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1、农业水价综合改革汇报农业水价综合改革汇报农业水价综合改革试点培训讲义前言.2 第一章概论.5 第一节大中型灌区运行管理中存在的问题及原因分析.5 第二节推进大中型灌区农业水价综合改革的重要意义.15 第三节农业水价综合改革的目标与主要任务.19 第二章农民用水户协会规范化建设.24 第一节农民用水户协会性质、地位与作用.25 第二节农民用水户协会规范化建设的重要性和必要性.30 第三节农民用水户协会规范化建设的主要内容与程序.34 第四节农民用水户协会在农业水价综合改革中的主要任务.45 第三章灌区末级渠系工程改造.52 第一节灌区末级渠系工程改造的必要性.52 第二节灌区末级渠系工程改造的总
2、体要求.53 第三节灌区末级渠系节水改造工程设计及投资测算.67第四节灌区末级渠系工程改造的组织实施.69 第四章农业终端水价改革.72 第一节农业终端水价改革的必要性.72 第二节农业终端水价核算.73 第三节农业终端水价管理.78 第四节农业水费计收.79 第五章项目组织与管理.83 第一节项目前期工作.83 第二节项目申报与审批.88 第三节项目验收.90第四节资金使用与管理.95 第五节项目总结.96第六章项目监测评价.98第一节项目监测评价的必要性及主要作用.98 第二节项目监测评价主要指标.99 第三节项目监测评价的实施.102 附录一：农业水价综合改革暨末级渠系改造试点项目工程建
3、设技术参考要点（试行）107 附录二：农业水价综合改革暨末级渠系改造试点项目工程建设投资测算参考要点（试行）107 附录三：大中型灌区末级渠系水价测算导则（试行）.107 附录四：关于加强农业末级渠系水价管理的通知.113 附录五：关于加强农民用水户协会建设的意见.116前言农村税费改革以来，农业水价改革、水费计收与农田水利建设方面存在的问题成为农村工作和社会关注的热点与难点，农民对于交纳农业水费有着抵触心理，水管单位农业水费收入锐减、生存和发展困难，农民和水管单位的矛盾呈现激化的趋势。针对这些问题，水利部在深入调研的基础上，从推动农业水价改革入手，提出了以“两改一提高”为核心的农业水价综合改
4、革政策建议，即对灌区末级渠系工程实施节水技术改造，建设完好的水利工程设施；进行用水管理体制改革，推进农民用水自治，建立农业水权制度，实行终端水价制度，构造农田水利良性运行的长效机制，提高水的利用效率和效益，减轻农民负担，保障国家粮食安全。党中央、国务院高度重视农业灌溉设施建设与运行管理问题。2008 年中央一号文件明确要求：“要大幅度增加中央和省级小型农田水利工程建设补助专项资金，将大中型灌区末级渠系改造和小型排涝设施建设纳入补助范围。”国务院领导也就此做出重要批示，要求发展节水灌溉，推进末级渠系节水改造和农业水价改革。水利部主要领导也高度重视农业水价综合改革工作。原部长汪恕诚同志三次听取关于
5、此项工作的专题汇报，对农田水利良性运行机制的体制、机制设计和具体方案的实施都作了明确指示。陈雷部长明确要求，要“抓好试点、多措并举、积极推进”，并做出重要批示：“要按照家宝总理的要求，进一步加大节水灌溉力度，把这项惠及农民的实事办好。”2007 年，水利部选择了 8 个省（自治区）的 14 个灌区的部分末级渠系作为首批试点项目区，开展了综合改革试点方案以及农民用水户协会规范化建设规划、末级渠系节水改造规划和农业水价改革规划（简称“三项规划”）的编制工作。2008年的试点范围扩大到 14 个粮食主产区和 4 个主要产粮省。财政部也非常重视此项工作，从 2008 年中央财政农田水利建设补助专项资金
6、中，专门安排部分资金支持开展农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点。农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点是一项全新的、复杂的系统工作，既有工程建设，又有制度建设，政策性、技术性强，既涉及到政府、灌区管理单位，又涉及到农民用水户协会和广大农民用水户，利益关系复杂。试点工作的成败，直接关系到农业水价综合改革今后能否长期、全面展开，关系到农田水利设施的良性运行机制能否建立的大局。为了帮助各试点省、自治区的相关管理人员、工程技术人员以及农民用水户协会成员正确理解和把握农业水价综合改革试点任务，我们组织编写了本书。本书以讲义的形式，对农业水价综合改革的总体思想、主要任务、建设内容以及项目具体的组织管理
7、等内容进行了讲解。本书是农业水价综合改革试点的培训教材，也可供其他农田水利基础设施的建设与运行管理人员参考。由于时间仓促，书中难免有疏漏之处，敬请广大读者批评指正。第一章概论中国是一个农业大国，特点是人口多、耕地少，水旱灾害频繁，水资源供需矛盾尖锐。全国总人口约占世界人口的 20，人口密度是世界平均的 3 倍，其中 8 亿多是农民，而人均耕地只有世界人均耕地的 13，属于世界人均耕地最少的国家之一。中国人口、耕地、气候、水资源等自然条件，决定了中国农业必须走灌溉农业的发展道路。第一节大中型灌区运行管理中存在的问题及原因分析我国是一个农业灌溉大国，大中型灌区是保障粮食生产和农村经济社会发展的重要
8、基础设施。由于多种因素的影响，目前我国大中型灌区的运行管理中存在许多问题，影响着灌溉效益的发挥，必须尽快加以解决，才能保证国家粮食安全。一、大中型灌区骨干工程及末级渠系 1 存在的问题及原因分析正确分析大中型灌区骨干工程和末级渠系存在的问题，是做好农业水价综合改革的前提。（一）我国大中型灌区的基本情况为提高粮食产量，引水灌溉是中国的传统，古代人民留下的许多灌溉工程，至今仍发挥着作用。比如四川的都江堰、安徽的安丰塘（芍陂）、广西的灵渠等。新中国成立几十年来，我国的灌溉事业不断发展，农田灌溉面积从 1949 年的 2.4 亿亩发展到 2005 年的 8.5 亿亩，占全国耕地面积的 44%，每年在这
9、些灌溉面积上生产的粮食占全国总量的 3/4，生产的商品粮和经济作物都占 90%以上 2。在中国人均耕地面积只占世界人均 30的情况下，我们的耕地灌溉率是世界平均水 12 指国有水管单位管理以外的，由群管组织管理的，一般为斗渠以下渠道。汪恕诚在国际灌溉排水委员会第 19 届国际灌排大会暨第56 届国际执行理事会上的讲话，2005 年 9 月 15 日。平的 3 倍，人均灌溉面积与世界人均水平基本持平。中国灌溉排水事业取得的巨大成就，使中国能够以占世界 6%的可更新水资源量、9%的耕地，解决了占世界 22%人口的温饱问题，为保障中国农业生产、粮食安全以及经济社会的稳定发展创造了条件。而大中型灌区则
10、是保障我国粮食安全的主力军。据统计，到 2006 年底，我国大中型灌区共有 5894 处（其中30 万亩以上的大型灌区 285 处），有效灌溉面积 4.2 亿亩，约占全国农田灌溉面积的一半。未来几十年，面对日益加大的人口与资源压力，灌区尤其是大中型灌区的地位和作用愈显重要。据预测，到 2015 年，大中型灌区的粮食生产将占到全国粮食总需求的 44%，成为未来我国粮食安全的重要支撑。（二）当前我国灌区工程存在的问题我国的灌溉工程特别是大中型灌区，绝大多数修建于上世纪五十年代至七十年代，受当时经济能力和技术条件的限制，灌溉工程设计标准低，工程质量不高，建筑物及设施配套不全。加之由于资金投入不足、管
11、理不善等原因，我国绝大多数灌区已超过规定的使用年限而未能及时更新改造，普遍老化损坏严重，灌溉效益衰减。400 多处大型灌区骨干建筑物损坏率近 40%，大型排灌泵站工程完好率不足 60%。1998 年以前，我国各级政府对灌区骨干工程改造投入很少。1998 年后，国家加大了对大型灌区骨干工程的续建配套和节水改造力度，“十五”期间，国家共对 306 个大型灌区进行了续建配套与节水改造，灌区水源和干支渠工程状况有了明显改观。但由于历史欠账太多，与灌区骨干工程改造的实际需求相比，中央财政的投入力度远远不够。根据全国大型灌区续建配套与节水改造规划，全国 402 处大型灌区和重点中型灌区骨干工程节水改造需
12、1200 亿元，但连续 9 年，中央财政共投入了 100 多亿元，不到十分之一。同时，由于多数地方财政困难，应由地方配套的资金难以落实，导致灌溉工程的维修、更新和改造进度很慢。与大中型灌区骨干工程相比，斗渠、农渠和毛渠等末级渠系老化破损、不配套更为严重，导致灌溉系统“上通下堵”，“水在农田上游一公里”，“大水漫灌”等现象大量出现，农业生产用水得不到保证。2006 年，水利部对 13 个粮食主产省的 350 处大中型灌区进行调查，有近 80%的支渠、85%的斗渠以及 94.6%的农渠仍为土渠。调查还发现，在许多灌区内，有相当一部分农田在灌溉季节不能及时得到有效灌溉，有的灌区灌一次水就需要近一个月
13、。由于工程老化失修不配套，我国约有 1/3 的灌区水利用率不足 35%，有 1/3 以上的灌溉面积为中低产田，其主要原因就是农田水利工程状况十分不好。大中型灌区的运行情况尚且如此，占全国灌溉面积 51%或一半以上的众多小型灌区面临的形势则更为严峻。据统计，全国小型灌区的渠道完好率和渠系建筑物完好率平均不到 50%，最低的只有20%。由于工程设施损坏报废的原因，“十五”期间年均减少有效灌溉面积 311 万亩，相当于每年减少 10 个 30 万亩的大型灌区。（三）原因分析农田水利工程设施落后的根本原因是投入不足。从政府来看，一方面大中型灌区骨干工程的改造力度与实际需求相比差距巨大，另一方面末级渠系
14、节水改造基本上没有政府投入。受传统观念和计划经济的影响，农田水利特别是小型农田水利一直得不到公共财政投资支持。自 98 年大水以来，国家虽加大了对国有大中型灌区的续建配套和节水改造力度，但一直未将灌区量多、面广、线长的末级渠系建设列入国家正式的扶持计划。近几年，国家采取“民办公助”等方式加大了对小型农田水利的投入，但中央补助资金也主要用于小型水源、小型灌区等工程建设，而没有将大中型灌区末级渠系及其配套建筑物改造的资金纳入其中。从农民来看，由于自身经济条件所限，又缺乏政府资金的引导和扶持，也难以调动其对大中型灌区末级渠系进行改造的积极性。农村税费改革之前，末级渠系工程的维修养护，主要由政府利用行
15、政主导，通过“两工”组织农民实施，末级渠系处于勉强运行的状态。农村税费改革后，“两工”取消，农民对末级渠系的维修养护投入急剧减少。据统计，1998 年农民对农田水利的投工有 103 亿个工日，2005 年减少到不足 27 亿个工日 3，按每个工日 10 元计算，减少了700 多亿的投入，而减少的投入并没有纳入公共财政投入的范畴。加之，由于水价长期偏低，水费收取困难，实收率不断下降，工程养护资金匮乏，使得本就破损严重的工程状况更是雪上加霜。二、农业水价改革中存在的问题与原因分析农业水价是促进节约用水最重要的经济杠杆。近年来，国家高度重视农业水价改革，在各级政府的重视下，农业水价改革取得了不小的进
16、展，但与我国水资源短缺的状况和其他资源产品价格改革的进程相比，农业水价改革还存在许多问题。（一）水价改革的基本情况据史料记载，早在我国古代就出现了用水收费制度。在公元前 2 世纪（2000 多年前），XX 省的都江堰灌区就执行了每亩水田 5 公斤稻谷的水费制度。如果把稻谷折算成钱，就是水费。水费再摊到总的用水量上，就是水价。新中国成立后，水价改革不断推进，先后经历了政策性无偿供水阶段（1949-1965 年）、政策性有偿供水阶段（1965-1985 年）、水价改革起步阶段（1985-1995 年）、水价改革发展阶段（1995-2003 年）。2003 年，国家颁布了水利工程供水价格管理办法，标
17、志着我国水价改革进入了规范化、科学化的新阶 31998 年农民对农田水利的投工有 103 亿个工日，2005 年减少到不足 27 亿个工日。水利部农水司农建办统计。段，水利工程供水是商品的概念正式得以明确。商品是用来交换的，因此所有的商品都会有价格。水利工程供水价格就是指供水经营者通过拦、蓄、引、提等水利工程设施销售给用户的天然水价格，它是由供水生产成本、费用、利润和税金组成。考虑到农业的比较效益差，农民的承受能力低，为了体现向农业的政策倾斜，国家明确农业水价中不计利润和税金。当然，我们这里所说的只是国有水利工程供水的价格，即大多数灌区的斗渠入口价格。灌区末级渠系部分的水价长期以来没纳入政府管
18、理范畴，也没有相应的成本核算和价格制定的规范。水费是农民最基本的生产性支出之一。是农田水利工程维修管护、正常运行的重要经济来源。没有水费的保障，灌溉工程就难以正常运行，渠系老化失修，工程供水能力衰减，灌溉面积严重萎缩，直接影响灌溉效益的发挥，最终受到影响的仍然是农民。没有水费的保障，灌区末级渠系就难以开展管护，也不利于农民确立节约用水观念，甚至会出现没水可用的状况，最终受害的必然是农民。因此，如果不进行水价改革，灌溉工程将不能良性运行，则保障国家粮食安全，促进农民增收节支也就成为了一句空话。党中央、国务院高度重视水价改革工作，多次强调要理顺关键性资源产品的价格形成机制，建立合理的水资源管理体制
19、和水价形成机制，特别是极为关注农业水价的形成机制。一方面农民反映水费负担比较重，另一方面农业水资源浪费严重，灌溉工程不能良性运行。正是由于我们国家水资源短缺现象严重，农业用水量又很大，为了发挥价格杠杆作用，促进农业节约用水，党中央、国务院在取消向农民收取农业税等项目的时候，仍决定保留农业灌溉水费，并要求继续推进农业水价改革，探索建立既体现我国水资源紧缺状况，同时又要保证农民能够承受和工程良性运行的合理水价形成机制，达到促进节约用水、减轻农民负担、保障供水工程良性运行的“三赢”目标。（二）当前农业水价改革面临的问题农田水利设施难以良性运行，而农民实际承担的水费支出又比较高的尖锐矛盾是当前农业水价
20、改革面临的最突出问题。农村税费改革以来，农业水价改革陷入困难境地，水费实收率不断下降，农田水利运行难以为继。2006 年，水利部组织对全国 26 个省、551 处大中型灌区的水价改革与水费计收情况进行全面调查，2005 年，农业水价平均为 6.5 分/立方米，仅占实际供水成本 38%。平均水费实收率 57.37%。把水费实收率和水价占成本的比例综合考虑，2005 年水管单位实收水费只占农业供水成本 22%。据水利财务经营收费报表统计，2006年，全国参加统计的水管单位 32960 户，在不提（或少提）折旧条件下，有 8250 户水管单位亏损，亏损额高达 29.76 亿元。如果按照财务规定提足折
21、旧，亏损额将更大。由于水价水平大大低于供水成本，同时水费实收率又不断下降，农田水利的管养经费严重不足，水利工程状况日趋恶化。如四川黑龙滩灌区修建于 70 年代，工程运行三十余年，老化十分严重，病险渠段较多，工程带病运行，近几年春灌期间渠道经常出现垮塌等险情，但由于水费收入下降，水管单位可用于抢险的资金不足，所以无法进行日常维护。水费收入锐减使农田水利正常运行面临巨大困难。在用于维持水利灌溉设施的正常运行经费无法保证的同时，农民实际支出的水费却远高于应该交的水费。许多地方都反映，农民水费支出居高不下，负担很重。在水利部 2006 年的调查过程中，通过发放调查问卷，随机调查了 200 个农民，20
22、05 年农业水费支出，平均是 42 元/亩，水费约占其产值的5%，超过了每亩纯收入的 10%。部分灌区农民的水费超过 80元/亩。这样按同口径推算，水费占产值的比例是 10.42%，占每亩纯收入的比例高达 20.84%。有的地方水费70-80 元/亩，个别乡镇每亩水费高达 130 元以上，达到种粮成本的 20%以上。据了解，该地已有近万亩的尾水灌区农户因不愿承担居高不下的农业水费而退出灌区。某大型灌区的核心区也有 2.68 万亩的灌溉面积因灌不上水而退出灌区。（三）原因分析工程状况差，末级渠系水价秩序混乱，搭车收费现象严重是当前农业水价偏低与农民实际水费负担重这一矛盾并存的主要原因。具体来说，
23、农业水价偏低的原因主要有三个方面。一是当前农民收入水平不高，农业比较效益低，从农民承受能力角度考虑，政府在制定农业水价时，一般都大大低于供水成本。二是大部分地区的末级渠系水价还没有纳入政府价格管理范围，乡、村两级或有关部门代为计收水费又缺乏相应的监督管理机制，导致末级渠系所收水费偏高，挤占了大量的价格空间。三是由于计量设施不完善，无法实现计量收费，农民大多按亩交费，政府制定的价格与农民实际缴纳的水费之间缺乏量化关系，导致对农业水价改革的误解。在农业水价改革难以推动的同时，农民实际水费负担却比较高。主要有两个方面原因：一是搭车收费和截留挪用现象严重。农村税费改革以后，水费成为向农民收费的唯一途径
24、，也成为搭车收费和截留挪用的目标。加之由于农田水利工程不配套，计量手段和量、测水设施不完善，难以实行计量收费，目前许多地方仍是通过行政手段，按耕地面积收取农业水费，这种收费方式导致没有灌溉的农民也要缴纳水费，增加了负担，也为搭车收费提供了便利条件。层层加码、挪用、截留、拖欠水费的现象在许多省都比较普遍。某省县乡两级挪用、截留、拖欠水费达 3.17 亿元，相当于该省一年的应收农业水费。某灌区政府制定的价格为每方水 5 分钱，即使考虑到输水损失，按水量折算到农民田间应收水费也只有每亩 30-35 元，而农民实际缴纳的水费却为每亩 70 多元。二是工程状况差，水量损耗大，加重了农民水费支出。由于投入
25、不足，大中型灌区工程状况非常差，骨干工程衬砌率非常低，末级渠系基本都为土渠，导致输水过程中“跑、冒、漏”现象非常严重，农业灌溉水的平均利用率只有 45%，这就意味着灌区管理单位每供一方水，到农民田间就只剩 0.45 方水，如果一方水的价格为 5 分钱，农民实际承担的价格就成了0.11 元。而还有约 1/3 的灌区水利用率不足 35%，有的尾水灌区输水损失甚至高达 80%，如果按水量折算后，实际负担的水费将更高。三、大中型灌区运行管理体制存在的问题与原因分析灌区运行管理体制是灌溉工程良性运行、水管单位良性发展、农业生产能否正常开展最重要的制度基础。当前大中型灌区运行管理体制存在许多问题，必须尽快
26、加以解决。（一）大中型灌区运行管理体制长期以来，我国的大中型灌区大多数采用专业管理与农民集体管理相结合的管理形式，即由政府成立灌区专管机构，如灌区管理局（处）等，负责支渠（含支渠）以上的骨干工程管理和用水管理，而斗渠以下（含斗渠）的末级渠系则由乡、村级集体经济组织负责，小型灌区基本上没有专业管理机构，由集体经济组织或农民自我管理。大中型灌区的这种管理体制带有强烈的计划经济色彩，无论骨干工程还是末级渠系的建设与运行管理，都是以政府行政主导为主，虽然勉强维持了灌区的基本运行，但从长期来看，灌溉工程却难以良性运行，工程状况日益恶化。随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立，农村家庭联产承包责任的推行
27、，特别是农村税费改革以来，现行的灌区管理体制越来越不能适应农村经济发展和农业灌溉的要求。（二）大中型骨干工程运行管理存在的问题工程运行机制不顺，维护不到位，管理不到位，是当前灌区骨干工程运行管理存在的主要问题。在原有的管理体制下，政府用行政命令代替灌区的专业管理与经营管理。一方面灌区管理机构没有经营管理权，凡事必须通过政府；另一方面灌区管理单位的负担却日益沉重。灌区承担的防洪、排涝等公益性任务缺乏长期稳定的财政补偿机制，得不到合理的补偿，基本上要靠灌区管理单位自己解决。同时由于水价长期偏低，水费收缴难，灌区经费入不敷出，工程维修养护资金缺乏，管理人员的基本工资福利也没有保障，导致灌区骨干工程老
28、化失修严重，灌区管理生存与发展面临困境。由于管理体制和运行机制不顺，维修管护不到位，我国大中型灌区使用 20 年以上的，多数很难是完好的。而一些发达国家灌区工程使用 40 年以上的却很普遍。此外，许多灌区管理单位都不同程度地存在着机构臃肿、人浮于事的现象。再加上水管单位经济状况总体不好，一些有技术懂专业的人员很难留住。其结果是一方面人员膨胀，另一方面专业技术人才奇缺，机构人员问题制约了灌区的科学管理与持续健康发展。（三）末级渠系运行管理存在的问题没有明确的管理主体，是当前末级渠系运行管理存在的突出问题。主要表现是：一方面末级渠系工程有人用没人管，工程状况持续恶化，农民灌溉用水难以保证。由于地势
29、和工程原因，浇地灌溉时，靠近灌区干、支渠上游的农田容易及时得到灌溉，但下游的农田用水量和时间要求却无法保障，特别是一些尾水灌区，这一现象更为突出。原来由政府行政组织农民对渠道进行的清淤等维修养护任务，由于缺乏相应的协调和组织，上游农民当然没有维修养护渠道的积极性，而下游农民自身又不可能单独去完成，这就导致本来就已破损严重的末级渠系更为壅堵。另一方面田间灌溉缺乏组织，用水秩序乱，水事纠纷现象突出。在许多灌区，由于没有有效的管水组织，放水秩序杂乱无章，村、组之间要水和用水各自为政，用水矛盾突出，不仅要投入大量劳力看水，而用水也得不到有效的保障，特别是下游的村、组放一次水，需要户户有人看水，否则水根
30、本到不了田间。由于灌溉得不到保证，用水户受益不均，上下游之间用水矛盾尖锐，用水纠纷多，经常出现打架、斗殴的情况。再加上现行按亩计收水费的方式，下游农民用不上水都要交费，必然又会加剧这一矛盾。（四）原因分析缺乏明晰产权的制度是末级渠系管理主体缺位的主要原因。缺乏明晰产权的制度有两层含义：一是旧的管理体制已被破坏，新的管理体制尚未形成。农村实行联产承包责任制以后，末级渠系原有的产权归属发生了变化，虽然末级渠系名义上仍为“集体”所有，但实际上这个“集体”已经消失，末级渠系工程的管理体制变成空白。而随着农村社会体制的变革，乡镇、行政村等基层管理组织的管理体制中也已经没有了农田水利基础设施的建设、运行和
31、管理的工作职能。二是没有建立末级渠系工程产权制度。由于管理体制和产权制度建设滞后，造成末级渠系没有明确的管理主体和产权主体。政府认为既然是农民“集体”资产，就不该由政府投资进行改造；农民认为既没明确归我所有，就不该由我承担管护责任，直接导致工程措施有人用没人管、投入不足、管养不力、加剧了工程恶化趋势。在自愿的原则下，由受益农户通过民主方式组建用水户协会，实行自我服务、民主管理，是解决末级渠系产权和管理主体缺位的最佳途径。近年来，水利部在组建农民用水户协会，倡导用水户参与式管理，推进农业供水管理体制改革方面做了许多工作，取得了较好的效果。但总体上看还存在着两方面的问题，一是总体进展缓慢。2005
32、 年，水利部对全国 551 个大中型灌区进行调研，共有用水户协会 8191 个，管理灌溉面积 3802 万亩，占总灌溉面积的 24.6%。二是自治能力差。有很大一部分的用水户协会没有达到规范的标准，无法真正承担起相应的职责。在调研的 551 个灌区里，已在民政部门注册登记的农民用水户协会只有 3267 个，占总数的 39%，管理灌溉面积 1889 万亩，只占总灌溉面积的 12.3%。由此可见，农民用水自治仍然缺乏相应的组织保障。第二节推进大中型灌区农业水价综合改革的重要意义党的十七大把统筹城乡发展，解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重。当前，国家粮食安全、农民增收减负、干旱缺水严重
33、是我国农村工作面临的重要问题。以农业灌溉特别是大中型灌区为核心的农田水利系统，是解决这些问题的重要基础。因此，推进大中型灌区农业水价综合改革，构建农田水利良性运行的长效机制，直接关系到国家粮食安全、农民增收减支、节水型社会建设以及水管体制改革的大局。一、开展农业水价综合改革，加快推进末级渠系改造，是保障国家粮食安全的迫切需要。民以食为天，食以水为先。我国人口多，耕地少，解决十几亿人口的吃饭问题，始终是我们国家的头等大事。近年来，党中央、国务院高度重视粮食安全问题，支持粮食发展的政策力度不断加大，粮食稳定发展的政策框架基本建立，农民种粮积极性大大提高，粮食生产出现重要转机，连续四年获得丰收，实现
34、了粮食供求的紧平衡，但这一基础并不巩固。从需求看，虽然粮食总产恢复到 1 万亿斤，但当年仍产不足需。随着我国人口增加、消费水平和城镇化水平的提高，粮食的总需求量将持续增加，农产品总量平衡的压力不断增大，农产品结构平衡的难度加大，农产品质量提升的任务艰巨。从供给看，耕地面积持续减少，淡水资源缺乏，农业基础条件较差，我国农业发展的资源约束日益加剧，提高农业综合生产能力的任务十分艰巨。特别是我国农业生产的基础条件比较薄弱，自然气候对粮食生产的影响极大，一旦出现流域性的极端气候变化，粮食生产必将受到严重影响。历史的经验证明，灌溉面积的数量和质量始终是影响我国粮食安全一个极其重要的因素。提高农业综合生产
35、能力，减少极端气候对粮食生产的影响，最有效的措施就是发展有效灌溉面积，改善农田灌排条件，增强农业综合生产能力，提高水土资源的产出效率和效益。实践证明，灌溉耕地的粮食产量是非灌溉耕地的 24 倍。大中型灌区灌排工程全部改造后，即使出现严重干旱，粮食亩产仍可提高 100 公斤以上。从我国粮食生产总体布局看，大中型灌区过去是、今后也必须是保障国家粮食安全的主力军。因此，大力推进大中型灌区工程改造，深化灌区管理体制和运行机制改革，提高农业综合生产能力，既是一项事关长远的战略任务，也是一项十分紧迫的现实要求。二、开展农业水价综合改革，加快推进末级渠系改造，是促进农民增收减支的迫切需要。党的十七大把着力保
36、障和改善民生、注重实现基本公共服务均等化作为统筹城乡发展，促进区域协调发展的重要手段。近年来，中央和地方积极落实各项惠农政策，极大地调动了农民的种粮积极性，但生产成本高、种粮效益低的问题一直没有得到根本解决。特别是农村税费改革后，农业水费成为农民反映强烈的热点问题。农业灌溉成本高、农业用水负担重问题比较突出。农业水价改革和末级渠系改造涉及农业种植效益和灌溉成本，关系农民增收减负大局，事关农民切身利益。由于灌溉工程老化失修，渠系水利用系数低，输水灌溉过程中水量损失较为严重。同时，由于末级渠系水价没有纳入政府管理范围，一些地方搭车收费、截留挪用、拖欠水费的问题较为突出。较高的水费和末级渠系不配套造
37、成的供水保证率不高，直接涉及农业的支出，使农民对水费收取产生误解。要解决这一问题，就得从“增收”和“减支”两个方面来入手。所谓“增收”就是通过改善灌溉条件，提高单位耕地的种植效益，让农作物生长需要灌溉时能浇上水，浇够水，可以有效提高农民种粮收益。所谓“减支”就是降低农业用水成本，减轻农民负担。而要达到这两方面的目的，就必须推进农业水价综合改革，加大财政对农业灌溉的支持力度，加快农田水利建设步伐。三、开展农业水价综合改革，加快推进末级渠系改造，是建设节水型社会的迫切需要。水资源短缺与农业用水效率低是制约我国农业生产的重要因素。农业缺水既有水资源总量不足，时空分布不均造成的因素，也与农业灌溉用水存
38、在严重浪费密切相关。农业用水占我国总用水量的 70，但灌溉水利用系数只有 0.45 左右，即使实行精耕细作，单方水生产粮食也只有 1 公斤左右，仅为发达国家的一半。目前，我国农业年缺水 300 亿立方米，并且缺水量还随经济增长和人口增加而不断增加。农业虽然有巨大的节水潜力，但如果不大力加强灌区的节水改造力度，提高用水效率，不仅农业缺水问题自身得不到解决，更不可能通过农业节水来支持工业和城市用水，最终是我国的缺水问题无法得到解决。农业节水是一个系统工程，灌区是由水源工程、干渠、支渠、斗渠、农渠和毛渠组成的灌溉系统。单纯对灌区骨干工程进行节水改造并不能解决农业用水短缺和用水浪费的问题。因为大量的斗
39、、农、毛渠没有进行节水改造，输水效率仍然不高，落后的灌溉方式仍然无法转变，用水浪费现象难以消除。近几年大中型灌区节水改造的经验证明，对灌区的骨干工程和末级渠系进行全面的节水技术改造，节水效果最明显，改造完成后，灌溉水利用系数可以从原来的 0.45 提高到 0.54，结合推行科学的水价制度，可节水 20%左右。因此，必须通过农业水价综合改革，推动加大灌区建设投入，同时对骨干工程与末级渠系进行节水改造，只有这样才能从整体上促进农业节水。四、开展农业水价综合改革，加快推进末级渠系改造，是加快水管体制改革的迫切需要。我国农田水利工程采取专群结合的管理方式。大中型灌区的骨干工程一般设有专门管理机构，大中
40、型灌区的斗口以下及小型灌区一般由村组集体管理。2002 年 9 月，国务院办公厅转发了水利工程管理体制改革实施意见，明确水利工程的防洪、排涝等公益性任务要纳入公共财政的补偿范围，同时要进一步完善水价形成机制，推动建立水利工程良性运行机制。截至目前，全国水管体制改革已经取得了初步成效，水利工程公益性功能的补偿在政策上得到了保证，但是，公益性任务财政补偿的落实却并不如人意。农村税费改革以来，农业水价改革难以推进，水管单位水费实收率不断下降，水费收入大幅度下滑，再加上公益性任务财政资金不到位，造成水管单位无钱投入工程维修，工程隐患增加，渠道破损加剧，导致灌溉面积急剧萎缩，灌溉面积的减少和供水保证率降
41、低又导致水费收入进一步减少，灌区陷入恶性循环。同时，水费收入锐减还使许多水管单位职工工资欠发，职工队伍不稳，基层水管单位生存发展困难，直接影响了灌区水利设施的正常维护运行。2006 年，某水管单位近千名职工致信水利部，信中说：随着国家取消税费、两工，实行粮食直补等惠农政策，群众对继续收取水利工程水费不能给与正确理解，拒缴、抗缴水费现象越来越严重。全体职工每人只拿到几百元过年。职工对改革失去信心，对政府充满失望。因此，必须要在农业水价综合改革和末级渠系改造的基础上，进一步深入推进水管单位体制改革，保证大中型灌区工程良性运行，充分发挥效益，保证水管单位良性发展，为农民提供到位的灌溉服务。第三节农业
42、水价综合改革的目标与主要任务俗话说，指导思想是个纲，纲举目张。认清农业水价综合改革的指导思想、基本思路、工作目标和主要任务是做好改革工作前提。一、指导思想和基本思路我国大中型灌区运行管理中存在的问题是多年形成的，要想解决这些问题，促进灌区良性运行，绝不可能通过某个单独的措施实现，而必须综合考虑、统筹安排、同步推进。为此，水利部提出，要以完好的农田水利工程体系为基础，以农民用水自治为核心，以科学的终端水价制为保证，构建“三位一体”的农田水利良性运行长效机制。水利部原部长汪恕诚同志将其总结为“两改一提高”，即对灌区末级渠系工程实施节水技术改造，建设完好的水利设施；进行用水管理体制改革，推进农民用水
43、自治，实行终端水价制度，构造农田水利良性运行的长效机制；提高水的利用效率和效益，减轻农民负担，保障国家粮食安全。财政部提出，要从“三改一创新”入手，即推进产权制度改革、加强工程设施改造、深化农业水价改革，创新工程管护机制，实行“民办公助”和“以奖代补”政策，实现农田水利工程“建改步伐加快、管护力度加大、投入渠道加宽、运行功能加强”。虽然说法各有不同，但可以看出，在指导思想上是一致的。就是要通过体制机制改革和工程技术改造，建立农田水利良性运行机制。因此，推进农业水价综合改革试点的基本思路是：按照党中央、国务院关于强化支农惠农政策，增加国家对农业和农村投入的要求，以灌区末级渠系工程节水技术改造奖补
44、机制为激励，放大财政资金的社会效益，引导和组织广大农民进行末级渠系工程改造。以中央财政补助资金“先建后补”的机制为保证，推动农民用水户协会规范化建设，明确末级渠系工程产权制度，逐步实行农业终端水价，最终构建农田水利的良性运行机制。二、工作目标与主要任务农业水价综合改革的工作目标和主要任务是衡量改革工作成效的标准。明确目标任务有利于各级政府和改革的利益相关者齐心协力，主动开展改革工作。（一）工作目标农业水价综合改革和末级渠系节水改造试点的工作目标有三个：1、建立工程完好、配套齐全的灌溉工程体系。即通过中央财政末级渠系改造补助资金的引导，以用水户协会为主体，组织受益农民投工投劳，在大中型灌区骨干工
45、程已完成续建配套的基础上，完善末级渠系配套工程，构建一个工程完好、配套齐全的工程体系。2、建立科学的灌区末级渠系管理体制。即通过农民用水合作组织规范化建设，推进农业用水管理体制改革，建立以农民用水户协会为主要形式的新型农业供水管理体制。同时，建立“产权明晰、责任明确、管理民主”的末级渠系工程产权制度，将改造完成的末级渠系工程产权（或使用权）明确归农民用水合作组织所有。最终使农民用水户协会成为末级渠系工程的产权主体、改造主体和管理运营主体，全面实现农民用水自治。3、建立灌区良性运行机制。要在工程改造和体制改革的基础上，逐步实行国有水利工程水价加末级渠系水价的农业用水终端水价，同时，建立总量控制、
46、定额管理的农业水权制度，实行按定额用水，节约转让、超用加价的经济激励机制，逐步建立保障工程良性运行、水资源高效利用、水管单位和农民用水户协会良性发展的灌区运行机制。（二）主要任务开展农业水价综合改革和末级渠系节水改造试点工作，主要有三项重点任务。1、组织建设，即农民用水合作组织规范化建设。按照“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的原则，培育以农民用水户协会为主要形式的农民用水合作组织，承担末级渠系的维修、使用和管理职责。在深入开展农业用水管理组织现状调查的基础上，编制农民用水户协会规范化建设规划。明确农民用水合作组织建设布局、管理范围、管理内容、能力建设及运作管理机制等。引导农民用水户协
47、会进行社团登记，建立健全供水管理、工程维护、水费收缴、财务管理等规章制度。支持农民用水合作组织建设，在农民用水户协会成立初期，政府及有关部门、灌区管理单位应加强对农民用水户协会工作的指导和扶持。2、工程建设，即大型灌区末级渠系节水改造。采取“以奖代补”、“先建后补”、“民办公助”等方式开展大型灌区末级渠系节水改造，通过改造，形成工程良好、计量设施配套完善的灌溉系统。在灌区灌溉工程设施现状调查的基础上，编制末级渠系节水改造规划。落实末级渠系改造投入来源渠道、方式、分摊比例、监督管理，农民投工投劳的组织方式，以及项目组织模式等。建立完善末级渠系工程的产权制度，将改造完成的末级渠系工程产权明确归农民
48、用水合作组织所有，水行政主管部门代表政府对末级渠系工程进行产权登记，颁发产权证书，加强产权保护与监督管理。3、机制建设，即农业终端水价制度和农业水权制度建设。积极推进以终端水价制度为核心的农业水价改革，形成农田水利良性运行机制。在对灌区国有水利工程供水价格和末级渠系水价调查的基础上，编制灌区末级渠系水价改革规划。测算农业用水定额、农业供水成本、农民水费承受能力，制定水价改革时间表，推行终端水价制度，实行国有水利工程水价加末级渠系水价的定价模式。由物价部门和水利部门进行供水成本监审与水价审批工作，规范末级渠系水价秩序。同时，逐步建立农业水权制度，实行以供定需，定额灌溉，超用加价，节约转让，逐步发
49、挥市场机制促进农业节水的重要作用。这三项内容是有机统一的，缺一不可，必须综合考虑政策措施，解决好政策间的衔接问题，整体推进，发挥政策的组合效果。三、实施原则与配套措施实施农业水价综合改革，加强末级渠系工程改造，必须按照有关政策要求，规范实施步骤，出台相应的配套措施，取得事半功倍的效果。（一）实施原则开展农业水价综合改革暨末级渠系改造试点工作涉及中央和省级财政投入、涉及农民投工投劳，涉及地方政府出台配套措施，涉及保证国家粮食安全等方方面面，要做好试点工作，必须始终坚持以下四个工作原则：1、坚持明确条件、自愿参与。试点灌区的选择必须要符合三个条件，一是已经完成或基本完成大型灌区骨干工程续建配套的灌
50、区；二是农民用水户协会有较好基础、能够组织会员投工投劳建设末级渠系、实行农民用水自治的；三是地方政府（价格主管部门）和用水户协会都承诺工程改造验收合格后推行终端水价制度的灌区。项目选择还要注意与原来的灌区骨干工程续建配套及节水改造规划和全国节水灌溉规划衔接，尽量在这个范围内选择试点。2、坚持民办公助、先建后补。民办公助、先建后补是财政部、水利部向中央提出的政策建议的关键内容。推行先建后补的资金补助形式，既有利于调动地方政府和受益农户的积极性，又有利于检验试点项目区是否按照财政部、水利部的总体思路，在工程改造的同时推进体制机制改革。供水管理体制、产权体制、水价改革和工程改造必须统筹考虑，同步推进