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1、浅析我国地方政府土地财政问题的成因及治理-以陕西省为例摘 要随着我国城市化日益加快的步伐，楼市风险、房地产泡沫等现象开始在我国出现，伴随着房地产行业的风险日益加大，地方政府“土地财政”问题受到广泛的关注。近几年来我国对土地规划方面的欠缺越来越明显，造成土地资源的严重浪费的同时，房价却在不断上涨。再加上不合理的土地收益分配制度，将大多数收益流归政府，使得农民和拆迁户的利益得不到保障。所以对“土地财政”问题的研究就具有十分重大的现实意义。本文从三个方面入手，首先找出由“土地财政”引发的问题，然后针对问题找出问题的症结所在，最后对症下药提出切实可行的对策。关键词：土地财政；地方政府；土地资源；农民利
2、益AbstractWith the increasing pace of urbanization in China, the property market risk, real estate bubble and other phenomena began to appear in our country, with the increasing risk of the real estate industry, local government land finance issue has been widespread concern. In recent years, Chinas
3、land planning aspects of the lack of more and more obvious, resulting in a serious waste of land resources at the same time, housing prices are rising, coupled with unreasonable land income distribution system, the majority of proceeds flow to the government, making The interests of farmers and relo
4、cated households are not guaranteed. Therefore, the study of land finance has very significant practical significance. This paper starts from three aspects, first find out the problems caused by land finance, and then find out the crux of the problem, and finally put forward the feasible countermeas
5、ure according to the reason.Keywords: Land Finance; Local government; Land Resources; Farmers interests目录二、陕西省“土地财政”现状2三、造成陕西省“土地财政”问题的原因3（一）、土地制度的缺陷为“土地财政”提供了发展基础3（二）、分权财政打破了原有的财政格局3（三）、分税制改革加速“土地财政”形成4（四）、土地收益分配不合理6四、土地财政问题的治理对策6（一）、改革土地制度形成基础，打破土地市场的垄断格局6（二）、改革行政体系，促进政府向“服务型政府”转型6（三）、改革财税体制，完善预算监
6、督体系7（四）、改革土地收益分配格局，提高农民利益占比7引言1980年财政放权之后，随着中央政府对地方税收政策的放宽，地方政府发展经济的积极性被调动起来。利用土地发展经济成为地方政府的首选，我国城市化的脚步也因此开始明显加快。1随之而来除了不断高涨的经济发展速度，农民利益被侵占、普通居民买房难等问题也接踵而来。但是政府为了发展却并没有停下征地用地的步伐，不合理的规划用地，造成土地资源严重浪费的同时，楼市风险、房地产泡沫等现象开始在我国出现。“土地财政”就成为发展中必须要面临的问题，并且作为一个客观存在的事实被越来越多的学者和社会人士所关注，“土地财政”的问题从何处来，到何处去也引发了非常热烈的
7、讨论，到底应该用什么样的眼光去看待土地问题；到底应该用什么样的态度去理解土地问题。我们在看到经济不断发展的同时，也必须要注重发展过程中引发的问题。二、陕西省“土地财政”现状（一）、“土地财政”侵占了农民的利益随着城市化的脚步不断加快，越来越多的农村土地被纳入征收范围。地方经济在不断发展，但农民的利益却被不公平的征地制度严重侵占。甚至危及到农村经济的健康发展。首先，是在征地环节，政府扩大对农村土地的征收，却没有考虑农村人口再就业的问题。农村土地被纳入政府的规划的同时，大量农民因没有土地用来耕作而面临失业的问题。其次是在土地征收后的利益分配环节，农民所占的比例被各级政府和开发商严重侵占，农民的利益
8、占比不到 5%。大量失去土地的农民，没有得到妥善的安排，只能待业。而得到的征地补偿又不足以维持长期生存开支。最后，由于我国地方政府对土地的垄断权，给相关政府及机构提供了寻租的空间和机会，造成各级官员以权谋私，弃“为人民服务”的宗旨于脑后，从而引发行政腐败风险。而加剧恶化“土地财政”的现状。（二）、“土地财政”加速了财政风险的累积近几年来，陕西省政府用于城市扩张的巨额资金，主要是以土地为抵押物，以地方政府信用作为担保，向金融机构进行融资。但房地开发商的投资资金，也是以银行贷款为主。绝大部分居民也是通过银行贷款按揭买房。如此，各个环节又都与银行相连接，而银行系统本身就存在着巨大的金融隐患，贷款也就
9、暗藏了较大的风险。而且土地作为一种资源其本身是有限的，而密切依赖土地的地方“土地财政”也因其财源的有限而不可持续日积月累就会引发财政风险。有专家指出“土地财政”在本质上就是一种通过对社会未来收益的透支，来谋求眼前的发展和利益的一种方式。2但这种方式，是有一个限度的。地方政府若继续过度依赖土地来实现收益势必会造成财源的波动，可靠性极度缺乏。一方面，是由于土地本身的有限性和稀缺性。另一方面，房地产行业的不稳定性也与地方经济密切相关，堪称“牵一发而动全身”。而地方政府的土地融资，又是以政府信用为担保的，其融资风险究其根由也就是国家的财政风险。、“土地财政”抬高了地价和房价根据陕西省统计局2016年6
10、月份的调查显示，2016年上半年陕西省的房价平均上涨幅度为4.9%。其中宝鸡市最高达到7.9%。一个公职人员一个季度的退休金也才只能买到一平方米。如表1-1所示：表1-1 2007-2014陕西省各地区房价收入比年份房价收入比西安铜川宝鸡咸阳渭南汉中安康商洛延安榆林200720082009201020112012201320146.837.156.576.635.735.476.566.083.204.173.522.743.614.034.414.633.324.013.403.194.364.014.154.324.134.134.684.814.634.414.974.293.874.1
11、53.883.793.032.883.893.984.004.064.564.814.054.834.915.013.934.534.704.553.914.935.375.603.803.683.733.513.804.394.464.515.314.044.743.954.374.405.175.475.095.195.814.945.765.866.416.20资料来源：陕西省2015年统计年鉴从2007年到2014年陕西省各地区的房价收入比虽然稳定在合理范围内但大体成上升趋势。所以普通居民买房的压力还是在不断上升，买房对普通市民还是相对困难的。可是在“土地财政”不断抬高地价和房和居民的
12、购房难度得同时，地方政府的效用却越来越高，对房地产业的依赖程度也越来越大。而地方政府就会因为要追求更高的效用以各种方法来抬高地价。从而带动房价加速上涨，实现地方财政收入的提高。有关专家分析了 2008 年以来陕西省政府在楼市危机中不作为的态度，认为其背后的渊源就是“土地财政”。因为房价如果上涨，地方政府的效用就会变大，内在激励就越明显。而普通居民的购房难度也就越来越大，造成了恶性循环。（四）、“土地财政”降低了资源配置效率“土地财政”降低了土地资源配置的效率，造成了城市规模的无序扩张和土地资源的浪费。尤其是从上世纪90年代到本世纪初，我国耕地土地减少的速度非常快。仅仅十年间我国耕地面积足足减少
13、了 1 亿亩。如图1-2所示：表1-2 2010-2015年我国耕地面积（单位：千公顷）地区2010年2011年2012年2013年2014年2015年地方合计135268.3135238.6135158.4135163.4135057.3134998.7陕西省3991.73989.93985.53992.03994.83994.2资料来源：中国统计年鉴2016近几年来我国耕地面积减少的幅度有所降低，但也在不断减少。长此以往，我国的粮食安全和经济安全势必受到影响。而且近几年来，地方政府随意圈占农民土地、滥建开发区的现象在我国范围内屡见不鲜，这与我国国土面积短缺的现状严重不符。导致国土资源管理的
14、混乱，土地资源配置扭曲和利用低效。三、造成陕西省“土地财政”问题的原因（一）、土地制度的缺陷为“土地财政”提供了发展基础我国地方政府“土地财政”建立在我国土地制度的二元结构之上。3地方政府对土地资源在一级市场上具有垄断权。 我国土地管理法中明确指出“在我国现行的土地所有制下，城市土地属国家所有，农村土地属集体所有。对城市土地实行有偿使用。对农村土地，国家可以基于公共利益的需要，在做出补偿的条件之下征为国有”。但是对公共利益的裁定基本由地方政府主导。导致对建设用地，不管是存量还是增量，一级市场就完全的掌握在地方政府手中。很多集体土地就是打着公共利益的幌子却被经营性项目所征用的。国务院关于加强国有
15、土地资产管理的通知更是强调：“为增强政府对土地市场的调度控制能力，地方政府要对建设用地试行收购储备。人民政府可以划拨部分土地收益用来作为土地收购的资金，商业银行也要依法提供信贷支持”。建立土地收储的地方政府机构,为了获得利益的最大化,土地储备机构开始土地所有权转移的时机,通过人工控制土地转让价格。此外，土地储备制度也为政府土地融资提供了便利。政府必须从银行获得贷款，而土地是抵押。4但结果是，政府为了支付到期的还款，在地方政府之后获得银行贷款也只能以这种方式“土地融资”来偿还债务。雪球越来越大，地方政府的“土地融资”也越来越多。简而言之,我们当前系统的缺陷的法律,法规和政策地方政府的土地收入的使
16、用打开天窗,当地政府也在当前土地制度,使“土地财政”模式能够运行。（二）、分权财政打破了原有的财政格局计划经济时期，地方政府没有独立的预算体系。税收的征收和分配缺乏自主权，决定了地方政府没有独立的利益，也没有动力去追求自己的利益。为了调动地方政府发展经济的积极性,。1980年中央政府在全国范围推行“划分收支,分级包干”的承包制。这一制度,承认了地方财政的利益和地位,打破了原有的财政格局。也标志着分权财政的开始。我国财政走上了 “全面包干”的道路。财政包干的开始意味着，地方政府只要完成中央上缴的任务,就可以通过各种各样的方法发展地方财政,用来增加地方财政收入。此时，地方政府的自利性就逐渐体现出来
17、。中央与地方的博弈就此展开。5为了避免中央对地方企业税收的争夺，地方政府在发展地方企业的同时，并将利润从系统中转移出去。地方政府对收入增长和收入空前增长表现出极大的热情和创造力。地方政府的实际资源已经大大增加，地方政府也不再那么依赖中央政府了。地方政府从对中央高度依赖的行政组织,转变为具有独立经济利益目标的经济主体。这就意味着地方政府必然会同其他理性行为主体一样,追求自身利益的最大化。而“土地财政”就是政府自利性中极具代表性的产物。（三）、分税制改革加速“土地财政”形成1994 年分税制改革实施以后，地方财政收入占比极速下降。如表3-1所示。表3-1 19782015我国中央及地方财政收入及所
18、占比例年份全国财政收入（亿元）中央财政收入（亿元）地方财政收入（亿元）中央所占比重（%）地方所占比重（%）197819801985199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420151132.261159.932004.822937.13149.483483.374348.955218.16242.207407,998661.149875.9511444.0813395.2316386.0418903.6421715.2526396.473
19、1649.2638760.251321.7861330.3568518.3683101.56103847.46117253.52129209.64140570.03152269.23175.77284.45769.63922.42938.25959.51957.512906.53256.623256.624226.9248925849.216989.178582.7410388.6411865.2714503.116548.5320456.6227749.1632680.5635915.7242488.5351327.3256175.2360198.4864493.4569267.19956.
20、49875.481325.191944.682211.232503.863391.442311.62985.583746.924424.224983.955594.876406.067803.385159849.9811893.3715100.7618303.5823572.6228649.7932602.6440613.0352547.1461078.2969011.1675876.5883002.0415.524.538.433.829.828.122.055.752.249.448.949.551.152.252.455.054.654.952.352.854.153.352.451.1
21、49.447.946.645.945,584.575.561.666.270.271.978.044.347.850.651.151.148.947.847.645.045.445.147.747.245.946.747.648.950.652.153.454.154.5资料来源：中国统计年鉴20161978 年至 1993年 ，15年间我国地方财政收入占比一直稳定在70%左右。但就是在分税制实施的第一个年头，地方财政收入占比就迅速下降至 44.3%，时至今日，地方财政收入在全国财政收入中的比重也依然维持在 52%54%左右。在地方财政收入占比不断下降的同时，地方财政支出在全国财政支出中所占的
22、比重却在不断的提高。如表3-2所示，随着中央政府与地方政府关系的改变，与中央财政仅仅 30%的支出对比，地方政府财政的支出比飞速上升至 70%。表3-2 19782015我国中央及地方财政收支出及所占比例年份全国财政支出（亿元）中央财政支出（亿元）地方财政支出（亿元）中央所占比重（%）地方所占比重（%）197819801985199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420151122.091228.832004.253083.593386
23、.623742.204642.305792.626823.727937.559233.5610798.1813187.6715886.5018902.5822053.1524649.9528486.8933930.2840422.7349781.3562592.6676299.9389874.16109247.79125952.97140212.10151785.56175877.77532.12666.81795.251004.471090.811170.441312.061754.431995.392151.272532.503125.604152.335519.855768.026771
24、.707420.107894.088775.979991.4011442.0613344.1715255.7915989.7316514.1118764.6320471.7622570.0725542.15589.97562.021209.002079.122295.812571.763330.244038.194828.335786.286701.067672.589035.3410366.6513134.5615281.4517229.8520592.8125154.3130431.3338339.2949248.4961044.1473884.4392733.68107188.34119
25、740.34129215.49150335.6247.454.339.732.632.231.328.330.329.227.127.428.931.534.730.530.730.127.725.924.723.021.320.017.815.114.914.714.914.552.645.760.367.467.868.771.769.770.872.972.671.168.565.369.569.369.972.374.175.377.078.780.082.284.985.185.385.185.5资料来源：中国统计年鉴2016Sheet2Sheet1年份收入支出地方财政自给率1978
26、956.49589.971.6212519281980875.48562.021.55773815919851325.1912091.09610421819901944.682079.120.935338027619912211.232295.810.963158972219922503.862571.760.973597847419933391.443330.241.01837705419942311.64038.190.572434679919952985.584828.330.618346301919963746.925786.280.647552486219974424.226701.
27、060.660226889519984983.957672.580.649579411419995594.879035.340.619220748720006406.0610366.650.617948903520017803.313134.560.59410440852002851515281.450.557211521220039849.9817229.850.5716811232200411893.3720592.810.5775496399200515100.7625154.310.6003249543200618303.5830431.330.6014715755200723572.
28、6238339.290.6148423719200828649.7949248.490.5817394604200932602.6461044.140.5340830422201040613.0373884.430.5496832012201152547.1492733.680.566645689201261078.29107188.340.5698221467201369011.16119740.340.5763401039201475876.58129215.490.5872096294201583002.04150335.620.552111602图1 陕西省财政自给率从地方财政自给率（
29、地方财政自给率=地方财政收入/地方财政支出）这个指标也可以非常明显的看出分税制改革对地方财政收支情况的影响。如图1 所示。自1994 年分税制改革以来，陕西省财政自给率也飞剧下降至 0.57，之后也稳定在 0.6 左右。分税制财改革后，财权高度集中于中央政府。6但地方政府所承担的事权却越来越重，压力也随之而来。而且地方政府对财力分配却又不是非常合理，就造成了越往下财源越来越少、负担却越来越重。地方为了更好的履行其基本职能，地方政府需要找到增加财政资源的办法，以弥补差额。地方政府通过增加投资和投资来扩大增值税。扩大城市规模，通过集体土地购置和安置，扩大城市的财产税、城市用地和可耕地税。通过大力发
30、展房地产建设和其他地方政府、土地增值税和土地等销售,等等。所以税收改革加速了地方政府的“土地财政”的形成。是地方政府应对财政压力的必要选择。（四）、土地收益分配不合理在我国，目前由城市化带来的土地利益主要源于以下四个方面：一是，征收低费用的农村土地，通过剥夺农民的利益。二是，城市土地的再开发，旧城改造等。通过降低对拆迁户的赔偿获得。三是，由城市规划带来的土地增值。通过改变土地用途，来实现土地价值的升值。7四是，通过城市公共建设而产生的土地升值，比如西安地铁三号线建设。而政府也正是通过对农民和拆迁户利益的剥夺以及城市规划和公共建设带来的土地升值来扩大土地的收益。根据中国改革在 2014 年做的一
31、项调查，陕西省由征用土地而产生的收益，其分配大致是：地方政府占 25%30%，村集体组织占 2535%，开发企业占 35%45%，而农民只占到5%10%。这种非常不公平的土地收益分配，由于格局的倾斜，政府的腰包才得以充实。而且，在现行土地出让制下，地方政府可以一次性收取未来若干年的土地出让金，获得即期收益，增加现届政府的财政收入。8又因为在土地实际管理中，中央政府在土地收益分配上作了让渡。除了新增的建设用地外，中央是几乎不参与地方土地收益分配的。绝大部分的土地收益以及与土地相关的税收和费用归地方所有。这就促使地方政府“征地卖地”的热情越来越高步伐也越走越快。四、土地财政问题的治理对策（一）、改
32、革土地制度形成基础，打破土地市场的垄断格局要彻底根治“土地财政”，根本在于土地制度的改革。要打破地方政府对与一级土地市场的垄断，消除地方政府实行“土地财政”的条件.而这其中的关键就是要改革土地制度形成基础。首先，要明确界定“公共利益”的范围，并对地方政府的范围进行适当的控制。9“公共利益”的含义和外延必须通过法律明确界定。把地方政府的征收权严格控制在 “公共利益”的范围内。对借公共利益之名“挂羊头卖狗肉”的营利性目的的划拨土地进行严厉打击；对真正的公共利益划拨土地，应当谨慎估价予以适当的补偿。其次，要让土地分类别进入市场。把土地以公益性和商业性为界进行划分，然后在进入市场。把农村土地的使用权交
33、到农民手里，鼓励农民参与到经济中来。让城乡土地能直接的进行交易，真正做到“还权于民”。10在此基础上，应该加快对相关法律的修缮，在立法上对农民土地权进行确认，让土地实现真正意义上的流转。也让土地供应主体实现多元化，从而破除地方对一级土地市场的垄断。最后，还要对土地储备的范围进行严格的限制，提高土地利用效率。以法律的形式对土地储备的目的、宗旨、范围及运作方式和机构设置做出明确规定，尤其是对贷款资格和贷款方式做出明确规定。让地方政府做到依法办事，杜绝地方政府对土地价格人为操纵的发生。并且加强金融管制，以规避土地储备机构融资上的风险。（二）、改革行政体系，促进政府向“服务型政府”转型因为政府的官员与
34、其他组织、个人一样追求利益的最大化。11所以，要彻底根治“土地财政”，首先要断了地方政府的“以地谋升”、“以地生财”的动机，真正的做到为人民服务，而不是一味的追求财政数据的变化。在发展经济的过程中，地方政府逐渐成为地方经济建设的主导者。最明显的体现是，地方政府开始作为重要投资者参与到经济中来。12但是地方政府的企业家行为已经在很大程度上取代了企业家的功能，使当地经济更加丰富多彩。但是正是由于这种类似于经营者的身份，导致地方政府难以从利用“土地财政”实现财政收入的局面中摆脱出来因此，地方政府职能要积极转变，地方政府要从投资政府转变为服务型政府。（三）、改革财税体制，完善预算监督体系对财税体制的改
35、革包括两个方面：一是，分税制体制的完善，理清中央与地方的财政关系。合理的划分中央与地方的财权以及事权，构建稳定并且独立的地方税收体系。二是，预算监督机制的完善，真正实现对土地收益预算的约束。13用来对“土地财政”模式本身的自我强化进行消减。首先，地方政府的财政权利应该得到适当的提高。就我国目前的状况来看，地方政府的财力分配不是非常合理，就造成了越往下财源越来越少、负担却越来越重。地方政府的事权过重，财政压力过大。所以要优化地方的税制结构。赋予地方政府一定的财权。地方政府财权的扩大，有助于缓解地方政府对增收迫切的冲动。其次，要适当的加强对地方政府预算的监督和管理。基于我国特殊的财政体系。要想堵住
36、财政资金上的缺口，就是要让地方政府预算外的资金入预算管理体系，让财政收支实现真正的透明化。尤其是作为地方政府利用“土地财政”提高财政收入核心的土地出让金必须要纳入预算之中。14而且要完善监督体系，杜绝土地出让金在使用与管理上的随意性。所以，在治理“土地财政”上，应该将土地出让金以及土地收费全部纳入地方预算，并且对这项资金加大监督力度，接受人民代表大会和公众的监督。（四）、改革土地收益分配格局，提高农民利益占比首先，在征地环节，应逐步提高征地的补偿标准，保障失地农民的根本利益。在法律应许的范围内。土地补偿应在考虑土地用途的基础上，将土地的区位特点以及土地质量也纳入考虑范围，让农民不仅可以获得土地
37、的绝对地租，也要体现一定的级差地租，而不是一味的以牺牲农民和被拆迁住户的利益作为代价。其次，为了防范征地补偿款的拖欠问题，要严格的实行先补偿再征地的政策。其次，也可以适当的把一定比例土地收益收归中央政府，以降低地方征地中的即期收入。并且对土地出让金的支出范围进行严格限制，以保障征地补偿的支出。而且政策也可以向农村以及农业方面适当的倾斜，提高农村支出比例；保障廉租住房支出等。最后，要改变地方政府利用土地资源获取即期收益的模式。将土地出让金改为年租制，以地租的形式每年按期限缴纳。15如此一来不仅杜绝了地方政府利用土地获取的即期收益的做法，平滑地方财政收入，还对抑制土地价格的增长也起到一定的作用。参
38、考文献1周天勇.中国向何处去M.北京：人民日报出版社，2010.2张立彦.中国政府土地收益制度研究M.北京中国财政经济出版社，20103张青、胡凯.中国土地财政的起因与改革J.财贸经济，2009（9）.4周彬、杜两省.土地财政与房地产价格上涨：理论分析与实证研究J.财贸经济，2010（8）.5陈志勇、陈莉莉.“土地财政”：缘由与出路J.财政研究，2010（1）.6匡家在.土地出让金制度变迁与地方政府行为J.中共中央党校学报，2009（2）.7蒋省三、刘守英、李青.中国土地政策改革-政策演进与地方实施M.上海：上海三联书店，2004.8中国土地政策改革课题组.土地解密J.财经，2006（4）.9
39、岳桂宁、滕莉莉、王春花.我国地方政府土地财政问题研究J.开放导报，2009（3）.10刘云龙.民主机制与民主财政：政府间财政分工及分工方式M.北京：中国城市出版社，2001.11刘剑文.财税法学M.北京，北京大学出版社，2004.12陶然、袁飞、曹广忠.区域竞争、土地出让与地方财政效应：基于 1999-2003 年中国地级城市面板数据的分析J.世界经济，2007（10）.13邓宏乾.中国城市主体财源问题研究-房地产税与城市地租M.北京：商务印书馆，2008.14袁绪亚.土地市场运行理论研究M.上海：复旦大学出版社，1999.15陈志勇、陈莉莉. 楼市危机与“土地财政”的转型J.当代经济，2009（3）