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1、2023年海南城乡一体化 案例分析 海南省城乡一体化体制机制与政策研究 时间： 2023-05-17 已有1618人阅读过 2023年初，海南省住房和城乡建设厅开始编制海南省城乡经济社会发展一体化总体规划，受中国城市规划设计院委托，中改院承担其中的体制机制与政策研究。2023年6月形成海南省城乡一体化体制机制与政策研究（征求意见稿）。该报告近10万余字，以下是内容提要。 一、现实背景 改革开放30年，我国城乡关系发生了重大变化。当前，我国已进入“以工哺农、以城带乡”的城乡关系发展新阶段。按照中共十七届三中全会的战略部署，到2023年，我国将初步形成城乡经济社会一体化新格局。进入新阶段，从全国来
2、看，通过“以工哺农、以城带乡”实现城乡经济社会一体化，成为应对国际金融危机、扩大国内消费，实现发展方式转型的战略任务。 未来510年，海南把握经济社会上升期的历史机遇，实现跨越式发展重在推进城乡经济社会一体化。通过城乡经济社会一体化的相关体制与政策创新，将城乡独特资源的潜在优势转化为现实的经济竞争优势，是海南赶超发达地区的必由之路。 1.我国城乡一体化的进程 （1）发展型新阶段与城乡一体化的现实需求。 面对日益增大的资源环境的压力，需要通过城乡一体化相关体制与政策安排，建设资源节约型、环境友好型社会。 面对城乡居民日益增长的公共需求压力，通过城乡一体化相关体制与政策安排，建立惠及城乡居民的基本
3、公共服务体系。 面对城乡发展差距日益拉大、城乡矛盾突出的压力，通过城乡一体化相关体制与政策安排，使城乡居民共享改革发展成果。 （2）我国城乡一体化的实际进程。从总体趋势分析，我国由城乡对立走向城乡融合，最终实现城乡一体化，需要完成三大转型： 由传统外延式工业化向新型内涵式工业化转型。 由传统外延式城市化向新型内涵式城市化转型。 由传统城乡分治模式向现代城乡统一管理模式转型。 （3）我国城乡一体化的政策演变。新中国成立以来，我国城乡关系的政策大致经历了三大阶段：第一阶段（19491978年），城乡分治、靠农业积累支持工业发展;第二阶段（19782000年），通过市场化改革激活城乡生产要素;第三阶
4、段（2000年至今）,从农村综合改革到城乡一体化。 （4）城乡一体化的一般路径。 实现城乡经济一体化。通过规划、产业、基础设施等多方面的一体化，实现城乡经济的互补、融合和协同发展，改变多年来城乡经济相对分离、各自发展的二元结构。 实现城乡社会一体化。按照以人为本的要求，通过基本公共服务均等化，赋予城乡居民同等的发展机会和发展能力，逐步缩小城乡社会事业发展的差距，进而缓解城乡经济发展上的过大差距。 实现城乡制度一体化。我国城乡经济社会二元分割，深刻的根源在于计划经济时代形成的二元制度结构，实现城乡经济社会一体化，最重要的是城乡经济发展、社会发展等多方面制度安排上的统一。 （5）城乡一体化的地方模
5、式。 与本地工业化、城市化进程相适应。在工业化、城市化程度很高的上海浦东、浙江义乌，选择了高规格的城乡一体化模式，实行城郊一体化，最终把农村变为城市。江苏省常熟市农村工业化有了很强的基础，就比较有条件通过壮大农村集体经济带动乡村城市化。 把握地方特点，实现城乡优势互补。成都市选择了“三个集中”模式，通过土地资源的优化配置带动城乡优势互补。广东的产业和劳动力双转移模式比较好地体现了珠三角与东西两翼、粤北山区的优势互补。珠三角发展升级需要把劳动密集型产业转移出去，东西两翼、粤北山区恰恰需要通过劳动密集型产业带动农村劳动力转移。 城乡经济一体化与社会一体化相互促进。各类地方模式在城乡基础设施、产业一
6、体化布局的同时，都相继提出了城乡基本公共服务、户籍制度一体化等方面的制度安排，使得城乡之间人力资源配置能够与城乡经济一体化的进程相适应。 2.我国城乡一体化的趋势 （1）城乡一体化加快发展的关键时期。未来510年，是我国城乡一体化加快发展的关键时期。2023年下半年以来的国际金融危机，使得我国城乡一体化的全局性、紧迫性进一步凸显。我国要实现经济平稳较快发展，必须在扩大内需上取得重大突破。而扩大内需，主要在于通过城乡一体化创造国内需求。 （2）城乡一体化与区域一体化相结合。未来10多年，全国范围内将呈现以区域经济一体化带动城乡一体化的态势。通过区域一体化在更大范围内配置城乡资源；通过区域一体化创
7、造城乡一体化的红利；跨区域行政协调将成为城乡一体化的重要途径。 （3）全国城乡一体化趋势预测。到2023年全国城乡一体化各方面的指标将有一个相当大的提升。 表1： 我国城乡一体化的阶段性指标与2023年预测指标（注：无数据表格） 3.海南城乡一体化进程 （1）20年海南城乡一体化的探索。海南建省办特区20年来，城乡关系大致经历了三个阶段：第一阶段（19881999年），经济体制改革与城乡市场联结；第二阶段（20002023年），农村综合改革与城市支持农村；第三阶段（2023至今），城乡统一规划建设阶段。 （2）20年海南城乡一体化的进展。城乡居民收入均得到大幅提高，19882023年，人均GD
8、P增长14.1倍；工业化进程加快，产业结构逐步优化，服务业占GDP的比例达到40.2%，成为主导产业；城镇化取得重要进展，2023年，全省城镇化率上升到47.2%，比1987年提高了30.6个百分点；就业结构明显改善，城乡居民消费结构明显改善，城乡基础设施一体化的格局初步形成。 （3）海南城乡一体化进程与全国的比较。 城乡居民收入低于全国平均水平，但城乡收入差距小于全国平均水平； 工业化率远低于全国平均水平，农业比重远高于全国平均水平，但服务业发展快于全国平均水平； 实际城镇化率略低于全国平均水平； 第一产业就业比例高于全国平均水平，但第三产业就业比例也高于全国平均水平； 消费结构改善滞后于全
9、国； 生态环境大大优于全国； 海南城乡关系与全国还有一个很大不同的方面，就是海南农垦，海南农垦在全国农垦系统中拥有最大的土地面积、最多的人口，然而所创造的生产总值和工业产值却低于广西农垦。 4.海南城乡一体化趋势预测 （1）按照过去20年的发展速度预测（方案一）。如果海南保持过去20年的发展速度，到2023年，城乡一体化主要指标（包括城乡居民收入、城镇化率、第三产业比重）仍将低于全国平均水平。 （2）按照较快的发展速度预测（方案二）。如果海南在各方面都保持比全国略快的发展速度，到2023年，城乡一体化主要指标都将略高于全国平均水平。 （3）按照超常规的发展预测（方案三）。如果未来510年，以建
10、设国际旅游岛为重要契机，海南能够把自身潜在的资源环境优势充分发挥出来，有可能实现跨越式发展，使得城乡一体化主要指标大大高于全国平均水平。 二、目标设计与路径选择 1.目标设计的考虑 以独特的资源优势为支撑，实现城乡经济社会一体化的快速推进，即避免较低的发展速度,立足于确保较高的发展速度,争取超常规的发展速度，达到全国城乡一体化的较高水平，成为城乡基本公共服务均等化的先导区。 2.总体目标 全岛按照一个大城市统一规划建设，到2023年，形成城乡规划一体化、土地资源开发利用一体化、基础设施建设一体化、社会事业一体化完善的体制与政策体系，城乡一体化各项指标高于全国平均水平，建成国际旅游岛，形成具有海
11、南特色、具有国际竞争力的现代产业集群，形成大中小城镇、农村布局合理，生态环境一流，社会和谐，城乡居民共享现代文明成果的新局面。 3.阶段目标 到2023年，主要指标接近全国平均水平；到2023年，主要指标超过全国平均水平；到2023年，主要指标达到全国发达地区水平。 4.路径选择 海南城乡一体化的基本路径是：全岛按照一个大城市的思路统一规划，通过区域经济一体化、社会一体化、行政一体化的体制安排和政策突破，整合分散在城乡的独特资源，实现城乡资源价值的最大化和趋同化，提高城乡发展水平，并使城乡居民收入和生活水平趋同化，最终实现城乡在经济、社会、文化、生态全方位的融合。 表2：海南城乡一体化阶段目标
12、相关指标预测（注：无数据表格） 三、体制安排 1.体制创新的基本思路。海南城乡一体化的体制创新基本思路是：从全岛城乡独特资源整合优化、统一开发利用的内在要求出发，突破原有市县行政区、农垦分治的格局，通过区域行政一体化带动区域经济一体化、社会一体化，形成一个大城市的行政区建制，最终建立与城乡经济一体化、社会一体化要求相适应的体制框架。 2.体制创新的方案设计 （1）省与市县格局调整。以海口、三亚、五指山、琼海、儋州为中心，合并相关市县，形成“省下辖五大区域性中心城市”的行政格局，强化省一级政府在战略资源统一开发的控制权、熨平地方基本公共服务差距的实际能力。 （2）市县行政格局调整。撤销县级市改设
13、市辖区，有两种方案选择： 方案一：在5大城市内，设23个市辖区。主要通过“撤县改区”，把原有市县直接转变为市辖区，同时部分市县做特殊安排。 方案二：在五大城市下按照人口规模设置市辖区。按照人口经济发展需要，跳出既有市县的行政区划范围，重新组合五大城市的市辖区。 （3）市辖区与乡镇格局安排。第一步：乡镇发展纳入市辖区管辖范围，近郊农村融入市区；第二步：全岛按照一个大城市规划发展，最终走向没有农村建制的“城市”，乡镇改街道办，作为市辖区政府的派出机构。 （4）城乡社区发展格局。城乡管理社区化，社区依法自治： 在各乡镇统筹规划，实现农村居民居住适当集中，管理社区化； 逐步将村委会改为社区居委会，作为
14、依法成立的自治组织，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业； 建立社区决策、执行、议事层等组织，最终形成城乡社区一体化管理的新格局。 （5）农垦管理融入地方。打破城市、农村、农垦三元分治的格局：将垦区人口纳入属地统筹管理，农垦社会管理和公共服务职能纳入地方统筹管理，场部融入所在街道或乡镇，推行社区化管理。 3.体制创新的实施步骤 （1）组建五大功能经济区。即三亚为中心的南部经济区、海口为中心的北部经济区、儋州为中心的西部经济区、琼海为中心的东部经济区、五指山为中心的中部经济区，作为经济一体化、社会一体化、行政一体化制度建设的平台。 （2）在五大功能经济区平行推进城乡一体化。建
15、立高规格的全省城乡一体化管委会，负责全省城乡一体化改革试验的总体协调。组建五大功能经济区城乡一体化管委会，负责各自区域内跨市县资源整合、开发相关事宜。在五大功能经济区分别建立城乡规划一体化、土地开发利用一体化、基础设施建设一体化、社会文化事业一体化的新体制。 （3）适时推进行政一体化。在五大功能经济区经济社会一体化程度比较高的情况下，在管委会的基础上组建中心城市政府机构或区级政府机构，突破省管市县格局，形成全岛行政一体化的新格局。 4.体制创新的重点突破 （1）在海口、三亚率先突破。在海口为中心的北部功能经济区、三亚为中心的南部功能经济区率先实现城乡一体化制度创新的突破，建成全省城乡一体化的先
16、导区。 （2）按照城乡一体化要求建立大部门体制。通过35年的努力，在探索大部门体制、形成“小政府、大社会”格局上取得突破，形成“大旅游”、“大农业”、“大卫生”、“大社保”、“大文化”的管理体制。 （3）实现农垦改革的新突破。把基础教育划入全省统筹范围，医疗保险和养老保险纳入属地统筹管理。把垦区公共就业、社会保障、公共安全等社会职能平移地方政府。在政企分离、社企分离的基础上，加紧制定资产重组计划。 四、政策需求 1.政策创新的基本思路。以强化城乡资源互补性为导向，公平与效率并重，在实施城乡一体化的土地政策、户籍政策、基本公共服务政策、生态环境政策四个方面实现突破。 2.城乡一体化的土地政策 （
17、1）实施全省土地统一规划管理的政策。强化省级政府对土地资源的调配能力，完善耕地保护制度，探索实现耕地占补平衡的多种途径和方式，推行跨市县耕地占补平衡，完善省级土地储备机制，实现省级投融资平台与土地储备的有机结合。 （2）鼓励存量土地集约利用。建立全省统一的土地分类、分级最低投资强度标准，限制对环境有危害的土地利用，鼓励农民集中居住。 （3）鼓励农村土地流转。建立城乡建设用地统一市场，实行土地流转委托管理，积极探索农民承包土地和房地产的抵押、入股的政策和具体办法，鼓励农民自主组建土地合作社，鼓励农业集中土地实现规模经营。 （4）改革现行土地税费政策。进行开征不动产税的试点，建立土地收益基金专项管
18、理制度。 3.城乡一体化的户籍政策 （1）实施城乡统一的户籍管理政策。按照建立城乡统一的新型户籍管理制度要求，全面推行一元化户籍管理制度。争取在2023年前，分区域实现城乡户籍一元化。到2023年，实现全省城乡户籍一元化。 （2）实施区域一体化的户籍政策。采取优惠政策鼓励城市人才到乡村创业，鼓励发达地区的人才到落后地区工作。使农民工、失地农民能够方便地办理城市户口，并能够享受到与城镇居民水平大致相当的基本公共服务。 （3）放松外来人口落户限制。实施与国际接轨的户籍管理办法，突出前瞻性，把户籍政策设计与吸引人才、吸引投资有机结合起来。放宽落户政策，吸引各类省外人才参与海南省的建设，使海南成为华南
19、地区中、高层次人才积聚地。 4.城乡基本公共服务均等化 （1）制订海南省基本公共服务均等化战略规划（20232023）。确定基本公共服务的范围、标准和衡量指标，确定基本公共服务均等化的重点任务，分步骤推进基本公共服务均等化。 （2）建立与基本公共服务均等化相适应的财政体制。明确各级政府在基本公共服务中的分工，强化省级财政在基本公共服务均等化中的责任，按照财政能力均等化的原则完善转移支付体系。 （3）创新政府基本公共服务投资体制。实行公共服务项目公示制，采取代建制、承包制、订购制方式提供公共服务。 （4）调动社会力量参与基本公共服务建设。放宽学校、医院等公共服务投资的准入限制，利用投资补助等方式
20、支持民间投资，推进城乡基本公共服务供给社区化。 （5）争取成为基本公共服务均等化的省级试点。海南有条件成为省级基本公共服务均等化试点，可以在基本公共服务均等化多方面先行试点。海南在基本公共服务均等化改革探索上，多方面需要中央财政的支持，应积极申报成为我国省级基本公共服务均等化的试点。 5.城乡一体化的生态环境政策 （1）实施城乡生态环境同治政策。把农村环保纳入城市环保规划。按照生态功能区实施城乡环保统一管理。同时，重点加强农村生态环境投入。 （2）建立最严格的生态环境规划体系。制定世界上最严格的环保措施，实行严格的环境容量总量控制制度，实施最严格的环境监管和生态环境问责制，建立生态环境保护的信
21、息公开制。 （3）争取成为国家生态补偿试点。争取在新一轮财税体制改革中成为国家生态补偿试点。同时，海南要实现两个新突破，一是生态补偿立法，二是中部自然保护区生态补偿机制建设。 （4）加强生态环保领域的国际合作。建立环境保护国际合作的新机制，在多个领域参与国际合作，并成立海南国际环保产业园。 （5）创新生态环境保护投资体制。建立生态环境保护专项基金鼓励社会资本参与生态环境建设。 五、国际旅游岛与城乡一体化 1.以国际旅游岛建设带动城乡一体化 未来510年，海南将举全省之力建设国际旅游岛。把握国际旅游岛建设的重大契机，以旅游业和相关服务业对外开放带动城乡旅游资源整合、优化，走出一条具有海南特色的城
22、乡一体化新路子。 （1）国际旅游岛建设与城乡一体化的重要机遇。 国际旅游岛建设将大大加速城乡一体化进程，大大提升城乡独特资源整合的效果，并且为城乡一体化的体制安排提供重要平台，旅游业的国际化将为形成城乡特色产业集群提供重要机遇。 （2）实现城乡一体化与国际旅游岛建设的紧密结合。通过提高对外开放度提高城乡资源整合的整体效益。把城乡基础设施一体化、土地开发利用一体化、社会事业一体化纳入旅游资源要素国际化工程；通过国际旅游岛改革试验，突出海南城乡一体化的“特”字；通过城乡一体化的创新，为国际旅游岛建设创造有利条件。 （3）以国际旅游岛建设带动城乡一体化的重要举措。服务于国际旅游岛建设大局，通过35年
23、的努力建成四个区：旅游产业高度开放地区、相关服务业先行开放地区、环境保护特区、以统筹资源为重点的综合改革试验区，带动城乡经济一体化、社会一体化、行政一体化等在内的综合改革试验。 2.建设旅游业高度开放地区 以建立海南日用消费品免税区为重点，实质性地提高旅游业的开放度；在内部旅游业品质提升上，实施城乡一体化的旅游资源要素国际化改造工程。通过510年的努力，使海南成为具有国际知名品牌，旅游业高度开放的地区。 3.建设服务业先行开放地区 全面开放旅游业相关服务业，通过510年的努力，使旅游业及相关服务业成为带动海南发展的主导产业。鼓励教育、医疗领域的对外开放。全面开放岛内金融业，推进电信、文化、体育
24、等领域的对外开放。充分用好博鳌亚洲论坛品牌拓展对外开放空间，推进会展业的对外开放，吸引国际知名企业落户海南。争取在亚洲区域经济一体化中扮演重要角色。 4.建设环境保护特区 把建设我国第一个环境保护特区纳入国际旅游岛建设规划，组织国内外专家研究编制具体方案，按照国际标准制定环境保护规划，积极争取国家的批准和支持，积极参与国际环境保护合作，实施最严格的地方环境保护法规，率先建立系统的生态补偿机制、环境产权和绿色GDP制度。 5.建设以统筹资源为重点的综合改革试验区 组建五大旅游经济区，整合市县旅游资源。即在南部建设三亚热带滨海旅游经济区；北部建设海口滨海文化旅游经济区；中部建设五指山热带雨林旅游区；东部建设博鳌“国际会展、温泉旅游经济区”；西部建设儋州生态工业旅游区。 以五大旅游经济区为平台推进城乡一体化。成立五大旅游经济区管委会；旅游经济区管委会作为行政一体化的过渡机制；随着国际旅游岛建设进程推进行政一体化。 争取成为新时期综合改革试验区。为本地区发展进行清晰的定位，既有利于获得中央的支持，也有利于在本地区形成共识，引导全社会力量建设国际旅游岛。 海南城乡一体化 案例分析 江苏城乡一体化 案例分析 城乡公交一体化案例 城乡一体化 城乡一体化 城乡一体化 城乡一体化 城乡一体化 城乡一体化 城乡一体化