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1、公共财政框架下预算管理制度的公共财政框架下预算管理制度的改革与发展改革与发展理念更新、实践演进与路径选择理念更新、实践演进与路径选择 江西财经大学财税与公共管理学院江西财经大学财税与公共管理学院 程岚程岚l市场经济条件下的公共财政及其预算管理市场经济条件下的公共财政及其预算管理财政与预算管理的理念更新财政与预算管理的理念更新l我国预算管理的改革与进展我国预算管理的改革与进展实践演进实践演进l进一步推进我国预算管理改革进一步推进我国预算管理改革 路径选择路径选择 l一、市场经济条件下的公共财政及其预算一、市场经济条件下的公共财政及其预算管理管理l财政与预算管理的理念更新财政与预算管理的理念更新l
2、什么是公共财政什么是公共财政?如何理解它和预算管理的关系如何理解它和预算管理的关系l公共财政框架下加强预算管理的必要性及其目标公共财政框架下加强预算管理的必要性及其目标 l（一）对公共财政的内涵、特征的理解（一）对公共财政的内涵、特征的理解l学术界对于公共财政内涵达成的基本共识：学术界对于公共财政内涵达成的基本共识：l一是：公共财政是同市场经济相适应的一是：公共财政是同市场经济相适应的l二是：公共财政的执行主体是政府二是：公共财政的执行主体是政府l三是：公共财政的活动目的是满足公共需求三是：公共财政的活动目的是满足公共需求l四是：公共财政涉足的是市场失灵的领域四是：公共财政涉足的是市场失灵的领
3、域l公公共共财财政政是是市市场场经经济济下下的的政政府府通通过过收收支支活活动动，配配置置一一部部分分社社会会资资源源以以提提供供公公共共品品满满足足社社会会公公共共需需要要的的经经济济活活动动。（摘自财政部领导干部财政知识读本）（摘自财政部领导干部财政知识读本）l公共财政的特征公共财政的特征l1 1、公共性公共性：以解决市场失效为基准，提供公共：以解决市场失效为基准，提供公共品，满足公共需要品，满足公共需要l2 2、公平性公平性：一视同仁，为社会成员和市场主体：一视同仁，为社会成员和市场主体提供平等的财政条件提供平等的财政条件l3 3、公益性公益性：追求公益目标，一般不直接从事市：追求公益目
4、标，一般不直接从事市场活动和追逐利润场活动和追逐利润l4 4、法治性法治性：以法制为基础，以法管理以法分配：以法制为基础，以法管理以法分配l公共财政是一个政府和财政职能调整的基本思路公共财政是一个政府和财政职能调整的基本思路和导向。和导向。（二）政府预算管理与公共财政的关系（二）政府预算管理与公共财政的关系l政府预算是公共财政的运行机制或基本制度框架政府预算是公共财政的运行机制或基本制度框架。l现代政府预算制度就是公共财政存在的具体表现形式和现代政府预算制度就是公共财政存在的具体表现形式和载体，只有建立起了现代政府预算制度才有可能建立真载体，只有建立起了现代政府预算制度才有可能建立真正的公共财
5、政正的公共财政。l通过预算管理，建立政府预算制度最终在代议机关与政通过预算管理，建立政府预算制度最终在代议机关与政府间建立起了一种财政分权格局，使得市场可以对政府府间建立起了一种财政分权格局，使得市场可以对政府及其活动进行规范和约束，从而成为真正的及其活动进行规范和约束，从而成为真正的“公共财政公共财政”。l市场通过预算约束政府的路径：l(1)(1)收入约束。政府只能根据代议机关通过的税收法令收入约束。政府只能根据代议机关通过的税收法令征税，使得政府的收入活动不能超越市场的根本约束与征税，使得政府的收入活动不能超越市场的根本约束与限制；限制；l(2)(2)支出约束。代议机关以法律的形式确立政府
6、的支出支出约束。代议机关以法律的形式确立政府的支出预算，实现市场对政府行为的规定和约束；预算，实现市场对政府行为的规定和约束；l(3)(3)调整的约束。政府在预算执行过程中如要调整业经调整的约束。政府在预算执行过程中如要调整业经批准的政府预算，则需经过代议机关同意才可以变更；批准的政府预算，则需经过代议机关同意才可以变更；l(4)(4)执行的约束。政府预算执行过程中代议机关可对预执行的约束。政府预算执行过程中代议机关可对预算执行情况进行检查和监督；算执行情况进行检查和监督；l(5)(5)事后的约束。代议机关还可对政府决算进行审议事后的约束。代议机关还可对政府决算进行审议。l公共财政框架下预算管
7、理的根本点公共财政框架下预算管理的根本点使得市场通过代议机关掌握政府及其使得市场通过代议机关掌握政府及其财政行为的根本决定权和监督权，进而将财政行为的根本决定权和监督权，进而将政府财政的根本权限转移到了社会大众手政府财政的根本权限转移到了社会大众手中，以实现财政的公共性目标中，以实现财政的公共性目标。（三）公共财政框架下预算管理改革的目标（三）公共财政框架下预算管理改革的目标l强化预算管理功能。分配计划强化预算管理功能。分配计划-政府收支的基本依据；政府收支的基本依据；监督途径监督途径-立法机构及全民监督、审议政府收支和政府立法机构及全民监督、审议政府收支和政府活动；调控手段活动；调控手段-控
8、制政府部门支出规模。控制政府部门支出规模。l全面贯彻现代政府预算管理原则，即公开性；完整性；全面贯彻现代政府预算管理原则，即公开性；完整性；可靠性；年度性；统一性。可靠性；年度性；统一性。l以市场为预算管理改革的价值取向，努力提高财政效率。以市场为预算管理改革的价值取向，努力提高财政效率。l促进财政的公共化进程，最大限度地保障社会公众的公促进财政的公共化进程，最大限度地保障社会公众的公共需求。共需求。l资料链接：资料链接：深圳公民的深圳公民的“公共预算之旅公共预算之旅”【南方周末】本文网址：2008-11-05 吴君亮、李德涛和万宇涵吴君亮、李德涛和万宇涵-一位资产管理公司的一位资产管理公司的
9、CEOCEO、两位财务分析人、两位财务分析人员，怀着员，怀着“天真天真”的理想，从的理想，从20062006年起，在深圳开始了年起，在深圳开始了“不务正业不务正业”的公共的公共预算之旅。他们向十几个中央部委、十几个地方政府提出了查看预算案的申预算之旅。他们向十几个中央部委、十几个地方政府提出了查看预算案的申请。一次次的失望之后，请。一次次的失望之后，20082008年年5 5月月2727日，他们终于看到了深圳市政府的日，他们终于看到了深圳市政府的20082008年度部门预算草案；年度部门预算草案；1010月月2727日，卫生部向他们公布了一份接近完备的本级部日，卫生部向他们公布了一份接近完备的
10、本级部门预算。在新中国的历史上，这两次回应都是第一次。门预算。在新中国的历史上，这两次回应都是第一次。l 48岁的吴君亮是深圳君亮资产管理公司的岁的吴君亮是深圳君亮资产管理公司的CEO。1980年代赴美留学，拿年代赴美留学，拿到了休斯敦大学政府管理学硕士。此后，在美国一呆就是近到了休斯敦大学政府管理学硕士。此后，在美国一呆就是近20年。身在美国年。身在美国的吴君亮一直密切关注着国内于的吴君亮一直密切关注着国内于1998年启动的公共财政改革，后来，由于自年启动的公共财政改革，后来，由于自己公司的投资顾问业务与中国联系越来越多，同时为了近距离地观察中国的己公司的投资顾问业务与中国联系越来越多，同时
11、为了近距离地观察中国的预算改革，预算改革，2005年底，他干脆把公司搬到了深圳。年底，他干脆把公司搬到了深圳。l2006年，吴君亮出资创办公益性的年，吴君亮出资创办公益性的“中国预算网中国预算网”（http:/）。网站声）。网站声明中写道：明中写道：“只要大家一起努力，我们相信，在我国建立起一个公开透明的、只要大家一起努力，我们相信，在我国建立起一个公开透明的、科学进步的公共预算制度，将为期不远。科学进步的公共预算制度，将为期不远。”l随着这群随着这群“公共预算观察志愿者公共预算观察志愿者”更多地为社会所了解，越来越多的志更多地为社会所了解，越来越多的志愿者正加入他们的团队，吴君亮本人也被愿者
12、正加入他们的团队，吴君亮本人也被南方人物周刊南方人物周刊评选为评选为2008年度年度“魅力魅力50人人”及及南风窗南风窗杂志的杂志的“年度公益人物年度公益人物”。资料链接：资料链接：政协委员蒋洪政协委员蒋洪-呼吁财政信息公开是呼吁财政信息公开是每天都要做的事情每天都要做的事情人物素描人物素描他是在上海市人代会上，他是在上海市人代会上，第一个举手反对预算报告的第一个举手反对预算报告的那个人；他是多年来一直为那个人；他是多年来一直为预算公开奔走呼号的那个人；预算公开奔走呼号的那个人；他是预算未做到全面公开，他是预算未做到全面公开，就不停止呼吁的那个人就不停止呼吁的那个人他就是全国政协委员、上海财经
13、大学教授蒋洪。从他就是全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪。从47岁当选上海市人大代表岁当选上海市人大代表,到今年连任第十二届全国政协到今年连任第十二届全国政协委员，委员，“阳光财政阳光财政”他他“说说”了整整了整整15年。他为年。他为“阳阳光财政光财政”和和“预算公开预算公开”提交了近提交了近20件提案和大会发件提案和大会发言。言。l20082008年年大会发言大会发言，阳光财政，我盼得头发已白了阳光财政，我盼得头发已白了l20092009年发布年发布中国省级财政透明度评估报告中国省级财政透明度评估报告 将我国大陆将我国大陆3131个省、直辖市、自治区的财政透明度个省、直辖市、自治区的财政透明
14、度列了一个排行榜列了一个排行榜,为为21.7121.71分分(100(100分为满分分为满分)l20102010年提案年提案 切实采取措施，将阳光财政落到实处切实采取措施，将阳光财政落到实处 继续对继续对3131个省级财政用同样的方式和评分标准做个省级财政用同样的方式和评分标准做了评估，结果令人失望了评估，结果令人失望,今年为今年为21.8721.87分，仅进步了分，仅进步了0.160.16分分.提案提出，实现财政透明应该有时间表。提案提出，实现财政透明应该有时间表。国有资产更需透明运作国有资产更需透明运作 这个提案是阳光财政的延伸，是关于国有资产特别这个提案是阳光财政的延伸，是关于国有资产特
15、别是经营性资产的透明运作这一块建议，建立国有资产的是经营性资产的透明运作这一块建议，建立国有资产的报告制度报告制度,国有企业的利润应当全民分红国有企业的利润应当全民分红.l20122012年提案年提案 预算公开不应回避经济分类信息预算公开不应回避经济分类信息 预算公开应该以单位财务系统的信息为基础，按照预算公开应该以单位财务系统的信息为基础，按照工资、福利、奖金、办公经费、接待费等门类进行公开。工资、福利、奖金、办公经费、接待费等门类进行公开。人大立法过程须透明化人大立法过程须透明化 要通过广泛征求意见，并将立法过程中的不同意要通过广泛征求意见，并将立法过程中的不同意见充分展现出来，让公众了解
16、有哪些不同的看法，在比见充分展现出来，让公众了解有哪些不同的看法，在比较和鉴别中考虑该制定怎样的规则。较和鉴别中考虑该制定怎样的规则。l二、我国预算管理的改革与进展二、我国预算管理的改革与进展l实践演进实践演进l我国预算管理改革经历了怎样的渐进过程我国预算管理改革经历了怎样的渐进过程？取得了哪些阶段性成效？取得了哪些阶段性成效？l预算管理改革过程中主要存在哪些问题预算管理改革过程中主要存在哪些问题？按照按照“建设适应市场经济形势的公共财政框架建设适应市场经济形势的公共财政框架”的的要求，要求，中国自中国自2020世纪世纪9090年代末开始大规模政府预算制年代末开始大规模政府预算制度改革，度改革
17、，即全面的预算管理改革。即全面的预算管理改革。l预算编制管理改革预算编制管理改革l预算执行管理改革预算执行管理改革l预算外资金预算外资金“收支两条线收支两条线”管理改革管理改革l政府预算收支分类改革政府预算收支分类改革l关于预算编制管理改革关于预算编制管理改革l部门预算改革部门预算改革 -改变传统功能预算，实现一个部门一本预算改变传统功能预算，实现一个部门一本预算 19991999年年9 9月下旬，财政部正式要求中央各大部委编制月下旬，财政部正式要求中央各大部委编制部门预算，由此拉开部门预算改革序幕。部门预算，由此拉开部门预算改革序幕。20002000年，中央年，中央所有一级预算单位试编部门，
18、教育部、农业部、科技部所有一级预算单位试编部门，教育部、农业部、科技部及劳动与社会保障部提交全国人大审议。及劳动与社会保障部提交全国人大审议。20012001年提交的年提交的部门达部门达2626个。目前已在中央和地方全面推广。个。目前已在中央和地方全面推广。四大突破：形式突破；内涵突破；时间突破；监四大突破：形式突破；内涵突破；时间突破；监管突破管突破l零基预算改革零基预算改革 -缓解财政压力，加强预算控制缓解财政压力，加强预算控制 从从19931993年开始，中国的一些地方政府开始试验零基预算，如年开始，中国的一些地方政府开始试验零基预算，如海南、湖北、安徽等海南、湖北、安徽等；2000年后
19、随着地方一级开展的部门预算年后随着地方一级开展的部门预算改革进入全面实施阶段。改革进入全面实施阶段。动机与目标：动机与目标：l解决在财力紧张情况下进行资金分配所面临的各种冲突和问题；解决在财力紧张情况下进行资金分配所面临的各种冲突和问题；l重新审查长期实行的重新审查长期实行的“基数加增长基数加增长”模式所形成的不合理模式所形成的不合理“基数基数”；l加强财政部门对各个部门的预算控制。加强财政部门对各个部门的预算控制。l绩效预算改革绩效预算改革-改变投入预算，提高财政效率改变投入预算，提高财政效率 我国从我国从20022002年开始关注并寻求如何实现绩效预算，年开始关注并寻求如何实现绩效预算，它
20、被广泛认为是我国预算管理改革的一个方向、一种目它被广泛认为是我国预算管理改革的一个方向、一种目标模式。标模式。发展的阶段：发展的阶段：l19981998年开始建立投资评审体系，成为推行绩效预算的切年开始建立投资评审体系，成为推行绩效预算的切入点，是一个开端。入点，是一个开端。l20022002年地方省市试点阶段。开始对财政支出（涉及卫生、年地方省市试点阶段。开始对财政支出（涉及卫生、转移支付、社保资金的一般预算支出、项目支出）绩效转移支付、社保资金的一般预算支出、项目支出）绩效进行评价。广东、湖南、江苏、浙江等地甚至成立专职进行评价。广东、湖南、江苏、浙江等地甚至成立专职机构。机构。l2005
21、2005年后规范实施突破阶段。财政部制定年后规范实施突破阶段。财政部制定中央部门中央部门预算支出绩效考评管理办法预算支出绩效考评管理办法。其突破：一是对部门。其突破：一是对部门绩效评价；二是进行综合评价；三是要求有专门的评绩效评价；二是进行综合评价；三是要求有专门的评价主体，确定组织管理体系。价主体，确定组织管理体系。l2011年财政部颁布年财政部颁布财政部关于推进预算绩效管理的财政部关于推进预算绩效管理的指导意见指导意见（财预（财预2011416号）推进预算绩效管理，号）推进预算绩效管理，要求将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编要求将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行
22、、预算监督一起成为预算管理的有机组制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用应用”的预算绩效管理机制。的预算绩效管理机制。l关于预算执行管理改革关于预算执行管理改革l政府采购制度改革政府采购制度改革 -推进公共支出管理的制度化、程序化、法制化推进公共支出管理的制度化、程序化、法制化 我国政府采购制度从我国政府采购制度从19961996年开始试点，年开始试点，20002000年已在全国铺开。年已在全国铺开。2
23、0022002年颁布年颁布中华人民共和国政府采购法中华人民共和国政府采购法，成为中国公共预算，成为中国公共预算管理改革催生的第一部立法。经过管理改革催生的第一部立法。经过1010多年的发展，实现了从制度多年的发展，实现了从制度探索、全面推行试点到法制化管理的三个阶段的历史性跨越，取探索、全面推行试点到法制化管理的三个阶段的历史性跨越，取得了很大成绩，由初创阶段迈入全面发展时期。全国政府采购规得了很大成绩，由初创阶段迈入全面发展时期。全国政府采购规模从模从19981998年的年的3131亿元达到了亿元达到了20072007年的年的4660.94660.9亿元，年均增长亿元，年均增长11%11%，
24、累计节约财政资金，累计节约财政资金2127.132127.13亿元。亿元。主要成效主要成效：节约财政资金；强化政府的宏观调控功能；活跃节约财政资金；强化政府的宏观调控功能；活跃市场经济，促进公平竞争；推进反腐创廉市场经济，促进公平竞争；推进反腐创廉l国库集中收付制度改革国库集中收付制度改革l -建立单一帐户，规范收支缴拨程序建立单一帐户，规范收支缴拨程序l20012001年国务院批准年国务院批准财政国库管理制度改革方案财政国库管理制度改革方案时时要求在要求在20012001年至年至20052005年期间全面推行财政国库管理制年期间全面推行财政国库管理制度改革。按照这一要求，中央和地方着力推进国
25、库集度改革。按照这一要求，中央和地方着力推进国库集中收付制度改革，中央部门于中收付制度改革，中央部门于20012001年月开始实施改年月开始实施改革，革，20062006年年4 4月，国库集中支付改革已扩大到全部中央月，国库集中支付改革已扩大到全部中央部门。部门。20052005年底，全国年底，全国3636个省、自治区、直辖市和计个省、自治区、直辖市和计划单列市全部实行改革。划单列市全部实行改革。主要目标：主要目标：l实现财政收支和现金余额的集中化管理实现财政收支和现金余额的集中化管理l提高预算的全面性提高预算的全面性l提高预算的硬性约束提高预算的硬性约束l关于预算外资金管理改革关于预算外资金
26、管理改革 -“收支两条线收支两条线”2001 2001年，国务院办公厅转发财政部年，国务院办公厅转发财政部关于深化收关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见支两条线改革进一步加强财政管理的意见。“收支两条线收支两条线”的基本要求：的基本要求：l将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，任何部门不得件的纳入预算管理，任何部门不得“坐收坐收”、“坐支坐支”。l部门预算要全面反映部门和所属单位预算内外资金的部门预算要全面反映部门和所属单位预算内外资金的收支情况，提高各部门支出的透明度。收支情况，提高各部门支出的透明度。l根据新
27、情况，修订、完善有关法规和规章制度，使根据新情况，修订、完善有关法规和规章制度，使“收支两条线收支两条线”法制化、制度化、规范化。法制化、制度化、规范化。实践结果：实践结果：截止截止20042004年，政府性基金全部纳入预算管理；中年，政府性基金全部纳入预算管理；中央批准的行政性收费已全部纳入预算管理；事业性收央批准的行政性收费已全部纳入预算管理；事业性收费项目约费项目约90%90%纳入了预算管理。纳入了预算管理。非税收收入成为预算外资金管理制度的新重点。非税收收入成为预算外资金管理制度的新重点。20042004年财政部颁布年财政部颁布关于加强政府非税收入管理关于加强政府非税收入管理的通知的通
28、知，首次明确提出政府非税收入的概念，即指，首次明确提出政府非税收入的概念，即指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其其他组织依法利用政府权行政府职能的社会团体及其其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。分，是政府参与国
29、民收入分配和再分配的一种形式。ll政府非税收入管理范围：行政事业性收费、政府性基政府非税收入管理范围：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入。社会保障基金、住房公积金政资金产生的利息收入。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。不纳入政府非税收入管理范围。l管理要求：政府非税收入分步纳入财政预算，实管
30、理要求：政府非税收入分步纳入财政预算，实行行“收支两条线收支两条线”；要编制综合财政预算，统筹安排；要编制综合财政预算，统筹安排政府的税收和非税收入。政府的税收和非税收入。l进步与局限：将那些既不纳入预算内又不纳入预进步与局限：将那些既不纳入预算内又不纳入预算外的财政性资金管理起来；但非税收入概念与预算算外的财政性资金管理起来；但非税收入概念与预算内收入有交叉。内收入有交叉。l2010年中旬财政部下发年中旬财政部下发关于将按预算外资金管理的关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知收入纳入预算管理的通知，决定从，决定从2011年年1月月1日起，日起，把按预算外资金管理的收入（不含教育收费）
31、，全部把按预算外资金管理的收入（不含教育收费），全部纳入预算管理。纳入预算管理。l修改中的修改中的预算法预算法也将在立法层面为这一改革保驾也将在立法层面为这一改革保驾护航。护航。2011年年11月月16日，国务院常务会议已讨论并原日，国务院常务会议已讨论并原则通过预算法修正案（草案）。则通过预算法修正案（草案）。12月底的十一届人大月底的十一届人大第二十四次会议上，对自第二十四次会议上，对自1994年起施行年起施行17年的预算法年的预算法进行了第一次修正。其中确定的原则就是实现预算的进行了第一次修正。其中确定的原则就是实现预算的完整性、公开、透明，全部财政收支纳入是实现完整完整性、公开、透明，
32、全部财政收支纳入是实现完整性的重要一步。性的重要一步。l长达长达60年的年的“预算外资金预算外资金”，或在，或在2012年成为历史。年成为历史。l资料链接：资料链接：预算外资金转预算内时间表预算外资金转预算内时间表2000年开启的部门预算改革，就是要把预算内外资年开启的部门预算改革，就是要把预算内外资金都纳入部门预算管理金都纳入部门预算管理2003年财政部将年财政部将30个部门的个部门的118项收费纳入预算管理项收费纳入预算管理2004年起又将年起又将26个部门的个部门的76项收费纳入预算管理项收费纳入预算管理2007年起将土地出让收入纳入预算管理年起将土地出让收入纳入预算管理2008年起将彩
33、票公益金纳入预算管理年起将彩票公益金纳入预算管理2009年政府性基金预算首次向全国人大提交审议年政府性基金预算首次向全国人大提交审议2010年国有资本经营预算首次向全国人大提交审议；年国有资本经营预算首次向全国人大提交审议；社会保险基金预算开始启动试编社会保险基金预算开始启动试编2011年中央一级以及部分省级财政实现预算外资金全年中央一级以及部分省级财政实现预算外资金全部纳入预算部纳入预算2012年预算外资金全部纳入预算管理年预算外资金全部纳入预算管理l关于政府收支分类改革关于政府收支分类改革l 20072007年开始的政府收支分类改革是一项涉及年开始的政府收支分类改革是一项涉及到整个政府预算
34、的编制和执行以及预算单位会到整个政府预算的编制和执行以及预算单位会计核算全过程的基础性改革。计核算全过程的基础性改革。l改革的内容：改革的内容：一是建立新的政府收入分类，反映收入来一是建立新的政府收入分类，反映收入来源和性质。科目设置类、款、项、目源和性质。科目设置类、款、项、目4 4个级次。个级次。具体包括：税收收入、社会保险基金收入、非具体包括：税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入，共转移性收入，共6 6类类4848款。款。二是建立支出的功能分类，反映政府各职能二是建立支出的功能分类，反映政府各职能活动。科
35、目设置类、款、项活动。科目设置类、款、项3 3个级次。共个级次。共1717类类170170多款多款800800多项。多项。三是建立一个支出的经济分类，反映各项支三是建立一个支出的经济分类，反映各项支出的经济性质与具体用途。科目设置类、款出的经济性质与具体用途。科目设置类、款2 2个个级次。共级次。共1212类类9090多款。多款。l改革目标：改革目标：增强政府预算管理的透明度；实现预算管理增强政府预算管理的透明度；实现预算管理的科学化与规范化。的科学化与规范化。l预算改革的总体评价预算改革的总体评价l预算改革始终坚持预算改革始终坚持“稳步推进、逐步深化稳步推进、逐步深化”的思的思路和基调；路和
36、基调；l始终坚持始终坚持“制度改革与管理规范并举制度改革与管理规范并举”的主线和的主线和方针；方针；l始终坚持强化预算始终坚持强化预算“规范性、透明度、严肃性规范性、透明度、严肃性”为改革目标和导向；为改革目标和导向；l始终坚持预算编制、执行、评价作为改革的重点始终坚持预算编制、执行、评价作为改革的重点和着力点。和着力点。“十一五十一五”时期，中国预算改革更在行政层面时期，中国预算改革更在行政层面以及立法层面渐进渐行，一个以以及立法层面渐进渐行，一个以“控制取向控制取向”为为主导的现代公共预算在中国进一步得以确立和完主导的现代公共预算在中国进一步得以确立和完善。善。l（二）现行政府预算制度存在
37、的主要（二）现行政府预算制度存在的主要问题问题1 1、改革侧重于操作层面，缺乏对利益相关主体互、改革侧重于操作层面，缺乏对利益相关主体互动影响的充分考量。动影响的充分考量。2 2、预算权分散在各政府部门，尚未实现政府内部、预算权分散在各政府部门，尚未实现政府内部的的“财政统一财政统一”。3 3、重要的政府收支项目尚未纳入严格的预算管理。重要的政府收支项目尚未纳入严格的预算管理。4 4、预算的编制、执行、监督的管理机制有待于完预算的编制、执行、监督的管理机制有待于完善。善。l5、预算立法改革滞后，预算的法律约束软化。预算立法改革滞后，预算的法律约束软化。l预算改革成果无法在立法层面上得到体现和确
38、预算改革成果无法在立法层面上得到体现和确认认l预算法审批时间错位，预算严肃性得不到保障预算法审批时间错位，预算严肃性得不到保障l预算编制、审批时间仓促，难以有效监督预算编制、审批时间仓促，难以有效监督l与其他法律制度不协调与其他法律制度不协调l预算法缺乏可诉性规定，法律约束力弱化预算法缺乏可诉性规定，法律约束力弱化l三、进一步推进我国预算管理改革三、进一步推进我国预算管理改革 路径选择路径选择l明确进一步推进预算管理改革的方向与整明确进一步推进预算管理改革的方向与整体思路体思路l探究具体的改革路径及其重点探究具体的改革路径及其重点（一）（一）构建公共财政框架下预算管理新机制构建公共财政框架下预
39、算管理新机制-“公开、透明、规范、民主公开、透明、规范、民主”l以法治化、民主化的规范的公共选择作为以法治化、民主化的规范的公共选择作为财政资源配置的决策、运行与监督机制财政资源配置的决策、运行与监督机制规范的公共选择机制是为了保证公众有平规范的公共选择机制是为了保证公众有平等表达其意愿和实现知情权、质询权、建议权、等表达其意愿和实现知情权、质询权、建议权、监督权的机制，最终落实真正监督权的机制，最终落实真正“由人民当家作主由人民当家作主”的可持续公共决策制度安排，保证满足公共需的可持续公共决策制度安排，保证满足公共需要这一基本目标的长久实现要这一基本目标的长久实现。l以公开、透明、完整的预算
40、体系作为公共以公开、透明、完整的预算体系作为公共财政分配的运行载体财政分配的运行载体现代意义的预算体系应该具备公开、透明、现代意义的预算体系应该具备公开、透明、完整，以及事前确定、事中严格执行、事后讲求完整，以及事前确定、事中严格执行、事后讲求绩效和可问责的特点，成为公共财政所有追求的绩效和可问责的特点，成为公共财政所有追求的现实载体，也是其为公众理财、服务民生的具体现实载体，也是其为公众理财、服务民生的具体运作形式。运作形式。（二二）加加快快预预算算法法修修订订，以以法法律律形形式式重重构构和和确立预算分配权确立预算分配权l1 1、尽快促使、尽快促使预算法预算法出台，并确立其在财政出台，并确
41、立其在财政经济法律、法规中的母法地位，以此为基本原则经济法律、法规中的母法地位，以此为基本原则来处理其他经济法律与之相冲突和矛盾的条款。来处理其他经济法律与之相冲突和矛盾的条款。l2 2、加快、加快预算法预算法相关条款的修订，以法律的相关条款的修订，以法律的方式确立重构之后预算权的分配（包括审查权、方式确立重构之后预算权的分配（包括审查权、编制权、调整权等）架构，明确和细化各级权力编制权、调整权等）架构，明确和细化各级权力机关、各级政府、财政机关以及预算支出部门的机关、各级政府、财政机关以及预算支出部门的预算权限以及相应的受托责任。预算权限以及相应的受托责任。l（三）（三）探求公共预算利益相关
42、方的共同治探求公共预算利益相关方的共同治理结构理结构l共同治理结构，就是将预算利益相关主体之间的互动影响和相互共同治理结构，就是将预算利益相关主体之间的互动影响和相互制约关系，整合于一个彼此衔接、相互制衡、权责明确、奖惩兼制约关系，整合于一个彼此衔接、相互制衡、权责明确、奖惩兼容的框架之下，以期从机制设计上减少预算管理中的资源浪费现容的框架之下，以期从机制设计上减少预算管理中的资源浪费现象，提升有限预算资源的使用效率。象，提升有限预算资源的使用效率。l利益相关方系统：立法监督机构、政府预算部门、资金使用部门、利益相关方系统：立法监督机构、政府预算部门、资金使用部门、审计部门、社会公众与新闻媒体
43、。审计部门、社会公众与新闻媒体。l公共预算决策、执行与监督系统：预算总额的确定、各资金使用公共预算决策、执行与监督系统：预算总额的确定、各资金使用者结构性预算规模的确定；资金使用者内部资金分配结构的确立、者结构性预算规模的确定；资金使用者内部资金分配结构的确立、预算执行的绩效评价和安全性、合规性监督。预算执行的绩效评价和安全性、合规性监督。l-“-“三位一体三位一体”的预算管理新机制的预算管理新机制l预算编制、执行、监督三位一体的渊源预算编制、执行、监督三位一体的渊源党的十六大鲜明地提出，党的十六大鲜明地提出，“按照精简、统一、效能的原按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，
44、继续推进政府机构改革。则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”2003年年9月，财政部召开了党的十六大以后的第一次全国月，财政部召开了党的十六大以后的第一次全国财政监督工作会议，提出建立健全预算编制、执行和监督相互财政监督工作会议，提出建立健全预算编制、执行和监督相互分离、相互制约的财政运行机制的发展方向。分离、相互制约的财政运行机制的发展方向。根据这一发展方向，各地围绕构建根据这一发展方向，各地围绕构建“预算编制、执行和监预算编制、执行和监督三分离督三分离”的运行机制积极探索，的运行机制积极探索，“预算编制、执行、监督三预算编制、执行、监督三分离分离”的理念和新格局在随后的
45、这一时期逐渐形成。的理念和新格局在随后的这一时期逐渐形成。l l“三位一体三位一体”的内涵及目标的内涵及目标-“三位一体三位一体”财政管理体系的核心是财政管理体系的核心是“三位分三位分离相互制衡、一体联动整体提升离相互制衡、一体联动整体提升”。l“一体一体”包含包含“三位三位”。其合中有分，预算编制、执行、。其合中有分，预算编制、执行、监督三者在职能分工上是分离独立且相互制衡的。监督三者在职能分工上是分离独立且相互制衡的。l第一，把预算编制作为财政管理的核心工程，目标是提第一，把预算编制作为财政管理的核心工程，目标是提高完整性、准确性。高完整性、准确性。l第二，把预算执行作为财政管理的关键环节
46、，目标是强第二，把预算执行作为财政管理的关键环节，目标是强化规范性、时效性。化规范性、时效性。l第三把财政监督作为财政管理的有力保障，目标是以绩第三把财政监督作为财政管理的有力保障，目标是以绩效评价为手段增强科学性、有效性，并实现预算结果的效评价为手段增强科学性、有效性，并实现预算结果的合规性、安全性。合规性、安全性。ll“三位三位”融为融为“一体一体”。“三位三位”的运行机制的运行机制是协调一体的，分离制衡始终服务于财政管理的是协调一体的，分离制衡始终服务于财政管理的一体化。一体化。“三位三位”的分离制衡不是管理的最终目的分离制衡不是管理的最终目标，而是标，而是为了实现预算管理一体化、形成资
47、金为了实现预算管理一体化、形成资金运作的闭合环。通过编制、执行、监督三个子系运作的闭合环。通过编制、执行、监督三个子系统的协调运转，强化子系统间的环环紧扣，实现统的协调运转，强化子系统间的环环紧扣，实现职能上的分离、权力上的制衡、流程上的一体。职能上的分离、权力上的制衡、流程上的一体。l推进管理推进管理“一体一体”，重点是抓好三个相融相促：，重点是抓好三个相融相促：一是促进预算编制与预算执行的相融相促。一是促进预算编制与预算执行的相融相促。二是促进绩效评价与预算管理的相融相促。二是促进绩效评价与预算管理的相融相促。三是促进绩效评价与财政监督的相融相促。三是促进绩效评价与财政监督的相融相促。l改
48、革的可行性条件改革的可行性条件l“三位一体三位一体”遵循了理性渐进的预算管理改革路径，从遵循了理性渐进的预算管理改革路径，从而保证了改革能够稳步推进，切实有效。而保证了改革能够稳步推进，切实有效。l三个新设局的升格可以增加改革激励，原有业务处室职三个新设局的升格可以增加改革激励，原有业务处室职责相应变化但保留则减少了改革的阻力。责相应变化但保留则减少了改革的阻力。l“金财工程金财工程”的实施则为改革的顺利推行提供了必要的的实施则为改革的顺利推行提供了必要的信息化技术支撑。信息化技术支撑。l人才库建设工程，将为这项改革的顺利施行奠定有力的人才库建设工程，将为这项改革的顺利施行奠定有力的人才基础条
49、件。人才基础条件。l更重要的是，此项改革基本上无须大量的人力和财力投更重要的是，此项改革基本上无须大量的人力和财力投入，更多地只是需要财政部门内部的机构重组和人员调入，更多地只是需要财政部门内部的机构重组和人员调整，从而使得改革的预期成本相对处于可控制或可接受整，从而使得改革的预期成本相对处于可控制或可接受的范围。的范围。l此外，行政力量的大力支持也将为本次改革创新积极的此外，行政力量的大力支持也将为本次改革创新积极的外部环境。外部环境。l“三位一体三位一体”的两种典型模式的两种典型模式l模式一：以机构分设和权力分立为特征。以浙模式一：以机构分设和权力分立为特征。以浙江省和河南省焦作市为代表江
50、省和河南省焦作市为代表。l该模式借鉴了西方预算管理三权分立的思想，实该模式借鉴了西方预算管理三权分立的思想，实行行“三分离三分离”（或四分离），其核心是组织架构（或四分离），其核心是组织架构的洗盘，改变体系内的权力结构，分设预算局、的洗盘，改变体系内的权力结构，分设预算局、执行局、绩效管理局和监督局，以分别行使预算执行局、绩效管理局和监督局，以分别行使预算编制、执行、绩效和监督的职责。编制、执行、绩效和监督的职责。l这种模式有利于改变权力过于集中某个环节的局这种模式有利于改变权力过于集中某个环节的局面，有利于资金和干部面，有利于资金和干部“两安全两安全”；l难点是上下不对口，向上争取资金、向下