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1、【讲义文稿】论我国现代财政制度的建立摘要自十八届三中全会提出“建立现代财政制度” 以来，对现代财政制度的研究还欠缺从现代性入手来 寻找现代财政所特有的性质的视角。归纳起来，与现 代性相对应，现代财政具有强调个体利益、与市场紧 密联系、先进管理手段、与生产复杂互动和开放性等 特征，这使得现代财政制度在规范政府与市场、国家 与个体、政府间和大国间关系上发挥着基础性作用。 故应依据现代性发展要求，把普及财政知识与理念、 多样化财政收支和现代化财政管理作为建立我国现代 财政制度的出发点。关键词现代性;现代财政;个体理性;财税改革一、引言自十八届三中全会提出“建立现代财政制度”以来， 国内学者以“现代财
2、政”为主题进行了深入研究。综 合已有的研究成果，基于研究背景和问题指向，这些 研究主要讨论了与“现代财政”相关的如下问题：一 是国家治理与现代财政间的关系。多数论及“现代财 理论的发展使我国财政从国家层面走向了个体层面， 公众对税费负担、民生支出、预算公开等财政问题的 关注度越来越高，这是我国财政发展的一大进步。不 过，公共财政论并没有改变财政运行整体碎片化和分 散化的落后状态，也没有使公众成长为遵循理性的责 任主体。这既是公共财政理论发展的尴尬之处，也 是建立现代财政制度的方向。第二，公共财政的构建 是一个长远规划，而现代财政制度的建立则是一个现 实选择。在全球竞争加剧和个体意识觉醒的背景下
3、， 我国正进入到一个个体诉求与国家发展相互交织、集 中表现的时期：一方面，国内谋求发展与国外挤压干 扰都要求国家层面上要有足够的应对能力；另一方面, 我们又要把有限财政资源放在满足私人需求与公共需 求间进行权衡，这种矛盾性是推动我国财政走向现代 化的内在原因。很显然，在面对这一现实的发展矛盾 时，相对侧重于公众层面的公共财政就略显薄弱了， 它更像是从财政角度对政府与公众未来平等关系的长 远规划。而伴随当前我国物质生产极大发展的财政现 代化进程，则具有更强的现实导向性，对规范我国社 会经济发展中的诸多基本关系起到基础性作用。（一）进一步完善市场经济体制，需要调整政府与市 场关系现代社会配置资源的
4、基本手段就是政府与市场，这使 政府与市场具有某种天然的对抗性。在传统社会中也 是如此，不论是西方还是东方，以政府为代表的国家 利益集团与以大地主、大商人为代表的商业利益集团 间总是呈现出零和博弈。不同的是，西方在历史循环 中走上了现代化之路，通过个体经济权利之伸张来抑 制政府之公权力，尤其是在市场经济体制建立后，社 会分工的精细化和个体追利致富的本能，使很多人以 为政府是无足轻重的。这种思想在我国20世纪90年 代提出建立社会主义市场经济体制后，迅速得到广泛 认同。如今看来，这种对政府与市场关系的界定太过 简单：首先，现代性本来就是动态的，在对政府与市 场关系的界定上，现代性进程中已先后经历了
5、多次从 否定政府到依赖政府的认识循环。以西方经济学为例, 从早期的古典经济学到20世纪30年代后的凯恩斯经 济学，再到20世纪80年代的新自由主义和21世纪初 凯恩斯主义的复兴，期间政府与市场都展现出配置资 源的优势；其次，从经济角度看，市场在配置资源方面 确实占有优势，但若从经济范畴之外如精神文明建设、 价值体系构建和公共道德规范等角度来看，则很明显 应以政府为主导。这也是西方社会已走过的现代化之 路带来的深刻教训：过分强调个体经济利益，甚至以 牺牲公共利益为代价，长此以往，个体不再理解公共 道义并承担公共责任，那所谓的共存共生、可持续发 展等都将无从谈起。故十八届三中全会在论及政府与 市场
6、关系时提出“要使市场在资源配置中起决定性作 用和更好发挥政府作用“，这一表面看似矛盾的提法， 其实反映出党中央对市场与政府各自作用的准确判断。 至于现代财政，它对政府与市场的支撑作用都非常明 显。从现代财政与市场的紧密联系上可以看出，现代 财政制度的建立，有利于我国社会主义市场经济体制 的完善，而现代财政对物质生产的拉动作用也使现代 财政不能完全摆脱生产财政的性质。这都意味着，完 善市场经济体制，拉动宏观经济增长，会成为现代财 政的着力点。与此同时，现代财政所拥有的远超传统 财政的现代化信息技术管理手段，意味着现代财政下 的政府可以获得更为庞大的财政资源，并通过精细化 的支出管理发挥出更为显著
7、的作用，使政府在民生、 安全、信仰、道德等各方面都成为不可或缺的主要环 节，进而为完善市场经济体制创造一个稳定的外部环 境。因此，在现代财政视野中，政府与市场关系充满 了矛盾性，既不能出现某一方的独大，也不能人为地 去弱化某一方。可以预见的是，在现代财政制度下， 政府与市场将会呈现一种动态的相互依存关系，共同 发挥作用以使我国社会经济实现和谐可持续发展。(二)进一步深化财税体制改革，需要强调国家与个 体关系财政作为一种特殊的经济活动，既影响国家与个体的 关系定位，也决定着国家与个体的命运走向。在传统 社会，受制于一定的生产力水平，农业税率不能定得 太高，太高就会压迫个体的生存空间。但国家要维持
8、 一个基本的社会秩序又需要成本，成本必然要由个体 来承担。这样，在国家与个体间就会出现两难选择： 从个体角度看，当然是交得越少越好;从国家角度看， 却是收得越多越好13 (P224)O以我国历史为例，西 汉中期政府通过盐铁官营、改革币制、算缗告缗等一 系列手段获取大量财政收入，从而使西汉国运达到鼎 盛，但同时却伤害了民间商业经济；与之相反的是，明 末政府财政汲取能力极差，致使明朝在内外交困中因 财政破产而轰然倒塌，但当时的民间商业经济却非常 发达，在南方甚至形成了市民阶层。而形成这一两难选择的原因则有：一是传统财政下国 家居于主导地位。在传统的封建社会，个体依身份等 级来划分，对承担赋税的主体
9、-社会底层的自耕农而言, 他们在财政运行中并无保护财产和伸张权利之自由， 即便存在盛世时期的低税负政策，也是综合当时国情 做出的客观选择。二是传统财政管理理念和方式落后。 程念祺在分析我国封建社会赋税制度时，提出了一条 “从税地到税人再到专利”的线索，即以土地国有制 为基础的赋税制度之所以转而税人，是因为在制度上 不足以做到对土地占有状况进行彻底清查，而长期的 税人政策也会造成大量的隐秘人口，故只好再转而对 主要商品实行国家专利来弥补财政收入之不足14（P63-69）O面对这种国家主导型的、管理漏洞百出的 传统财政制度，历朝历代以“富国强民”为目标的财 税改革至多只落得富国也就不足为怪了。相较
10、而言，现代财政制度的建立可以重新界定国家与 个体间的关系。一方面，现代财政将个体在财政运行 中的地位抬升至与国家平等的关系，个体拥有保护自 我财产、监督财政运行和问责政府绩效的权利，这使 我国不能再以实现国家利益为名一味牺牲个体利益； 另一方面，管理水平和管理制度大幅提升的现代财政, 可以使我国政府依靠制度化的力量，在较少损及个体 利益的前提下，即可获取更多财政收入，以满足不断 增长的支出需求。也就是说，现代财政制度既会促成 强力政府的产生，也有利于理性个体的成长，因此， 以现代财政为方向的财税改革将会同时实现强国与富 民，把国家发展与个体发展紧密结合在一起。(三)进一步强化国家组织能力，需要
11、理顺政府间财 政关系我国自古以来就是多层级的政府架构，这符合我国的 基本国情，但同时也引出了一个非常重要的关系，即 中央政府与地方政府间的财政关系。就这对关系而言, 名义上我国一直是中央集权制的分级体系，中央政府 在政治、经济、财政上都占据主宰地位，但实际上， 两者间的关系是极其复杂且微妙的，对社会经济发展 产生的影响也各不相同。以唐宋政府间财政关系为例:“在唐代，地方收入一部分解中央，另一部分保留在 地方。宋代则全部解中央，地方更无存储 惟其地 方贫弱，所以金兵内侵，只中央首都汴京一失，全国 瓦解，更难抵抗。唐代安史之乱，其军力并不比金人 弱；唐两京俱失，可是州郡财力富厚，每一城池都存有 几
12、年的米，军装武器都有储积，所以到处可以各自为 战。”15 (P87)新中国成立后，政府间财政关系再次成为影响社会经 济发展的关键因素之一，突出表现在改革开放前后的 对比上。改革开放前，我国财政为统收统支体制，其 间虽有过中央与地方的财政分权，但大一统的国家财 政还是配合计划经济体制建立起了新中国的宏观经济 体系和全国性公共品供给体系。改革开放后，为调动 地方政府的积极性，财政先后进行包干制和分税制改 革，从实践和制度两个层面上构建起中央与地方的财 政分权体系，而这一时期恰是我国宏观经济高速增 长时期。当然，财政分权是否一定有利于宏观经济增 长，理论界还存在争议16 (P89-91)O不过，不可
13、否 认的是，分税制下的中央与地方财政关系，既有激发 地方活力、提高公共服务效率、适应国际发展潮流等 优势，也有地区差距拉大、全国性公共品缺失、地方 恶性竞争等劣势。因此，就政府间财政关系而言，正 如十八届三中全会提出的“发挥中央和地方两个积极 性” 一样，只有把中央财政建设与地方财政建设统筹 起来，同时从财政角度加强中央政府与地方政府的力 量，才是强化国家组织能力的有效途径。现代财政制度的建立，是可以同时加强中央政府与地 方政府的力量的。一方面，现代财政所面对的追求个 性解放的个体会产生个性化、多样化的公共需求，大 一统的财政格局已很难应对公共需求的这种变化，只 有熟悉本辖区居民特征的地方政府
14、才可能灵活多样地 提供相关公共服务或公共品，这就要求加强地方政府 财政建设；另一方面，现代性的矛盾性发展正在产生日 益加重的涉及环境、安全、卫生等各方面的公共危机， 必须要有一个强有力的中央政府才能加以预防或解决。 而且，现代化的信息技术也会通过精细化的数字管理, 将纷繁琐碎的财政运行转化为中央政府实际有效的控 制力，从而实现中央政府与地方政府的共同发展，成 为强化国家组织能力的两个积极主体。(四)进一步拓展良性竞争国际环境，需要建立和发 展新型大国关系现代性作为全球性的显著事件，正在以经济为链条， 将全世界各国紧密联系在一起。而自21世纪以来，这 场全球性的生产力竞争中最突出的一个变化就是我
15、国 宏观经济的快速增长与持续放大。蓝普顿就从买方力 量、卖方力量、投资者和捐赠者力量以及创新者力量 角度描述了我国在总体战略中最为强调的经济力量， 并指出：“更多的相互依赖的新局面的诞生，导致外部 世界不可能对中国的成功或是失败而漠然。中国任何 重大的经济失败都会迅速成为世界问题，中国的成功 会给全球福利带来许多好处。” 17 (P76-98)不过, 与我国的蓬勃发展相反，现代性的发源地一一西方却 陷入了经济危机，正如菲尔普斯在大繁荣中所描 述的：“西方国家有一种感觉，期望与梦想的辉煌历 史已经谢幕。大多数西方国家的经济都已接近停滞， 美国从20世纪70年代中期开始，西欧大部分国家则 从90年
16、代后期开始J 18 (P323)正是在这样的背景下，以美国为首的西方在享受我国 经济增长带来的各种好处的同时，也利用他们拥有的 国际经济规则制定权来给我国制造各种摩擦。可以说, 现代性发展到今天，它所产生的矛盾性在各个方面都 已逐渐显现，包括国际环境的变化发展上：一方面， 现代性产生于西方，并随西方国家的主导权迅速在政 治、经济、文化等各领域占据支配地位而在世界范围 内强力推行，但这一进程的目的是为了长期维持西方 文明的主导权;另一方面，后进国家在被迫接受现代性 的过程中，开始主动吸纳学习并消化借鉴现代性特质 尤其是经济领域内的特质，从而融入现代化之路，但 这一进程的目的则是为了争取生存空间和
17、保护自身文 明。而当这两种目的因彼此力量的接近趋于矛盾激化 时，国际环境就会日益恶化，贸易保护主义、经济封 锁与制裁等不合作手段都将再次抬头。很显然，在当 今世界，我国作为后进国家的典型代表，美国作为发 达国家的典型代表，正处在这一矛盾性的中心，这也 是2012年在北京召开的中美战略与经济对话期间双 方把构建新型大国关系作为主题的缘由。至于什么是新型大国关系，从现代财政角度来理解， 其核心就是接触中的控制。所谓接触，就是紧密联系。 现代财政是开放性的，以中美两国为例，长期以来， 两国都在实行量化宽松货币下的积极财政政策，如何 协调两国政策实施力度、范围和时间等，需要两国定 期协商、谈判解决，以
18、使两国的积极财政政策形成合 力，宏观经济联系更为紧密。所谓控制，就是控制风 险。即通过现代财政在经济、军事、文化等各领域发 挥作用，使我国拥有与美国平等对话、展开合作的实 力，以有利于两国都将接触作为战略首选进而解除对 抗的风险。因此，现代财政制度的建立，有助于拓展 良性竞争的国际环境，从而降低我国在现代性进程中 所面临的国际压力。四、建立我国现代财政制度的出发点综合而言，与现代性同步发展的现代财政，在规范政 府与市场、国家与个体、中央政府与地方政府以及新 型大国关系上，都发挥着基础性作用。这也意味着， 不能简单地把“建立现代财政制度”看作是新的财政 制度的构建。与公共财政理论发展相似的是，它
19、也包 涵理念上的更新与重构；所不同的是，现代财政充满更 多的动态变化和矛盾发展，从而使现代财政制度具有 更强的实践性和现实性。当然，这种判断也是建立在 对现代性的理解之上，故现代财政制度的建立，还需 先从现代性入手来寻找出发点。（一）普及财政知识与理念政”的学者都以为，现代财政制度是实现国家治理现 代化的基石。陈龙将国家治理现代化细分为强化市场 型政府、公平竞争型市场和合作型社会三个子目标， 并提出可以通过优化财政汲取比例与方式、调整支出 结构和权责、实施预算管理制度创新、构建“三位一 体”财权管控新机制和推动预算的社会协商与参与来 促进国家治理现代化1。二是现代财政制度的性质与 特征。刘晓路
20、基于荷兰和英国的财政史分析认为，国 家能力主要体现为资源汲取能力、政治渗透能力和危 机解决能力，所有这些能力的提升都要依靠财政收入 的支撑。因此，较强的财政汲取能力是推动现代化的 保障，我国要建立的现代财政制度应具有强国性与集 中性性质2。王庆从现代财政与公共财政的关系入手, 亦认为所谓的现代财政制度，从国家层面来看，就是 应尽快提高以财政为核心的国家组织能力，以使我国 政府能从容应对未来因国内经济增速放缓和国际摩擦 增大后带来的各种潜在风险3。杨志勇则把现代财政 制度的特征归结为与国家现代化建设相适应、体现民 主财政和法治化财政理念、有专门财政管理机构、以 专门的治理技术为依托和适应动态财政
21、治理需要等五 个方面4。三是构建现代财政制度的具体路径。现代 财政的制度构建也是学者们集中讨论的内容，如楼继 很显然，现代财政的逻辑起点也是个体理性，只有在 个体拥有了经济权利与责任意识后，个体才有可能成 长为财政活动的主体。这是传统财政下国家一直居于 主导地位的主要原因，也是新中国成立以来财政制度 建设中缺失的内容。具体来讲，改革开放之前的统收 统支财政体制，把财政活动等同于国家职能，个体则 通过计划经济体制与国家产生隶属关系，这使财政视 野下并不存在独立之个体的涵义，这点可从 1950-1973年历次税制改革中具体税种越来越少得到 印证。改革开放后的包干制财政体制，其目的是通过 放权让利以
22、提高生产力、实现经济增长，在这一过程 中虽逐渐将个体提升为独立的经济主体，但让利性质 的财政体制并没有讨论个体的财政主体问题。至于 1994年的分税制财政体制因侧重的是体制规范性问 题，尤其是中央政府与地方政府间财权的规范，故也 未把个体的财政主体问题纳入制度建设范畴。直到 1998年提出公共财政论后，在引进和吸收公共产品理 论与公共选择理论过程中，理论界才开始从理性人假 设出发来认识个体的财政主体问题，并通过实践中的 预算管理制度改革加深这种认识。应该说，在现代财政视野下，国家是财政主体，个体 也是财政主体。国家通过财政聚集社会财富，以提供 各类公共服务或产品；个体则通过财政收支活动，履行
23、公民应尽的义务和享有的权利。从有形上看，需要国 家提供的各类公共服务或产品涉及公共交通、公共安 全、公共设施、公共教育、公共卫生等，而个体需要 履行的义务包括缴纳各种类型的税费；从无形上看，国 家还是价值信仰、道德规范、公正体系的构建主体， 而个体所享受的权利既包括对自我财产和经济权利之 伸张，还包括对以政府为主体的国家治理体系的监督 和建议。其实，现代性历经几百年的发展，对个体理 性的理解已从更多强调经济权利扩展到各种权利与责 任的并存，尤其是责任的界定，既有个体行为所产生 的个体责任，也有财政行为所产生的公共责任。若以 该种理解来衡量，公共财政论下仅从理性人假设出发 来认识个体的财政主体问
24、题，自然是不全面的。因此，我国现代财政制度的建立，需要从个体理性出 发，认真对待和讨论个体的财政主体问题，通过财政 知识与理念的普及，使改革开放后成长起来的拥有经 济权利的个体再去认知并进而拥有现代财政下个体所 应具备的责任意识。（二）多样化财政收支现代财政与物质生产形成的复杂互动关系，与财政收 支活动的广泛性有直接关联。进一步讲，现代财政之 所以能对政府与市场、国家与个体、政府间和大国间 关系产生作用，也是因为多样化的财政收入类型和财 政支出项目能覆盖到社会领域内的任何组织或个体。 具体来说，现代财政收入虽以税收收入为主，但还包 括各种形式的费收入、债务收入和国有资产收益。这 些财政收入类型
25、各有各的特点和优势，共同构成现代 财政的收入来源，从而有利于实现规范性与灵活性、 全国性与地方性、普遍性与特定性的结合，并随公共 服务的变化不断调整。现代财政支出亦是如此，从传 统的国防安全、官员俸禄、宗教礼仪等项目扩展至包 含公共服务、国防、公共秩序与安全、经济事务、环 境保护、社会福利、医疗保障、教育、娱乐文化与宗 教等项目在内的复杂体系，从而使财政活动随着现代 性的发散也逐渐渗透到现代生活的方方面面。我国自建国后特别是改革开放以来，在财政收支的多 样化方面取得长足进展，使财政运行呈现出一定的现 代性特征，但截至目前，依然存在以下几点问题：一 是财政收入明暗并存。实际上，我国政府财政收入结
26、 构是非常复杂的：”在中国目前的财政统计口径中，财 政收入包括税收收入和预算内非税收入，后者包括专 项收入、行政事业性收费、罚没收入和其他收入。但 是，从财政透明的角度看，这个非税收入的范围是很 窄的。参照OECD对公共财政收入的定义，除了 小财 政意义上的税收收入和预算内非税收入之外，中国政 府的财政收入还应包括预算外收入、社会保障基金收 入和土地收入。19 (P29)可惜的是，相较于“小 财政”的透明，预算外收入、社会保障基金收入和土 地收入的隐晦，大大削弱了我国财政收入的多样化。 二是税收收入薄弱。现代性与税收有着紧密的联系， 但我国是一个较弱意义上的税收国家，“首先，即使仅 仅考虑税收
27、收入，也只有不到一半的税收是来自私人 部门的。而且，有接近40%的税收是国企缴纳的。其 次，税收收入只是国家财政收入中的一部分，国家的 财政收入还来自国企缴纳的利润以及来自土地等资源 的租金收入” 19 (P37)。可以说，弱化的税收使现 代性的基础一一拥有经济权利与责任意识的理性个体 也受到了削弱，进而不利于多样化的现代财政收入体 系的建立。三是财政支出结构的单一。长期以来， 我国财政支出尤其是地方政府财政支出主要用于满足 经济建设和人员经费。2004年，我国行政管理支出与 经济建设支出分别占财政支出比重为14. 25%和27%, 两项合计已超过财政支出的四成，显示出财政支出结 构的单一。2
28、007年政府收支分类改革完成之后，这一 问题反而变得隐蔽化了，但政策惯性在短期内还是很难消除。因此，我国现代财政制度的建立，还需要针对存在的 问题完善分税制下的财权、事权划分与建设，以形成 多样化的现代财政收支体系，从而将所有理性个体都 平等纳入到财政活动中来，奠定财政走向现代化的制 度基础。（三）现代化财政管理现代之于传统的一个显著区别就是管理水平和管理制 度的极大进步，特别是在信息革命发生之后，互联网 信息技术的蓬勃发展正迅速超越时空对各类主体、各 类活动的限制，管理得以在数字层面上接近完美。这 其中，财政活动所受影响尤为显著，概因财政活动的 核心就是琐碎且细致的收入与支出的数字管理。若从
29、 这个角度看，在西方现代性进程中，随着个体财政主 体地位的逐渐明确和预算管理制度的不断完善，个体 所缴纳的各种税费不是越来越少了，而是越来越清楚 T；政府所花费的财政支出也不是越来越少了，而是越 来越透明了。因此，当大数据的概念一经推出，就与 财政产生了关联，还是因为财政天然就是一个庞大的 数据库，它不仅能反映出各项收入来源的变动情况和 各项支出的具体执行情况，还能反映出数据变动下的 社会经济运行态势和财政未来发展趋向，从而使财政 进化为智慧财政，通过完美的数字化管理实现各种关 系的调整与均衡。而我国财政发展至今，落后的管理状况并未得到根本 改变，突出表现在：一是财政体制频繁变动。财政体 制的
30、核心内容是政府间的财力分配，建国至今，我国 已先后采用统收统支体制、包干制和分税制三类财政 体制。其中，统收统支体制在1950T979年间有7次 变化，包干制在1980-1993年间有3次变化，分税制 20年间也存在税种划分调整，这都说明政府间的财力 分配格局是很不稳定的，而这还仅仅涉及中央政府与 省级政府间的财力分配。当然，出现这种情况有历史 原因，但还是能折射出我国财政管理存在总量不清、 随意性大等问题。二是预算管理落后。我国预算从编 制、审核到执行的各个环节都存在问题。以预算执行 为例，马骏就谈到了预算执行中一个意想不到的问题, 即资金花不出去,“2006年国库集中支付体系中有574 亿
31、元未支资金，其中有936%的未支资金是项目支出， 占了总项目预算的156%。更为严重的是，大量项目预 算中的未支资金都与当前亟须解决的社会经济问题密 切相关，都是当前最急需用钱的领域”19 (P94-95)。 可以说，落后的预算管理集中体现了我国财政在数字 化管理上的不足，编制时测算不精确、执行时突击花 钱，既削弱了预算管理的严肃性和科学性，也一再暴 露出我国并没有很好地扭转传统财政下管理不善的弊 端。因此，我国现代财政制度的建立，需要从管理上彻底 改变传统财政缺乏精确管理的落后局面，不仅要掌握 全国范围内财政收支的总量规模，还要清楚各个区域 内财政变动情况；不仅要熟悉年度性财政收支运行情 况
32、，还要建立起跨年度数据库系统；不仅要改革现有的 预算管理制度与方法，还要强化预算管理过程中的数 据处理能力；不仅要善于总结财政运行情况，还要学会 搜集、整理、运用财政数据，从而将先进的数字化管 理与预算管理结合起来，构筑我国财政的现代化管理 平台。注释：不过，这又产生了新的矛盾，一方面，现代财政怀 疑甚至质疑政府的正当性和公正性；另一方面，现代社 会公共风险的加剧，使现代社会越来越依赖于强权政 府。十多年公共财政论的发展，主要集中于理论界的理 论探讨，实践层面上的财税改革也少有自下而上的诉 求式改革，这说明，公众不会理所应当地把财政发展 看作是个体的公共责任，公共财政论所期望的“从公 众角度来
33、认识和规范政府财政活动”的美好愿望还需 很长时间的努力才有可能实现。20世纪80年代的包干制改革，在提高个体经济利 益的同时，却造成各级政府尤其是中央政府财力的持 续削弱；而自分税制改革之后，税收收入增速常年是 GDP增速的1倍以上，又引发人们对税负过重的争议， 说明长期以来财政制度并没有处理好国家与个体间的 关系。当然，分税制改革的实际效果是加强了中央政府的 财权，但财权与事权的划分以及转移支付体系的建立， 还是从制度上初步规范了中央与地方的财政分权体系。 现代财政收入的多样化，不仅仅表现在财政收入类 型的多样化上，更重要的还表现在税收体系的完整性 上，即现代税收体系依据个体收入、消费与财产
34、能力 综合征税，既能做到人人纳税，也可以实现公平纳税， 这是个体理性得以健康发展的必要条件。伟就指出，建立现代财政制度主要包括政府预算制度、 税收制度和事权与支出责任相适应的财政体制等三方 面内容5。马骁、周克清认为，现代财政制度建设包 括财政法律框架、税收制度体系、预算制度和政府间 财政关系等内容6。高培勇则认为，现代财政制度应 从财政收入、财政支出、预算管理和财政管理体制等 方面来构建7。可以说，在很短的一年时间内，上述研究已涵盖现代 财政制度的性质、目标、特征与构建等诸多方面，深 刻阐释了十八届三中全会报告中提出的“财政是国家 治理的基础和重要支柱”的涵义。不过，“现代财政” 的提法，更
35、多出自西方现代性话语，故若能论证清楚 与西方现代性进程相对应的现代财政具有什么样的特 性，就更有助于理解我国所要建立的现代财政制度。 另外，财政作为一种非常重要的关系架构，它在走向 现代化过程中，究竟会影响到哪些社会经济关系进而 决定我国社会经济的未来走向，也应是构建现代财政 制度时需要探讨的问题。正是基于这样的认识，本文 从现代性出发，讨论了我国现代财政制度需要规范的 四大关系，期望能对现代财政制度的构建有所裨益。 二、现代性与现代财政现代性是一个西方式话语，从它的产生到发展中的每 一个关键性节点，都限定在西方情境内，这既体现了 时代的进步性，也存在着一定的历史局限性。不过， 从追求个性解放
36、、实现个体自由的角度来说，现代性 发挥着无可替代的推动作用。(一)对现代性的理解具体来说，以个体理性作为逻辑起点的现代性，在推 动个体由历史幕后走向前台的过程中，逐渐显现出如 下特征：第一，现代性是一个动态过程。现代性从何而起，并 没有一个严格界定8 (P5-13),但从结果上看，现代 社会规范或模式的确定，经历了一系列具体的历史节 点，若以时间为线索，可把这些节点归纳为“思维革 命-工业革命-信息革命:从思维变革的角度来说，首 先应意识到理性被应用于人类事务是现代性的基础， 不过，以什么作为参照来做出选择，则大有不同。现 代性的开端，就出自理性的参照系从超越个体之宗教 转向回归自我之个体，即
37、从宗教理性转向个体理性。 在这一场思维革命中，个体开始以自我为中心来审视 自然、社会以及周围的一切，用个体感知来设定选择 方法和选择路径，把个体全面发展置于较高地位。当 然，个体理性的变革能持续几百年，还要归功于工业 革命的发生。除用机器代替手工劳作外，工业革命更 大的贡献在于创造了 一个充满活力的市场化的新世界。 在市场经济条件下，个体能力通过机械化的生产流水 线得以放大，基于生存所需的物质生产创造了不可想 象的物质财富，这让“那种认为人类十有其九能够挣 脱他们千百年来悲惨命运的观点终于在维多利亚时代 的英国伦敦站住了脚跟” 9 (P5)。也是从工业革命 开始，它所带来并不断加固的物质安全成
38、为了个体理 性的催化剂，不断深化着现代性的程度。直到以互联 网为代表的信息革命的发生，使个体间传递、收发信 息的方式有了质的改变，这让个体体会到了最大程度 的自由，进而影响到现代性，使它也有了进一步进化 的可能。第二，现代性指向生产力的极大解放。若从时间上讲， 现代是相对于传统而得以明确的，就现代与传统间的 区别而言，应该说，最显著的标识就是生产能力的大 小。在传统社会下，生产力是有边界的。落后的技术 水平使得资源配置的范围受到很大限制，生产力很难 得到解放。只有社会把自身组织能力发挥到极限，才 能达到该社会所能实现的最大生产能力。在现代社会， 生产力不仅在技术水平的提升中不断外延边界，更重
39、要的是，现代社会的生产往往是被需求创造出来的。 这一点随着凯恩斯理论的广泛宣传已深入人心。不过，“需求创造供给”意味着在现代性下逐渐被解放的人 性所创造出来的需求量将会越来越接近于无限，相应 地，为了满足这些个体需求所展开的现代生产图景也 将越来越宏大。这使现代性与经济增长紧密联系在了 一起，“世界将继续变富，穷人将赶上富人，经济增长 的星星点点岛屿将连成大陆” 10 (P563)o第三，现代性伴随着开放性和发散性。现代性虽发端 于西方社会，但它所开启的个体理性、工业生产、市 场经济和现代文明等模式都已成为发展样板，受到世 界范围内其他地区的模仿或复制。这远不同于前现代 文化中人类组织相互交流
40、与学习的过程，正如吉登斯 所言：“在现代性的条件下，时间-空间伸延的程度比 即使是最发达的农业文明也要高得多J 11 (P12) 这也使现代性具有了很强的发散性，迅速从发源地一 一西方散布开来，成为全球性的显著事件。当然，伴 随发散性特征的另一个显著特征就是开放性，即不管 什么肤色、语言或民族的人群，都迅速地融入到这一 变化之中，为现代性带来新的表现和诠释。(二)对现代财政的理解对应于现代性发展，原本只是反映以政府为主体的分 配活动的财政，也经历了从传统向现代的转变，并逐 渐生成现代财政所特有的如下性质。第一，现代财政开启了观察财政的个体视角。相较于 传统财政，与以个体理性为逻辑起点的现代性一
41、脉相 承的现代财政，很自然地把个体拉入到财政活动的主 体范围内，并开始尝试从个体视角来观察财政。其实， 这种视角在传统财政中也曾有过，但建立在封建君主 专制政体上的财政体制，对个体的考量更多是出自及 时足额缴纳政府所需财政收入的目的，这与现代财政 下实现个体利益最大化是不可同日而语的。也正是从 个体利益出发，现代财政深刻揭示了财政活动主体一 一政府的两面性：一方面，江河治理、祭祀祭礼、国 家安全都离不开强权政府；另一方面，以财力集中为表 现的强权政府使个体付出了惨痛的经济代价。故现代 财政强调个体的经济利益，力图以个体为中心来观察 财政，并利用法律、市场、预算、管理等一系列手段 来加强对政府的
42、规范与制约。第二，现代财政与市场有紧密联系。在各种规范与制 约政府的手段中，市场经济是现代性的产物，也是传 统财政无法企及的有效手段。在市场经济的背景下， 政府财政收支运行也要遵循效率原则，即以最小的社 会成本取得最大的社会收益，这毫无疑问是对个体利 益的一种保护。另外，市场经济中各种运行模式的借 鉴，如整体政府、公私共享和网络经营等，也能大幅 度提升政府财政运行的绩效。而且，这些市场手段可 以很好地联结财政活动的两端，即政府与公众间的关 系，使政府与公众在相互依存中加强相互监督、相互 竞争，从而实现协同进化12。故现代财政非常重视 与市场的关系，积极将市场运行模式引入政府财政收 支活动中，将
43、市场规律作用于财政领域。第三，现代财政利用信息技术手段强化管理。同样， 现代信息技术手段的不断更新也正在深刻改变着财政 活动的面貌。在传统财政下经常出现的管理不善问题, 通过现代信息技术的运用可得到根本性解决。以大数 据管理为例，它能实现对从宏观到微观各个不同层面 上财政数据的实时监控与整理，帮助财政部门精确测 定收入规模与支出效果，进而影响甚至改变财政运行 的未来形态。但不可否认的是，这种管理模式也只是 在信息革命发生后才逐渐进化生成的。第四，现代财政与物质生产有复杂的互动关系。对应 于现代性下生产力的极大解放，现代财政与物质生产 间的关系也变得越来越复杂：一方面，生产力的大小 依旧是衡量财
44、政规模的基本依据；另一方面，现代性下 个体需求对生产力的主导作用使财政活动可以通过创 造需求来拉动经济增长。尤其是21世纪以来，以西方 发达国家为首的世界各国在面对经济停滞或衰退时， 普遍采用了量化宽松货币下的积极财政政策，这使财 政不再是简单的物质生产所创造的一定比例的社会财 富，而成为创造物质生产和创造社会财富的手段。第五，现代财政是开放性的。现代性正在内在地经历 着全球化的过程，不过，沃勒斯坦以为，现代性的这 种全球化，更多是建立在经济秩序上的，而非政治秩 序n (P56-61)。正因如此，对现代物质生产产生积 极作用的现代财政也表现出明显的开放性：积极财政 政策被越来越多的国家采用，财政政策的国际协调也 变得很有必要，现代财政理论与研究范式普遍科学化 等。面对这一开放潮流，甚至可以说，只能影响自己 国家社会经济发展的财政，依旧是封闭的传统财政; 而封闭的传统财政难以适应国家社会经济健康、长远 发展的需要。三、我国现代财政制度规范的四大关系综合上述现代财政的特性，与我国财政理论的发展相 对照，会发现，在自1998年开始构建的公共财政理论 中，或多或少都涉及到这些特性，那为什么还要专门 提出建立现代财政制度呢？笔者以为，有两个因素值 得思考：第一，公共财政理论更侧重于从公众角度来 认识和规范政府财政活动，而现代财政制度的建立则 是对财政运行状态的整体提升。十多年来，公共财政