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1、房屋拆迁制度与房屋拆迁制度与实务实务一、中国的拆迁制度改革的实践一、中国的拆迁制度改革的实践中国的拆迁制度是世界独一无二的法律制度，它本身应当属于行政法的范畴，而不是过去大家所理解的民法范畴。在房屋拆迁过程中，公权力强势一点，公民私权利就弱一点。从物理学的角度来讲，拆迁就是一个很简单的物理活动，就是拆房子、迁人走。这种全世界都存在的拆迁活动，由于中国特色而变成了一种政府主导下的强令老百姓搬家、直至侵犯公民基本人权的法律制度。因此，这一制度的改革势在必行。中国拆迁制度改革三个阶段：中国拆迁制度的出现源于 1991 年 3 月 22 日公布的城市房屋拆迁管理条例。出台背景：一是这时候刚刚出台城市规
2、划法，为了城市规范法的实施，需要对现有房屋进行拆迁的法规；二是当时政治、经济背景下，需要通过拉动内需，促进国内经济发展，加大了对固定资产投入。另外，中国长期以来，在计划经济体制下，单位、居民住房条件需要改善。第一阶段 1991 年1994 年 和谐拆迁时期第二阶段 1994 年2001 年 1994 年出台了城市房地产管理法，剥夺了单位和个人在城市的建房权。这个法律是现代中国房地产制度的核心制度，但是它给拆迁制度带来了重大影响，将拆迁制度纳入其中，所以这次全国人大常委会修改城市房地产管理法来授权国务院可对国有土地上的房屋征收先制定行政法规，是进一步明确把征收制度纳入到房地产制度当中。这一个变化
3、有着历史的原因和客观上的需要。第三阶段 2001 年现在 2001 年 6 月 13 日，国务院发布了 305 号令，改革内容：一是把按照居住人口分房解决安置改为安置居住面积、区位等要素的估价进行补偿。二是在过去拆迁过程中，强调的是政府责任，而修改为政府依公权力强行推进拆迁，因此而产生许多悲剧。三是取消了房屋使用人的地位。2003 年，有两起自焚事件令所有善良的人感到震惊。一起是南京的城市拆迁中的被拆迁人翁彪自焚事件。一起是安徽农村房屋拆迁的被拆迁人朱正亮自焚事件。2009 年的成都唐福珍和北京海淀的席新柱自焚。第三：重庆“钉子户”事件与物权法二、拆迁制度的三个浪潮二、拆迁制度的三个浪潮（一）
4、宪法修改中华人民共和国宪法第五条规定：“国家维护社会法制的统一和尊严。”“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“任何组织或个人都不得超越宪法和法律的特权。”宪法第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”此时，进行过一次废除城市房屋拆迁管理条例的浪潮，但是部分学者没有能够给国家决策机关提出好的建议，因此这次浪潮失败了。1.物权法实施标志着后拆迁时代的到来。特点：政府作为征收拆迁主体日益增多。从物权法实施的三年来，血案不断升级，2010 年 4 月 8 日，辽宁省抚顺市高湾区住建委主任王广良在组织强制拆迁过程中，被被拆迁人杨义刺死。2
5、.旧城改造棚户区改造的法律依据与争论第三十一条 旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。第二十八条 地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。第二波浪潮物权法实施标志着后拆迁时代的到来。标志性事件重庆“钉子户”事件。政府作为征收拆迁主体日益增多。影响中国法治进程的典型拆迁案件，人们都会指向 2004 年 5 月全社会关心的湖南嘉禾拆迁事件。这个嘉禾事件开创
6、了我们国家多个第一。五年过去了，尽管比嘉禾事件的后果更严重，手段更恶劣的违法拆迁案件层出不穷，但处理和社会却没有长江后浪推前浪。这个事件依旧给人以难忘的警示。第三波浪潮中华人民共和国城市房地产管理法2007 年修改后，在第一章“总则”中增加一条，作为第六条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”没有争议的是上述规定使该法这一条款成为了拆迁法的重要内容，同时成为有关法规的上位法。2009 年 11 月安徽农村房屋拆迁的被拆迁人朱正亮自焚事件，2009 年的成都
7、唐福珍和北京海淀的席新柱自焚。标志性事件就是“五教授上书”，这五位教授都是我国知名宪法、行政法学知。从学者身份来讲，属于体制内学者，连他们都感受到不能够容忍拆迁条例公民权利的侵害，不能够再看到更多流血事件发生。2010 年 1 月 9 日，国务院法制办将国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）进行公布，征求公民意见，广大人民群众表现出了极大热情。二、新形势下拆迁情况（后拆迁时代）从物权法实施的三年来，血案不断升级，2010 年 4 月 8 日，辽宁省抚顺市高湾区住建委主任王广良在组织强制拆迁过程中，被被拆迁人杨义刺死。后来，有发生了“校园血案”。1.旧城改造棚户区改造的法律依据与争论:城乡规划法第
8、三十一条 旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。城乡规划法第二十八条 地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。 总之，所有法律法规中，没有设立强制拆迁的法律授权，而是强调“量力而行，尊重群众意愿”。2.城中村改造的法律依据与争论矛盾加剧的区域第二十九条 城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹
9、兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。我国的拆迁法律制度（以下被简称为拆迁法），是社会主义中国在社会主义初级阶段的特殊产物，是我国这一时期的政治经济现状所产生的法律规范，是我国法律制度的重要组成部份之一。2.城中村改造的法律依据与争论拆迁矛盾的热点重要区域和
10、环节以城中村的拆迁，农村拆迁是伴随着拆迁制度产生以来与城市房屋拆迁的矛盾同步进行、同时存在，并多次受到党中央、国务院关心。从房屋行政收制度立法来讲，由于我国现在还实行房地分离的管理体制，而房屋征收与拆迁的立法它的动力和具体工作主要是建设部在处理。而建设部长期以来把自己圈在一个城市规划区内国有土地上的建设管理这样一个范围。所以建设部的法规和政策的制定，不可避免的在地域范围上受到影响。据我所知，此前的有关房屋征收制度立法主要是建设部在拟稿，适用范围受到城市房屋拆迁管理条例的影响，人为地分割为国有土地上的房屋征收与拆迁和集体土地上的房屋征收与拆迁两大类。而这种人为的分割是与法律相抵触的，无论是国有土
11、地上的房屋拆迁与征收还是集体土地上的房屋拆迁与征收，它们都有一个前提，都存在土地的征收与征用，如果是集体土地上的房屋拆迁那么首先要征收土地，然而，如土地不征收，房屋亦不存在征收，在这个层面上是“房随地走”。如土地已征收，其土地依物权法第 28 条的规定，物权自征收决定生效时变更，从实践来看，由于二者征收的批准权限不同，一般是征地批准在前，拆房在后。集体土地上的房屋征收就成为一个伪命题。 2003 年，有两起自焚事件令所有善良的人感到震惊。一起是南京的城市拆迁中的被拆迁人翁彪自焚事件。一起是安徽农村房屋拆迁的被拆迁人朱正亮自焚事件。因征地而产生的矛盾。为什么征收土地？根据宪法和物权法的规定，是为
12、了公共利益的需要，依据法定是权限和程序，政府可以征收农村集体所有土地。既然可以征收集体土地，由此而产生地上附着物、地上房屋征收，所以在这个问题上，如果是公共利益的需要，往往体现出征税人和被征税人的矛盾。目前，我们看到真正是公共利益的需要而征收的，矛盾往往不是非常突出，现在问题在于我们土地管理法没有按照宪法和物权法规定，及时进行修改，在现行的土地管理法之中，对土地的征收还留下了“为了城市建设需要而进行的征收”，也就是说无论是房地产开发，还是工业企业的需要用地，为了经济发展需要用地，都可以使用征收。我们可以想，为了经济发展也可以理解为公共利益，而房地产开发显然不能理解为公共利益，房产地产开发是赚钱
13、的，尽管党的十一届三中全会提出让农村建设用地上市流转、同地同价等等，一系列让农民致富，让农村得到和谐发展的重要措施，但是党中央的这一决策没有得到有力贯彻执行，农村建设用地可以上市流转至今没有实施。为什么这个重要决策没有得到落实呢？这就是土地财政问题。我们地方政府不仅垄断了土地的出让（所有建设土地都必须使用国有用地、都必须向政府进行“招拍挂”），政府不仅是最大地主，而且还垄断了建设用地的入口，就是国有用地的征收只有政府可以做，于是政府一边低价征地，另一边按照市场价格进行“招拍挂”高价卖的。2009 年中央财政土地出让数额 1.4 万多亿，而用掉拆迁成本只有 40%，土地收入数据是不准的，很多地方
14、政府对土地收入采用瞒报的方法，采用了变通的方法。譬如明明卖了 100 万，可能就写3050 万，避免中央政府在其中分走 30%。土地经营收入成为地方政府重要来源。2009 年 11 月 13 日早晨，在成都市金牛区天回镇金华村发生一起恶性“拆迁”事件，曾经幸福的唐福珍全家女主人唐福珍以死相争未能阻止政府组织的破拆队伍，最后“自焚”于楼顶天台，烧得面目全非。数人被拘，数人受伤住院，政府部门将其定性为“暴力抗法”，被拆户控诉政府暴力“拆迁”。11 月 29 日晚，唐福珍因伤势过重，经抢救无效死亡。唐的数名亲人或受伤入院或被刑拘，地方政府将该事件定性为暴力抗法。 中华人民共和国城乡规划法第二十九条
15、城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。我国的拆迁法律制度（以下被简称为拆迁法），是社会主义中国在社会主义初级阶段的特殊产物，是我国这一时期的政治经济现状所产生
16、的法律规范，是我国法律制度的重要组成部份之一。对于目前城中村改造，在没有新的法律规定情况下，至少要把握好三个关系：一是建设城中村改造是农村集体所有土地改造，面临集体所有土地和宅基地关系，处理农村集体土地和个人所有房屋所有之间的关系。由此，推断出城中村改造主体应当是农民，而不是政府，更不是开发商。当然，我们可以在农民没有能力改造情况下，地方人民政府正确引导尊重农民意愿，发挥农民自治作用，进行合理建设农村，而不是包办代替。第二，处理好房地产开发利益分配问题。第三，在操作层面上，要听取村民的意见，要通过引导实施，而非强迫。在城中村改造过程中，要采用“先难后易”解决方式，把统一村民认识放在第一位。在办理拆迁案件中，没有利益集团领导个人参与情况下，往往能够妥善解决。通过行政复议，地方政府就做出了妥善解决，群众的要求能够得到基本解决或者全部解决，有些得到部分解答，矛盾得到化解。还有 20%左右案件矛盾化解难，有些案件地方政府不愿意做化解，经过调查，发现当地领导有个人利益在里面，或者是政绩工程，还有一些是打着招商引资为旗号官商勾结建筑工程。在办理拆迁案件时，对待“钉子户”一定谨慎处理，一定要明白，维权本身不是一个手段，维护群众切实利益是最终目的，使委托人的利益切实得到保护。