担，反映的是潜在的、隐性的“不合规”实施带来的风险问题；三是债务项目不能达成预期的、基本的经济效益，从而导致政府债务的拖欠，反映的是效率配置“不合标”结果带来的风险问题。党的十九大报告指出，要健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。随着我国经济的快速发展，地方政府建设投资需求加大，财政支出日益增加。部分地方政府有时凭借“城市经营”的冲动，来实施“土地财政”投资；同时，围绕GDP、财政收入、FDI等政绩指标评价等激励，对地方政府投资冲动易产生恶性竞争的传
4、导，少数地方官员追求晋升的行为，演化为地方政府间激烈的经济竞争。同时，地方官员调整变动快，也易导致“新官上任三把火”“跑马圈地”式的扩张等地方政府投资现象产生。为弥补资金缺口，部分地方政府通过举借债务筹集资金，继而形成大量政府债务。同时，地方债务管理问题也伴随债务规模的增大日益凸显，无疑又增加了地方政府的管理压力，成为当前政府治理的一大隐患。特别是近年来，我国地方政府因繁重的基础设施建设任务和社会治理的压力，融资活动增多，其中一些不规范的融资行为超过了财政承受能力，致使地方性债务总量呈现持续扩大趋势。甚至个别地方正常运转要靠举债维持。2021年初，我国地方政府债务率已达93.6%，接近警戒线。
5、据国际货币基金组织（IMF）预测，2021年和2022年中国地方政府隐性债务将达到61.4万亿元和71.3万亿元，占当年GDP的比重分别将上升到54.4%和59.4%。另据国家财政部公布的数据，全国地方政府债务2021年末的余额达到了30.47万亿元。所有这些，值得引起我们高度重视。因此，在抓好经济发展的同时，如何防范和化解地方债务风险，加强薄弱环节监管制度建设，是当前我国经济建设过程中必须正确认识和妥善处理好的重要问题。政府审计工作，是贯彻国家治理方略和实施惩治腐败强有力的重要抓手，“十四五”期间必须进一步化解地方政府债务风险，充分发挥审计的监督作用。本文以省级政府为中心研究视阈，所述的政府
6、债务一般指承上启下且为核心的省级地方政府债务。地方政府债务是国家债务（主权债务）分流和实施的主平台、主渠道，并且大多应用于市政基础设施建设和城市民生工程领域，广泛分布在其中的一个个具体项目工程之中。因此，宏观层面上的债务风险及其可能累积引发的金融风险，首先体现并累积在每个债务项目的财务风险之中。换言之，项目财务风险的累积是导致债务风险直至金融风险产生的细胞性、基础性原因。从理论和实践出发，如果我们能把每一个债务项目风险从数量、规模、结构、配置、期限、效率、效益，到债务项目的规划、启动、实施及其结算终结等各环节从财务、会计、审计的角度严格把控，那么债务项目风险产生的可能性就大大降低。因而，归结落
7、地到一定时期一定地域的政府债务及其项目风险就越小，债务项目就能够得到计划的、预期的、前置的有效控制，从而使得地方政府债务（省市县）直至区域性、全国性的债务风险、金融风险得到有效把关和控制。鉴于此，本文另辟蹊径，从建立政府债务项目进行生命周期这一制度性、周期性管理新举措入手，提出基于项目生命周期的政府债务项目管理体系，分别从项目规划、项目启动、项目实施、项目终结四个过程维度，分析当前地方政府债务项目存在的主要问题，以债务项目（工程）风险管理视角来分析和考察对当前政府债务的管理，研究提出我国新型政府债务项目管控体系和创新政府债务管理的策略建议，期望建立一条行之有效的制度化、规范化、程序化的政府债务
8、风险管控体制模式，可在一定程度上丰富政府债务管控与治理领域研究内涵，也对我国社会经济高质量发展起到积极启示作用。二、政府债务项目的生命周期政府债务项目的生命周期主要分为四个时期。（一）项目规划期在项目规划上，国家发改委按照国民经济和社会发展规划、产业政策、外债管理及外国政府贷款使用原则和要求，编制备选项目规划，经征求发改委有关司局和财政部意见后，每年按季度向省级发改委下达政府债务备选项目规划。省级发改委结合国家发改委每季度下达的贷款项目规划和省级经济发展战略规划，制定省级外贷项目规划并向下级发改委和各行业主管部门征集备选项目。由此，下级地方政府和各级主管部门根据本地区和部门情况规划项目。（二）
9、项目启动期项目申请单位组织开展项目的立项、论证、申请、评审等工作。在立项论证成熟后写出可行性报告，向省级发改委提出申请。发改委会同财政厅对本级申请项目进行筛选，并将筛选合格项目由省级发改委报送国家发改委。经国家发改委、财政部等组成的评审小组评审通过的项目列入财政部国家外贷项目规划，由财政部代表国家与国外贷款机构对纳入规划的政府债务项目进行谈判，并接受国外专家组的评审。在经过国外专家组对项目评审通过后，财政部与国外贷款机构签署协议，确定最终外贷项目和贷款资金，并负责组织国内有关项目单位与转贷银行和国内银行签署转贷协议，确立贷款偿还人。根据偿还对象的不同，分为中央统借统还、省级财政偿还或担保、企业
10、自行偿还三种。（三）项目实施期由项目主管部门召集进行项目的实施，包括：项目协调、项目预算、进度控制、阶段评审、计划修订、终止决策等具体过程的运行实施。贷款资金采取提款报账制，采取提前拨付周转金、垫付等方式用于项目建设。建设单位或用周转金施工，待一定阶段或时间后，统一项目票据，向国外贷款组织制定的转贷银行进行提款报账，取得贷款资金。（四）项目终结期偿还贷款。按照不同项目的外债用途及其偿还对象区分为：中央统借统还的，由国家偿还贷款；省级政府负责担保偿还的，由省财政负责偿还；企业自主的，由企业在规定期限内负责自主偿还。政府债务项目管理流程见图1：图1 政府债务项目管理流程图示三、政府债务项目管理存在
11、的主要问题政府债务项目管理存在的问题主要有四个方面。（一）项目规划期权责利不够协同统一我国政府债务的多头管理由来已久，这势必造成政府债务管理项目确立程序多、耗时长、进度慢等问题。国家出台的关于政府债务至关重要的两部基础性法规：一是2003年国家发改委颁布的外债管理暂行办法（28号令）；二是2006年财政部出台的国际金融组织和外国政府贷款援款管理办法（38号令），都强调各自对政府债务实行“全口径”“全过程”管理，而且两个办法在内容和职责权限上存在着重复交叉之处。同时，在现实工作中也存在同样的问题，计划、财政、外汇、项目主管部门及项目执行单位之间由于部门业务差异、信息沟通不畅、资源不能共享，各部门
12、之间缺乏正规有效的沟通协作，存在项目管理与债务管理及借、用、还各环节相脱节的拖沓、扯皮等现象，使得相应的“责、权、利”产生脱节。在现实中，发改委依然对政府债务的管理从规划到设计、再到实施起着主要作用和指导作用；财政部门作为掌管外债资金发放、使用、偿还的“实权”部门，在资金的发放和使用上对项目单位有着一定的领导权、掌控权；主管部门对项目具体实施建设有着一定的话语权、使用权。尽管政府债务一直试图形成“统一规划、归口管理、窗口对外、债务登记”的外债管理体制，但部门之间依然是各管一段、各抓一块、各自为政，管理职权分散，造成业务交叉、责任缺位、程序繁多、耗时过长、成本浪费，没有形成有效统一的管理。这样，
13、不仅容易造成一些隐性债务被遗漏，形成债务隐患，也影响到政府债务的有效管理及其良性发展。此外，项目预算管理缺失，项目应达到的目标与效果，多以定性描述，定量性指标少且粗放。同时，针对项目风险评估、项目资金机会成本分析也缺乏。（二）项目启动期项目论证不够科学合理首先，主管领导权力缺乏必要的制度性、前置性约束，以致对项目的可批性考虑多、可行性考虑少，使得项目未能严格按照制度进入规范流程，做出科学化、程序化的论证。其次，项目的选择有时成为各部门博弈的结果。对于一个项目的选择，各部门都是从自身部门出发来考虑，缺乏统一规划与长远意识。比如，省发改委只是根据全省经济发展规划立项，欠考虑财政资金的筹集和地方的实
14、际需要；财政部门对项目选择的立足点，主要是依据项目开展后项目单位和当地政府能否有财力还款问题；地方政府考虑的是引进资金，欠考虑还贷和具体省情的问题。这样，由于各单位缺乏系统性的沟通协同，往往仅是立足于各自工作角度来进行项目选择，其项目的决策过程就容易导致被过多的部门博弈所影响。最后，立项过程的专业性、深细度不够。部分项目在缺乏科学论证的情况下仓促上马，根基不稳。项目立项未能组织专业队伍进行考察，未能形成集中环境生态、社会科学、工程技术、财务管理、金融风险等专家组成的考察小组专门针对每一个外债项目有针对性地进行科学、深入的论证，使得项目论证缺乏事实依据和科学预见。（三）项目实施期内控制度不够严密
15、合规项目基层单位有的根据国外贷款的规定建立了相应的制度，有的没有建立相应制度或有制度也未照章执行，有时内控管理上存在漏洞。诸如，个别单位财务会计核算不合规，甚至做假账；引进设备质量不过关、不能用；前期论证走形式，导致实施时无章可循等违规行为。此外，外债项目只是属于监管单位监管工作的一部分，由于项目多、时间紧等原因，检查容易流于形式。由于项目内部控制不足，项目审计监督力量不强或流于形式，导致项目管控存在资金到账不足、资金挪用、项目经费实施与评估不符等脱节问题。此外，政府债务项目对货币错配风险也缺乏管控能力。基层项目办与上级项目办的线条层面上，工作人员不固定，临时兼职兼管得多。部分行业主管部门在项
16、目被确立为外贷项目并签署协议后，就组织项目办负责项目的具体实施，除了省级发改委、财政厅、交通厅下面常设有外贷项目中心负责项目具体执行和管理外，多数地方项目办，往往是临时性搭建或挂靠，项目办的工作人员也常常从其他单位抽调，以致人力资源不足。（四）项目终结期主体责任不够明晰清楚首先，政府债务项目以公益性和基础性建设为主，其项目本身的经济效益较差、周期较长、回报率较低。由于部分建成项目效益差和社会发展类项目自身无还贷能力等原因，多数项目没有还贷能力，增加了财政偿债负担。由于项目前期论证有缺陷或问题，导致有的项目建成后产品无销路，无法投入正常生产。特别是贫困地区，社会发展类项目所占比例更高，但此类型项
17、目属于非盈利性，自身不具备还贷能力，到期的债务主要由各级财政偿还或垫付，成为财政负担。其次，贫困地区本身财力不足，缺乏偿债能力。国外贷款援助的地区多是落后贫困地区，这些地方自身经济条件差、财力不足，先天缺乏偿债能力，加上部分地方领导重视借款不重视还款，还贷准备金制度落实不足，也未建立足够的还贷准备金，因此易造成债务拖欠。四、完善政府债务项目的生命周期管理策略（一）创新政府债务管理体制模式针对上述分析的省级政府债务管理中存在的问题，研究构建一个由决策机构、管理机构、执行机构、咨询机构、信息系统、监督体系六维联动的政府对省级政府债务管理的新模式（参见图2）。图2 省级政府债务管理体制创新模式该模式
18、主要包括六个方面：一是决策层，主要由行政决策和领导者及其所在集体构成；二是管理层，主要由财政部门、发改委部门及省级政府债务管理部门构成；三是执行层，即政府债务项目具体执行和办事的部门；四是咨询层，由专家和学者组成智囊团针对本地需要的项目进行考察、储备、评估；五是信息层，由各级财政部门外贷中心专门负责采集、输入、管理、分析、汇总各级外贷情况数据，为政府决策提供数据基础并对项目资源进行计划、管理，辅助政府决策；六是监管层，负责监督项目的执行成效，预防腐败。（二）项目规划期建立统一管理的债务管理机制首先，根据财政部“38号令”的规定，真正实现省级财政部门对该省政府债务的领导地位，强化系统管理的思路。
19、加强财政厅作为省级政府债务统一领导的地位，其他有关单位配合财政部门，厘清职责、分工协作。由省级财政厅相关部门（比如国际处）负责对该省外债使用情况和各部门、各地方政府需要的项目进行摸底，对信息进行审查、分析、分类、汇总，充分掌握好省级政府债务的日常情况。决策阶段，省级发改委将国家发改委根据国外贷款机构制定的年度贷款项目规划报请省财政厅，由财政厅指导主管单位政府部门、企业、非政府组织等执行机构根据自身情况申报项目交发改委，发改委结合省级经济发展规划进行初选，将初选后的项目报财政厅，财政厅结合各单位财力情况进行终选，并将最终结果报请财政部。财政部批准后，由财政厅向确立的项目各主管部门发出立项通知。在
20、这个过程中，因为项目的选择都是经过省级财政厅批准确定，鉴于其对每一个项目都进行了前期的摸底调查和比较，既承担“借、用、还”的职责，也担负“责、权、利”的重任。其次，充分发挥财政厅的协调作用。一是财政部门统一领导，突破部门利益局限。由财政部门根据信息系统反馈的各单位需要，结合本地财力和实际需要，通盘考虑，制定项目规划，选备项目。通过统一领导，加强与各单位的沟通协调、缩短审批时间、提高决策效率。二是充分利用咨询机构，发挥其在决策过程中的智囊团作用。决策前信息机构的信息搜集、调查研究，信息汇总后的方案筛选和项目规划都应该充分发挥咨询机构的智囊团作用，让这方面的专家、学者充分参与，从客观的第三方角度用
21、科学的方法对方案进行选择，规划项目，保证项目确立在最需要的地方。三是积极推动决策过程的民主化、透明化、程序化。充分吸收社会有关研究机构、专家学者对大型项目决策提出意见，发挥好项目智囊团的积极作用。大型项目决策必须经过“听证会”或“社会公示”，让专家学者代表的智囊团、公众、媒体享有知情权，了解项目的决策目的、决策过程、决策内容，听取他们的意见建议，接受社会的评议监督，以利于在项目规划期内，最大程度地完善项目决策方案。（三）项目启动期推动可行性研究和立项论证过程科学化首先，制定完善项目的立项规程，进一步规范领导决策行为。一是完善和规范项目立项的规程。在省级政府债务项目决策层内部，明确项目各单位、行
22、政领导人做决定的工作规则，项目根据金额多少设限，按照金额大小的分类对应相应的启动决策程序，对于大型项目的立项论证更要透明，经过集体讨论，明确分工决策，防止“一言堂”。二是分管项目的地方政府和行业部门主管领导，要加强对宏观经济、项目管理、国外贷款管理及投资、本省经济发展状况的学习了解，培养对项目选择决策的宏观意识、经济意识、科学立项意识。其次，推动可行性研究和立项论证过程科学化。一是充分发挥咨询系统的功能，根据项目涉及的领域，调集有关的环保生态、社会科学、工程技术、金融风控、资深财务、经济管理方面的专家，参与调研分析，结合本地区实际，筛选项目，对通过论证，有一定经济效益和发展前景、债权人能够确保
23、偿还的项目进行严格的立项论证。二是平时积累储备项目，对于省级地方各级和各领域需要的项目，加强项目调查研究，建立收集外贷项目储备库，提高项目启动的科学性和合理性。（四）项目实施期加强全流程的预算计划、审计监督与风险管控首先，建立法制化的外债管理机制，加强管理人员对外债管理相关法规学习。一是突出学习重点，主要是行业主管单位和项目办直接负责人对国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法国际金融主治贷（赠）款项目执行监督检查管理办法以及国外贷款财务及会计核算管理办法、贷款债务管理、招标采购管理和相关法规的学习，做到知法。二是明确权属和责任，防止实施过程中的越位与缺位。完善责任追究制度，建立法定权利和责任相
24、一致的政府体制，无论是单位还是个人，严格依法办事，不得逾越法定权限，否则就是无效权力，要承担相应的法律后果。三是加强各级监管机构和群众对管理人员行为的监管，防止权力绝对化环境下滋生的腐败，建立官员绩效评价和责任追究制度，从制度和利益驱动上防止决策的短期行为发生。其次，严格内部管控，严肃财经纪律，强化项目的全过程审计监督。一是严格执行内控制度。建立决策、经办、会计分离制度，使决策人、经办人与会计三方相互制约、监督，防止权限过于集中，处理每一项经济业务时或重要环节时，要请示上级执行机构，并由两个或两个以上的部门和工作人员分工负责，互相控制。项目执行主管机构要组织开展定期、不定期的资产清查盘点，以保
25、证具体落实好财政清查制度。二是加强各审计环节和各监管中心的统一领导和过程管理。改变审计部门事后监督的方式，将监督的重心向事前、事中前移。从项目决策阶段就介入，运用审计绩效评估方法，对项目政策制定的科学性、决策程序的规范性、规模控制是否得当、结构和投向是否合理、管理机制和风险防范问题进行测评，做到事前、事中、事后全过程监控。（五）项目终结期切实落实好债务风险责任制首先，建立主权债务风险控制体系，提升偿债能力。对效益良好的项目企业，帮助其加强管理，努力提高效益水平，如期还贷；对效益不好需要关停的企业，省级财政厅管理部门要帮助地方执行机构，处置资产，力争能够如数偿还到期外债；对处置资产后，仍未还清的
26、外债，由省级和地方财政部门制订详尽的还款计划，落实还款责任；对申请破产且无力还贷的项目，管理机构应与有关部门协商，争取只偿还本金、豁免利息等方式努力化解政府债务。其次，建立还贷责任制度，建立还贷准备金机制，做到有责必究。一是要形成省市县三级和项目单位组成的债务风险防控体系，增强省级调控和防范外债风险的能力。二是加强政府债务风险监测，将政府债务和偿债资金纳入预算管理，建立科学、合理的政府债务风险预警指标体系，对政府债务的规模、结构、时限、还款峰期和安全性等方面实施有效的控制。再次，对项目进行绩效评价、反馈分析与经验总结，可形成全国性案件库。通过对已完成预算的绩效专业评估，有针对性地引导、协助各级
27、政府在同类型投资时，在资金调配、计划、管理、评价等方面提升资金合理配置与结构调整，向所需较大投资的或是项目重头的节点进行倾斜，起到有效提升预算绩效的科学性，并能够产生相对较高的可量化的社会与经济效能。五、对策建议笔者基于风险管理视角和项目生命周期管理框架，采用建立项目管理制度化、规范化、程序化模式，结合项目生命周期管理风险管控，进行全过程财务审计管理监督的风险管控思路，严格实施步步程序把关、层层制度程序掌控的管理模式，期望把政府债务项目可能产生的风险限制在预期、最小、可控范围之内，期盼为我国的政府债务风险管理开辟一条可推广、可复制且行之有效的新路子，从而助力实现新时代我国社会经济高质量发展。当
28、然，囿于一文篇幅难以详述，有待今后继续跟踪观察与研究，以利于形成更加精细化、可操作、可推广的经验模式。借鉴学习与现有研究成果，建议针对不同地方区域的经济基础、发展现状、债务规模与结构状况，可分别从以下几方面积极化解地方政府债务风险。一是高质量、稳增长，去存量、降杠杆。通过社会经济的高质量发展和稳增长、双循环策略来实现经济发展正循环，通过降低杠杆率来化解债务风险。从政府宏观方面分析，经济增速如能积极在高质量前提下维持平稳增长，必将利于支撑与缓解政府债务压力。因此，在近期特别是疫情后时期应充分调动积极因素，保持适度扩张的宏观经济政策，提供宽松的社会经济发展环境，扎实做好经济复苏工作，从而在源头上杜
29、绝政府债务风险。二是开源节流，有序偿还，化解存量，持续发展。鉴于我国目前地方债务数值较高，要积极开源节流，拓展财政收入，千方百计安排财政资金有序偿还，尽快化解存量风险，避免债务利率上升过快。债务利率过快上升会明显增加利息支出，导致债务问题恶化，不利于举债的可持续发展，还可能与经济发展目标背道而驰，可能增加触发债务危机的风险。三是中央主导，地方主动，银行配合，优化结构。由中央政府指导和主导，在地方政府和商业银行的密切配合下，实施计划有序的地方债务置换、展期、重组、借新还旧、PPP模式等进行债务结构优化，不断降低地方政府债务风险。特别是对于提供纯公共服务产品而产生的巨额债务、关系国计民生的项目工程
30、债务，要优先保障安排偿还，以降低化解债务风险的成本。四是改革体制，广开门路，灵活选择，驱动消化。当前地方政府经济体制改革，可广开门路，采取政府出让土地使用权、持股权以及经营性国有资产权益偿还债务等方式。也可精准选择，适当选取一批效益好、发展前景好的地方国企，把混合所有制改革与地方债务的处置结合起来，积极创造条件，用好用活债权、股权、期权，激活体制机制驱动力，促进债务消化的双赢。五是开放搞活，效率优先，社会参与，减债减负。通过改革政府投融资机制，实施开放搞活政策，加强资本配置效率。鼓励社会资本参与城投基础设施与公共服务产品的建设，扩大地方政府债务主要占比的城投领域资金来源渠道，有利于实现人民城市
31、人民建，民众参与当家作主，把好事办得更好。六是强化审计，政绩透明，科学公正，抑制新债。加强政府审计功能作用，认真完成新一轮地方政府债务的审计工作，进一步强化和做好地方政府主政官员和政府各部门一把手的任期债务目标管理、监控与审计，加强政绩考核和干部考核的透明性、公正性、科学性、严谨性，严格把关、追责问责，最大限度地抑制举债冲动，减少新债风险。七是企业债务，市场转化，自主经营，自动偿还。对于已经市场化、合规转化了的企业经营性债务，企业可利用项目结转资金或者经营收入自动、自主、自觉地进行及时偿还，以保持和提升企业品牌美誉度、信用度。八是老小破债，重组清算，规避影响，振作起航。对于地方政府及企业的老、小、破项目债务，可分析权衡后，果断通过破产、重组、清算等方式来减计债务，进行消化清算，规避历史债务、老龄债务长期带来的负担与影响风险。24