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1、福建师范大学现代远程教育毕业论文题 目 :我国公共危机管理的问题与对策探讨 学习中心：湖南邵阳县教师进修学校奥鹏中心（23）专 业： 行政管理 学 号： 200909605695 学生姓名： 孙丽蓉 导师姓名： 郑少翀 2011年9月 我国公共危机管理的问题与对策探讨 摘 要： 我国公共危机管理缺乏风险管理战略意识、缺乏独立的危机管理机构、危机管理的法律体系不完备、信息沟通和联动不完善、缺乏高效的危机管理机制。应建立完善高效的公共危机管理法制机制、风险评估机制、预警机制、快速反应机制、信息沟通联动机制、干部问责纠错机制、专业救援机制、恢复保障机制。关键词： 公共危机；管理；机制一、 引言随着社
2、会转型,几乎在各个领域都发生了不同程度的公共危机事件。从非典到冰灾，从汶川大地震到动车追尾，从西藏动乱到新疆动乱，公共危机不断出现。特别是近期的动车追尾事件，社会反响很大。政府作为公共事务管理者,如何及时有效地应对这些危机事件,关系到政府在公民心目中的权威地位和良好形象,直接影响到社会稳定、经济发展与社会主义和谐社会的构建，而且到国家政权的生死存亡。因此,加强公共危机管理意义重大。本文以近期发生的动车追尾事件为例，谈谈我国公共危机管理存在的问题，并提出相应对策。（一） 危机的内涵我国学者龚维斌认为，从公共管理的角度来看，所谓危机，是这样一种突发事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响个人、群体
3、或组织，甚至影响社会的正常运作，导致社会正常秩序被打破，在这种危险状态下，人民的身体健康、生命财产安全、公共秩序、价值准则乃至整个国家民族的生存发展遭受严重威胁，并会引起人们的心理恐慌 。 1 美国学者罗森塔尔认为,危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重的威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”2 (二) 公共危机管理的内涵公共危机管理是公共管理的一个重要领域,是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程,是政府针对潜在的或者当前的危机,在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行为,以期有效地预防、处理和消除危机3 。也有学者认为,公共危机管理是政府及
4、其他公共组织,在科学的公共管理理念指导下,通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等措施,防止和减轻公共危机灾害的管理活动,政府是公共危机管理的责任人。4 二、 我国公共危机管理存在的问题（一） 缺乏风险管理战略意识我国政府管理中没有把危机管理纳入经济社会的可持续发展战略之中。在政府各种政策制定、规划、资源管理方面,都没有把危机风险的分析、确认和评估作为一个重要的方面和环节来做,往往是危机发生之后才就事论事,头痛医头,脚痛医脚。在对待危机管理工作上，要么根本不放在心上，在危机的初期轻描淡写、隐瞒实情；要么故意渲染加重危机的破坏性作用，错误引导人们对危机事件的理解进而影响危机管理工作的正确开展
5、。经过了一系列的危机事件后，国家越来越重视公共危机管理，但是，观念上还是认识不到位。本次动车追尾事件充分说明政府缺乏风险管理战略意识，动车的全面运行是一件有重大影响的、关系到数以万计的人的生命的大事，应该有很好的风险管理意识和机制，但恰恰相反，本来事件发生前就连续出现事故，社会已经提出质疑，但铁道部还没意识到风险，还在保证是安全的，并说没有小事故反而不正常。缺乏风险管理战略意识的原因是，政府长期以来是以GDP和财政收入的增长作为政府绩效的主要衡量指标或硬性指标，而对于公共危机的管理往往只是次要的软指标。在这样一种片面的政绩观的指导下，往往造成政府官员只关注经济发展，对于危机的管理意识薄弱。（二
6、） 缺乏独立的危机管理机构危机往往影响到社会各个方面，危机处理需要全社会各部门各地区协同，这就需要一个独立的管理机构。从世界范围看，总统制的国家一般建立以总统为核心的机制，议会制的国家一般建立以总理为核心的机制。在美国，危机管理的决策中枢由总统、副总统、国家安全委员会成员、国务卿、国防部长等组成。俄罗斯的决策指挥中心由总统、国家安全秘书、紧急情况部长、内务部长、国防部长等组成。与国际社会相比，我国没有一个独立和常设的国家危机管理机构，危机发生后，一般都是临时成立工作组应付危机，这种工作组不能保证危机管理工作的及时性和连续性，缺乏对危机处理的经验教训进行有效总结、分析和借鉴，也不能对危机进行预警
7、和预防。目前我国有些地方已经开始设置专门的危机管理机构，如深圳市设立了“深圳市处置紧急事件委员会”作为全市最高的紧急事务管理机构，但是这种尝试还只是局限于部分发达城市，加上没有国家层面危机管理机构，地方危机管理机构的作用发挥也是很有限的。我国铁路安全主要由铁道部自己管理，没有独立的危机管理机构。铁道部为了自己的经济利益或者个别官员的私利，就会削弱危机管理意识和能力，如导致本次动车追尾的信号系统就是铁道部自己的厂家生产。本次动车追尾事件没有很好的防范，事故发生后处理不及时、不科学，受到社会质疑，缺乏独立的危机管理机构是一个主要原因。（三） 危机管理的法律体系不完备目前，我国制定了各行业、各部门各
8、自独立的应对性法律、法规，如我国先后制定了防震减灾法、传染病防治法、防洪法和消防法等，却没有形成统一的紧急状态法。这些单一法规本身往往具有很强的独立性，部门管理色彩相当严重，很难真正起到保证政府不同职能部门之间在应对危机时的协同运作。同时，就目前已有的法律规范而言，在内容上还有许多相互冲突的地方以及立法真空地带，可操作性差。而且，目前的大多数紧急状态法律规范对政府采取紧急对抗措施所必须遵循的程序没有作出规定或者是很少有具体规定，对政府在公共危机管理中的职权、职责，相对人的义务等还缺乏明确的规定，紧急情况下行政越权和滥用权力的监督机制不健全，这就很容易为政府在公共危机中随意扩大行政紧急权力留下法
9、律上的漏洞，也易滋生腐败。危机管理的法律体系不完备，一方面是因为我国的法治进程还在初期，整体法制建设还不完善。二是在目前的行政体制下建立最高的紧急状态法有困难。如果危机管理的法律体系完善，铁道部的采购垄断就会削弱，危机防范就会有章可循，本次事故也许可避免，至少事故处理会合理合法得多。（四）信息沟通和联动不完善在政府对公共危机的管理中，信息的作用至关重要，它既是政府进行正确决策的前提，也是稳定公众情绪、维护政府公信力的重要手段。但是令人遗憾的是，在我国的公共危机管理中，至今缺乏一个完善的信息沟通机制和联动机制。目前，我国的信息资源都掌握在政府手中，但是，危机事件发生后，一些政府官员出于各种考虑，
10、往往封锁消息，不准记者采访、报道，甚至编造谎言欺上瞒下、谎报虚报情况等，从而在一定程度上助长了危机的扩大化。危机管理中信息非常关键，无论事件态势的上报或是下达，都要需要不同信息部门的协同联动。目前，我国不同部门信息联动机制尚未形成。本次动车追尾事件引起了死者家属和社会的不满，与信息沟通不畅是有关的。事故发生后不能尽快知道真实信息，小道消息满天飞，公众认为政府隐瞒了实情，不人道。（五） 缺乏高效的危机预防、危机处理、危机后恢复管理机制由于政府对危机管理的认识不足，国家独立危机管理机构的缺位，危机管理法律体系不完备，信息的不畅通等原因，导致危机预防管理机制、危机处理管理机制、危机恢复管理机制的不完
11、善。危机管理首先是预防、预警，这是危机管理的重要环节，应该防患于未然。但我国目前未形成完善的预防、预警机制，往往是危机发生后才中央领导上阵组成领导小组紧急处理。由于没有完善的危机处理机制，处理起来主要靠中央临时决策和号召，地方和部门的协调和快速反应有时难以跟上。危机恢复管理机制也不完善。危机恢复、灾后重建缺乏制度机制，往往是临时安排，领导说了算,缺乏制度保障。本次动车追尾事件表明，首先，缺乏高效的危机预防机制。事故发生前连续发生一系列问题，但没有预警，也缺乏高效的预案。其次，缺乏高效的危机处理机制，追尾发生后开始主要是当地民众自觉参与救援，没有专业救援组织迅速赶到，如何处理没有预案，而且处理方
12、式死者家属很不满。第三，缺乏危机后恢复管理机制。善后处理招质疑，爆出先签赔偿协议有奖的传闻，理赔金额也由开始的几十万上升到后来的近百万。为什么前后差别这么大？感觉好象是政府迫于压力所为。三、加强我国公共危机管理的对策探讨最有效的管理是形成完善高效的机制。所谓的公共危机管理机制就是指“以担负危机管理职能的国家政治机构为核心,在社会系统其他重,按照相应组织结构运作从而对危机事态进行预警、应对和恢复的组织体系”。龚维斌教授认为,公共危机管理机制就是指在政府危机管理基本原则的指导下,政府所建立的一整套公共危机监测、预防和快速反应的制度与运行机制。5 （一）建立公共危机管理法制机制依法治国,依法行政。公
13、共危机管理首先要从法制建设开始。（1）出台根本性法律作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架,如紧急状态法等。从立法的高度规定重大危机下领导权力体系、应急管理的基本准则、紧急状态下,政府立法权和特别行政权、重大危机信息通告与发布制度、应急预案及启动标准、公民的义务与责任等,以保证在发生突发事件时,政府可以根据法律规定的管理的基本制度和一般原则来迅速应对。（2）修订完善已出台的公共危机管理地方法规和行业法规，解决矛盾和法律空白，各种法规与紧急状态法保持一致性。（3）建立专门的法律工作机构,负责对国家安全和危机管理的中长期政策进行研究和提出立法建议,适时地把有关的政策、法规等加以整合,以立法的形
14、式加以体现。对有关国家安全的危机管理的立法草案的拟订、审议,监督执法机构的法规、规章的执行并对有关的危机管理问题进行调查研究。（二） 建立公共危机管理风险评估机制。危机预防管理的一项重要工作就是要对各种潜在危机风险随时进行评估。（1）监控危机的发生，注意搜集与危机有关的各种信息，通过对信息的整合、处理、判断和数据的分析，掌握危机的各种变化和最新信息，监测危机发生的概率和趋势，分析危机所可能产生的负面影响，对危机作出科学的预测和判断。（2）评估政府可能遇到的各种危机，把握政府危机的数量、种类、性质、特点及其规律，对危机的形态进行分类，并根据危机的不同性质，对危机划分等级。（3）为每一类别或级别的
15、危机制定具体的危机处理战略和战术，一旦发生危机，可根据危机应急机制马上进入危机处理。如美国在“911”事件后成立了国土安全部，该部直属总统领导，专门处理美国国内危机，将美国的安全分为5个等级，并相应做出不同的防御措施。（三） 建立公共危机管理预警机制政府管理的目是“使用少量钱预防,而不是花大量钱治疗。”政府危机预警的关键是要有常设的专业机构,这个机构在战时是指挥中心,平时的主要职责就是专管理危机预警。危机管理预警机制的建立应抓的工作主要有:（1）建立完整、准确、全面、及时的信息收集、报告、分析、研究体系，能尽早正确预警。（2）建立风险评估体系，准确评估风险并发布预警。（3）进行应急预案的编制和
16、预演,增加公众的危机意识,提高自救和互救能力。（四） 建立公共危机管理快速反应机制危机事件发生后果断采取措施,动用各种所需社会资源,迅速控制事态发展,尽快恢复正常序,这是快速反应决策机制的客观要求。快速反应机制的建立需要做好以下工作：（1）成立独立的能指挥各系统各部门的公共危机管理机构，这是快速反应的组织条件。国家成立公共危机管理最高机构，各省成立相应机构。（2）建立准确快速的信息沟通联动机制，这是快速决策的基础。（3）建立危机状态下的舆论正确导向和心理救援体系。（4）建立紧急状态下跨行业、跨部门、跨地区的人力资源和物质资源快速联动体系。（五） 建立公共危机管理信息沟通联动机制危机管理中信息至
17、关重要,无是预警、决策、指挥、还是救援，都离不开信息沟通。政府应建立三大信息支持系统: .（1）风险分析与预警信息系统，为决策提供真实情报。（2）危机处理指挥信息系统，确保政令畅通。(3)建立信息披露系统。建立公开、顺畅、权威的沟通渠道，满足公众的知情权。为了防止恐慌谣言，政府部门应迅速率先发布危机事件的相关内容。政府发布的消息是唯一的权威性来源，可以运用官方的权威来稳定民心。同时，让公众了解事件的真相，做好防范措施，可以避免危机的范围进一步扩大。在危机结束后的恢复重建期，政府部门也应当通过媒体对危机事件的结论和认定进行权威发布，消除社会恐慌，主动填补信息真空，防止不利的舆论或小道消息给政府带
18、来更大的伤害，从而引导社会舆论的方向，使公众对政府充满信心。还应创造媒体正介入的秩序,保持适度的新闻自由度,让公众了解事件真相。（六） 完善干部问责纠错机制干部是危机管理的领导者、组织者,如何发挥干部的作用，让干部敢于负责、敢于担当、尽职尽责，是公共危机管理的重要内容。资料显示,非典危机掀起了“免官潮”,使众多高官因抗非不力而纷纷下马。查处渎职干部一方面体现了一个负责任的政府的形象,但另一方面也正反映了我们在干部的问责纠错方面存在深刻的机制问题。干部的“渎职”，有的是失职，有的是怕影响GDP和政绩，有的是责权界定不清导致的失误。如何完善干部问责纠错机制？（1）对官员的行政责任给以严格界定,使其
19、在职责范围内勇于担当,而不上交问题而转移责任,以致造成工作的拖延与被动。（2）要完善政绩考核机制，不完全看GDP，让领导干部敢于担当，而不在危机初期隐瞒事实。（3）官员的问责纠错既不宜矫枉过正,损伤原有的制度与原则,又要实现行政责任与行政权力相统一。（4）对于官员的罢免也须建立合理科学的运作机制,使其符合严格的法定程序,并与其法律责任相匹配。（七）建立公共危机管理专业救援机制公共危机就有恐慌性、破坏性、不确定性等特点，救援工作需要专业人员、专业技术，因此，应建立公共危机管理专业救援机制。（1）建立专业与兼职相结合的处置突发性事件的救援队伍。首先要建立反恐防暴专业队伍,主要由武警专业反恐队伍、公
20、安专业特警队伍等组成。其次要建立专职抢险救援队伍,主要由政府组建的专职抢险救援机构、按照市场规则建立的企业化抢险救援公司组成,同时要发挥好消防、武警、民兵预备役以及各种企业、民间防范组织、志愿者等的作用。（2）加强危机处置专家库的建设。主要是特聘一批研究爆炸、生化技术及犯罪学、心理学、工程学、计算机科学、精神卫生学等领域的专家学者,根据处置不同事件的需要,组建专家咨询组,为处置工作提供决策咨询。（3）加强救援队伍的预案演练和培训。为加强防范演练,政府部门和各种社会组织应当就突发性事件制定有针对性、可操作的应急预案。对预警的突发性事件,要组织实际演练,加强救灾抢险队伍的专业技术培训。要根据突发性
21、事件的类别和性质,按照各类预案制订演练计划,经常组织开展部门协同实战演习,在提高部门间的协调配合和整体作战能力的同时,也对城市应急运行机制进行磨合和检验,从中积累初步经验,确保一旦发生紧急的突发性事件,能够从容应对。（八） 建立危机后的恢复保障机制危机过后,社会、经济、心理各个方面受到巨大冲击,元气恢复困难，因此应建立危机后的恢复保障机制。（1）保险机制的建立与完善。一些相应保险条款的出台,为患者的救治及愈后生活给予一定程度的帮助,更是在心理上给予相当大的信心支持。同时,保险机制的完善,也使国家在为控制疫情而遭受的损失在一定程度上得以缓解。（2）建立心理康复机制。组建心理咨询师队伍，对需要帮助
22、的人员实施心理援助，减少和修复创伤后应激障碍（PTSD）。（3）重建机制的建立。危机后重建同样是一项系统工程，需要有相应的机制保障，才能保证重建的质量、速度、科学性和可持续发展性。参考文献： 1 )龚维斌. 公共危机管理的内涵及其特点J.西南政法大学学报，2004.（5） 2李杰. 公共危机管理机制的构建J. 哈尔滨商业大学学报(社会科学版)，2005，（1）：1003张成福.公共危机管理:全面整合的模型与中国的战略选择J.中国行政管理,2003(7):6-11.4吴兴军.公共危机管理的基本特征与机制构建J.华东经济管理,2004(3):53-55.5 曾珊珊. 完善我国公共危机管理机制的路径探索J. 辽宁行政学院学报，2010，（7）：108