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1、一、前言(一) 研究背景与意义1. 选题背景地方政府债务在促进经济增长、提供公共产品和服务方面发挥了举足轻重的作用。但同时，地方政府过度举债导致地方债务负担过重，为经济良好运行带来了负面影响，也会损害经济增长的质量。诸如2008年欧洲次贷危机的爆发，便是由于政府举债规模过大以致其无法承担债务所导致的，这次危机对一些国家产生了较大的负面冲击，使得本国经济增长缓慢、市场萧条并激发了社会的不稳定。这些国际案例也在警醒我们，处理好地方政府债务与经济增长的关系是有必要的。国务院办公厅于2019年4月29日，印发了2019年政务公开工作要点。发布的文件中表明，政府要强化信息公开的透明度，使对金融的改革速度
2、变快，妥善应对地方政府的债务风险，加强政府官员的底线意识，及时合理合法地公开政府信息公开目录中的文件与数据，增添中央部门项目公开的数目，支持建设涉及全国范围的地方政府债务信息公开平台，由各省市的各级政府按照规定时限公开其债务限额和余额、负债率、债务率、偿债率以及经济财政状况、债券发行、存续期管理等信息1。2. 研究意义目前，国内研究山东省地方债务问题的文章并不算多，而山东省是我国GDP排名仅次于广东省和江苏省的经济大省，以大型企业林立的“群象经济”为特点，省内企业规模约6万家，占全国总数的十分之一。山东省又承担着全国新旧动能转换试点的任务，处在新旧动能转换的关键阶段，我们要促进稳定增长，推进改
3、革，调整结构，造福民生，防范风险，大力支持稳定就业，稳定金融，稳定外贸，稳定外资，稳定投资，稳定期望，以促进经济社会的发展为任务。因此研究分析山东省地方债对经济发展的情况是有必要的。 (二) 国内外文献综述1. 国内文献综述程宇丹、龚六堂(2014)对经济发达国家和发展中国家的政府债对经济增长的影响进行了分析，并认为资本积累和全要素生产率和改变投资结构会影响经济增长。这项研究表明，发达国家的政府债务对经济增长是没有造成明显影响的；但是发展中国家则相反，其非间接承担能力更差2。陈诗一、汪莉(2016)选取了我国不同的地区进行研究，类型不相似的地方政府债务对东部和西部地区经济发展的影响也不尽相同，
4、他们发现这主要是由于债务总规模 (含隐性债务)及政府融资渠道的各自不同所产生的影响3。项后军、巫姣、谢杰(2017)从投资波动和产能过剩入手，从债务资金投向和债务资金来源方面分析，认为地方政府债务的震荡会对区域经济稳定产生影响，随着地方债务规模变动的加剧，区域经济波动将更加剧烈4。梁帅(2017)认为土地财政以及地方政府财权与事权的不匹配给地方政府债务问题带来了风险。他提出要合理划分中央与地方政府的事权，也需要供给侧改革来为经济提供新的增长点来缓解地方政府的压力Error! Reference source not found.。目前国内文献主要是从地方政府债务对经济发展影响及其影响的渠道和机
5、理入手的，且大都针对影响渠道提出了建议。2. 国外文献综述政府债务对经济增长带来的影响一向是学术界和政策制定领域的一个广受争议的问题，国外文献中也有很多关于政府债务对经济增长效应的研究。Alexander Chudik，Kamiar Mohaddes，M. Hashem Pesaran，Mehdi Raissi (2015)的研究是从长期角度来分析的，他们认为政府债务扩张对经济增长会带来一定程度的影响，发现政府债务规模的扩大与GDP和经济增长之间存在着较为明显的长远的负相关关系6。Jernej Mencinger，Aleksander Aristovnik，Miroslav Verbic(20
6、15)依据25个欧盟成员国和11个经合组织国家的面板数据，实证研究探讨了公共债务在短期内显著改变了财政政策对经济活动影响的传导机制，发现政府的债务水平同经济增长之间具备非线性的关系Error! Reference source not found.。Panagiotis Pegkas (2018)研究了政府举借债务对希腊经济增长的影响，通过使用结构性中断模型，得出了政府债务与GDP增长之间呈负相关关系的结论Error! Reference source not found.。国内外研究大多借助实证分析研究地方债对经济产生的影响，国内文献相较外国文献来说，更侧重于研究影响发生作用的渠道和机理，但
7、同时国内文献中地方债务问题对具体省份的经济发展影响的研究数量较少。因此，本文主要研究山东省地方政府债务对经济增长的影响问题。(三) 论文思路与结构本论文将以地方政府债务的相关概念以及经济增长等理论为基础，研究山东省地方政府债务对本省经济增长的现状，依据现有理论和文献并辅以国家有关部门以及山东省政府相关部门发布的经济财政数据，分析研究地方债对山东省经济发展带来的影响。论文研究思路与章节安排如下：第一章为前言部分。该部分引出本论文写作的背景以及研究该问题的意义，对国内外研究地方债和经济增长的文献进行综述了解，之后梳理本论文的写作思路同结构，最后指出本文的创新之处与仍需改进的问题。第二章为现状分析。
8、在公债相关理论的基础上，依靠山东省近五年的GDP及其增长率以及地方政府债务余额等数据作支持，对山东省的具体情况进行分析。第三章为影响分析。这一段会结合山东省的现实状况，从负债率、债务率和偿债率这三个标准来进行探究，再从地方政府债务对经济增长的有利和不利之处两个方面进行分析。第四章为政策建议。根据上文第二章中的理论和现状分析与第三章的影响分析，对山东省地方政府举债过程中出现的问题提出相应的建议与政策，提供一定的制度借鉴。第五章对文章进行总结。(四) 创新与不足1. 创新现有的国内文献对于该问题的研究中，对山东省研究可供参考的文献并不多，因此本论文会以现有理论为依托，综合山东省地方政府近年债务的实
9、际数据及状况，希望可以通过针对山东省的情况进行分析与研究，进一步丰富该领域的探索。2. 不足第一，研究数据等相关资料的收集不够充分，同时因研究水平有限对于数据的利用尚不够到位。第二，论文未对山东省地方政府债务进行相应的预警分析以及对缺乏对影响的传导机制的研究，研究不够具体，希望在以后的学习中可以通过对相关经济理论及经济研究方法的学习对以上的不足之处再做进一步的研究、改进。二、山东省地方政府债务对经济增长影响的现状分析（一） 地方政府债务的内涵地方政府债务的概念是在存量的角度上讨论的，它指的是以地方政府或其所属机构为债务人，在某一时点之上，因为地方政府过往的支出大于其收入而产生的赤字总和，它可为
10、地方政府筹集资金以发展地方经济，也可以协助地方政府对经济进行调控，又可以提升地方政府在供给公共产品和服务领域的能力和水准。地方政府债务包含有隐性和显性两种负债，二者之中有法律或合同依据的债务为显性负债，比如发行的国库券、公务员工资与养老金等；政府在道义上进行偿付的反映公众利益的为隐性负债，比如法律未有明确规定的养老金以及下岗补贴和失业保险金缺口、还未受到法律支撑的社会保障计划以及未来相关律法中要求不清晰的医疗保健筹资等。（二） 政府债务相关理论分析政府债务问题一向是被经济学家广泛讨论的问题，政府债务又分为中央政府的债务和地方政府的债务，在一些地方政府不被允许发债的国家或地区，政府债务即为中央债
11、。18世纪的经济学家休谟认为“国家在任何时候都不可举债”。古典经济学的代表人物亚当斯密则继承了休谟的观点，对政府债务的发行也持反对意见。古典经济学派以为第一、政府债务会导致生产资本的减少，进而阻碍工商业的投资；第二、用政府债务来弥补财政赤字，会使得政府责任心缺失；第三、政府举借债务的行为还会给地方财政带来危害；第四、公债的利率要高于一般商业债券，且安全系数也要高于后者，这就驱使着购买者资金更多的流向公债领域，不利于平均的社会财富分配。凯恩斯学派认为政府进行举债是没有害处的，该学派将公债视为政府干预经济的一种方式。他们认为在以有效需求不充分为背景的条件下发行公债，可以增加财政的支出、使就业机会增
12、加且会令经济持续稳定增长。萨缪尔森对公债也持肯定态度，他认为公债会增加政府净收入，公债会使经济稳定增长，也不应该限定公债的数量。政府债务在充分就业这一条件无法实现时，就会带来比早前更多的资本形成和消费。唯有在实现充分就业的条件下，政府的开支没有在导致资本增加的同时也令社会投资减少时，政府债务才被认为是负担。如果政府债务与国民生产总值两者的增长比率和政府债务占国民生产总值之比波动不太明显，那就不足为虑。穆勒和瓦格纳发表了公债的两重理论，他们认为政府的举债行为有利有弊，应该从政府债务的资金来源和使用方向进行具体地分析，这一观点为现代公债理论奠定了基础。英国新剑桥学派的罗宾逊，则反对凯恩斯主张的赤字
13、财政政策。他觉得巨额政府债务的产生对经济不利，所有税收都会造成非正常现象的出现以及不满情绪的发生；如果由于未能支付公共债务和利息而进行规模地征税，则很难实现其他税收目标。本文认为政府的举债行为对经济的发展既有有利的一面也有不利的一面，只要负债率等一系列相关数据维持在国际规定的警戒线之下就不会对经济的增长带来负面的影响，反而可以发挥出政府债务的优势。（三） 山东省地方政府债务发展现状1. 我国地方债务发展历史政府举债所获资金的用途主要有以下几个方面：一是降低财政赤字；二是筹得基本建设资金；三是进行经济调节；四是对到期债务进行偿还；五是调节临时性资金余缺。自上个世纪九十年代起，我国各地经济迅速发展
14、，为满足地方经济增长、社会发展的需求，政府举债现象开始出现。1994年，中央和地方之间的财政关系在实施分税制改革时重新构建了，其中财权向中央靠拢，而事权则下放到了地方。同分税制改革相关联的老预算法规定地方政府无法直接自己举债，但同时，各地方政府又有发展经济的需求，因此，1992年在上海成立的上海建设投资发展公司参与城市建设的模式逐步在全国范围内推广。2009年，美国次贷危机的余波开始震荡我国各个领域，中央对此进行了深入研究，意识到地方政府融资困境是令全世界政府都大费脑筋的，之后中央便决定令财政部代为发行公债，这为2011年地方政府自行发行债券提供了实施经验。2014年之前，地方政府开始以各种形
15、式为城投融资提供担保，而这种不规范的担保行为使得政府在之后的融资过程中所遇到的风险变得越来越突出。因此，国务院于2014年9月发布了一份文件，规范地方政府的举债行为。而之后的2015年我国经济出现下滑，后续颁布的政策又重蹈覆辙，导致地方政府任意的对城投进行担保，这令地方政府债务问题不仅没有得到解决，反而变得更加复杂。直到2016年四季度稳增长效果显现，该政策则再次明确认定了地方政府债券是地方政府举债仅有的正当途径。2. 山东省地方政府债务总体规模2018年山东省地方政府债务余额排名位居全国第二，截至2018年底，山东省政府债务余额是11435.32 亿元，省一级政府债务余额 917.37 亿元
16、，市县一级政府债务余额为10517.95 亿元，根据2018年山东省政府公布的地方政府债务限额以上数据都在此范围之内。由图2.1可知，从2014年起至2018年山东省地方政府债务余额是逐年增加的，其中2014年-2016年这三年政府债务总体规模变化不大，皆维持在九千多亿的水平上；而从2017年开始突破一万亿元，比2016年增加了752.42亿元，增速为7.4%， 2018年债务余额是11435.32 亿元，比上一年增加了1238.5亿元，增速为12.1%。由此看来，山东省地方政府债务余额增长速度较快，这也同山东省新旧动能转换与产业升级有着较大的关联。图2.1 山东省2014-2018地方政府债
17、务余额（亿元）数据来源：中华人民共和国财政部表2.1 2018年山东省各地方政府债务限额余额（亿元）地区2017年政府债务余额2018年政府债务余额2018年新增债务限额2018年地方政府债务余额增速合计10196.811435.31331.012.1%省级732.4917.4184.925.3%各市小计9464.410517.91146.111.1%济南市882.91022.5156.615.8%青岛市1061.91272.1223.019.8%淄博市519.8568.147.79.3%枣庄市338.5371.433.89.7%东营市282.6312.530.810.6%烟台市854.091
18、0.278.26.6%潍坊市1045.51147.586.49.8%济宁市654.8730.073.211.5%泰安市484.3517.041.16.8%威海市510.4561.852.910.1%日照市232.0261.234.312.6%莱芜市133.6142.011.76.3%临沂市839.4897.964.17.0%德州市585.4609.240.94.1%聊城市321.4367.953.214.5%滨州市440.5472.934.57.4%菏泽市277.4353.783.727.5%数据来源：山东省2018预算执行情况和2019年预算草案从表2.1可以看出，省内各地市2018年地方政
19、府债务余额增速大都集中在10%左右，其中德州市增速仅为4.1%。2018年山东省地方政府债务余额处于最前列的城市分别为济南市、青岛市以及潍坊市，均已超过一千亿元；而在债务增速方面，青岛市、聊城市和济南市增速较快，分别为19.8%、14.5%、15.8%。山东省新旧动能转换的工作以济南、青岛、烟台三座城市为中心进行着，而同时济南正在强化自身的省会建设，逐步强化济南省会城市群经济圈核心城市的地位作用，青岛则一直是山东省经济发展的领军城市，这或许就是青岛和济南地方政府债务余额增速高于全省平均水平的原因。而增速最为突出的是菏泽市，其增速远超省内平均水平，高达27.5%，这可能与2018年9月发表的关于
20、突破菏泽、鲁西崛起的若干意见有关，意见中指出菏泽市要大力发展现代交通，修建高铁并对高铁站周边新建城镇建设进行规划，发展一批具有现代特色的产业及其相关产业，建设国家级自主创新示范区，政策的带动或许使得菏泽市地方政府债务余额增速过高。综上所述，山东省内各地市政府债务余额各有所增长，大部分城市增速较为平均，有极个别城市增速过快。3. 山东省地方政府债券发行情况自从2015年新预算法实施以来，地方政府举债仅有的正当方式就是发行地方政府债券，地方政府发行的债券包括一般债券和专项债券。政府发行一般债券主要是为了在短时间内筹集到资金以解燃眉之急，而政府发行专项债券是为了筹集资金以实现某项具体的工程建设。其中
21、，没有收入的公益事业确实要求政府发行一般债券来筹措资金，政府会把一般公共预算收入用作偿还；如果发展具有一定收入的公益事业确实要求政府提供特殊的专项债务，地方政府将发行专项债券来筹措资金，并用相应的政府基金或专项收入偿还。地方政府增加专项债券，尤其是项目收益和融资自筹资金的专项债券的发行，可以更大程度地满足地方政府筹集资金的需求，同时减少地方政府的债务成本，十分有利于遏制非法融资担保，缓解地方政府债务风险。对于当下中国而言，地方政府发行专项债券对调整产业结构、扩大投资、扩大国内需求有重要意义，有助于我们打造经济持续增长的基础。其中扩大投资促进经济稳定早已成为常用的稳定经济的手段。根据山东省201
22、8预算执行情况和2019年预算草案可知，山东省2018年地方政府债务限额为12547.8亿元，其中新增债券为1324.26亿元，置换债券为1172.02 亿元。2018年山东省地方政府债券总计发行2496.48亿元，一般债券共发行1053.5亿元，专项债券共发行1442.78亿元，其中新增一般债券227.26亿元，新增专项债券1097亿元。截至2018年末，一般债券和专项债券的剩余年限分别为4.4年和4.6年，地方政府债券的剩余平均年限和一般债券一致，也为4.4年;平均利率是3.51%，其中一般债券为3.5%、专项债券为3.52%。由表2.2可知，从2016年起，山东省政府债券发放额度逐年减少
23、，其中2016年时发行量最大为4279.2亿元，2017年该数值则大幅下降，同时专项债券的发行额度逐渐大于一般债券的发行额度。到2018年，地方政府债券的发行期明显长于过去，但利率高于往年。财政部将指导和敦促地方政府将其专项债券基金集中用在着急使用资金的方面，注意重点解决早前拖欠的建设项目和政府项目工程款的问题，尽快启动交通，水利，生态环境保护等一些重大项目，尽快形成实物工作量，同时把专项债券发行时间尽量往前提。表2.2 2014年-2018年山东省政府债券发放额度（亿元）年份合计一般债券额度 专项债券额度2014201520164279.20 2314.18 1965.02 20172519
24、.17 1268.55 1250.62 20182496.48 1053.50 1442.78 数据来源：山东省2016预算执行情况和2017年预算草案、山东省2017预算执行情况和2018年预算草案、山东省2018预算执行情况和2019年预算草案4. 山东省地方政府2018年还本付息情况山东省地方债券发行利率高于往年加上逐年债务累积，所导致的付息支出也逐年加大。由表2.3可知，2018年山东省债务付息支出完成 6.74 亿元，占2018 年省级政府性基金预算的100%，比上年增长21.3%，债务付息支出为专项债务付息支出，其中包括车辆通行费债务付息支出和其他政府性基金债务付息支出；转移性支出
25、为869.25亿元，数值要远高于2018年的调整预算数；其中地方政府专项债务还本支出为4.4亿元，高于3.1亿元的预算数，这说明山东省的专项收入基本可以保证专项债券的还本付息支出。表2.3 2018年省级政府性基金预算支出执行情况（万元）项目2018年调整预算数2018年执行数债务付息支出6737967378 地方政府专项债务付息支出6737967378 车辆通行费债务付息支出4515745156 其他政府性基金债务付息支出2222222222转移性支出 57900078692533地方政府专项债务还本支出3096043939地方政府置换专项债券还本支出3457824地方政府置换专项债券转贷支
26、出2927200数据来源：山东省2018预算执行情况和2019年预算草案5. 山东省经济增长情况我们从表2.4中可以看出，山东省2014年-2018年连续五年GDP排名均位于全国第三位，位于广东省和江苏省之后。2018年山东省GDP为76469.7亿元，同比增长6.4%，与2017年的7.4%相比较下降1%。表2.4 全国部分省市2014-2018年GDP（亿元）省份2014年2015年2016年2017年2018年广东省67809.8572812.5580854.9189705.2397277.77江苏省65088.3270116.3877388.2885869.7692595.40山东省5
27、9426.5963002.3368024.4972634.1576469.67浙江省40173.0342886.4947251.3651768.2656197.15河南省34938.2437002.1640471.7944552.8348055.86数据来源：国家统计局由图2.2可知，近年来我国各省市经济持续增长且增速逐年平稳放缓是一个常态，这反映出中国在推进供给侧结构性改革、淘汰落后产能、国企改革等方面已取得成效，说明中国经济增长方式已发生变化，经济增长质量逐步提高。虽然山东省的生产总值近年处于领跑位置，但其生产总值的增长速度排名则相对靠后，地区生产总值数量同广东省和江苏省的差距逐渐拉大。山
28、东省正处于新旧动能转换的关键时期，同时保持经济持续增长的需求要求大量的资金支持，同时也应考虑到对旧债的偿还问题，因此在经济增速放缓的同时，地方政府债务就会增加。图2.2 全国部分省市近4年GDP增长率（%）数据来源：中商产业研究院大数据库、国家统计局根据表2.5所给数据我们可以看出，从2014年至2018年山东省人均及城乡可支配收入皆逐年增加。截止2018年底，山东省省居民人均可支配收入为29205.00元，增速为8.4%，较2017年略有下降。其中，城镇居民人均可支配收入为39549元，较去年增长7.5%；农村居民人均可支配收入为16297.00元，较去年增长7.8%，要比城镇居民快0.3%
29、。从增速来看，城镇居民人均可支配收入2016、2017年的增长率分别为7.8%和8.1%，而农村居民人均可支配收入2016、2017年的增长率分别为7.9%和8.3%，可以看出农村居民的可支配收入虽总量与城镇有一定的差距，但增速却逐年高于城镇。从中宏网显示的数据来看，2018年山东省居民人均消费支出18780元。其中，城镇居民人均消费支出24798元，增长7.5%；农村居民人均消费支出11270元，增长9.0%，大大高于城镇居民人均消费支出的增长率。农村专项证券的发行或许在农业基础设施建设和农民生活方面，提供了助力，促进了农村的发展，有利于缩小城乡差距。表2.5 2014年-2018年山东省全
30、体及分城乡居民可支配收入（元）年份居民人均可支配收入城镇居民人均可支配收入农村居民人均可支配收入201420864.2129221.9411882.26201522703.1931545.2712930.37201624685.2734012.0813954.06201726929.9436789.3515117.54201829205.0039549.0016297.00数据来源：中宏网、国家统计局三、山东省地方政府债务对经济增长的影响分析（一） 负债率、债务率、偿债率分析本文认为只要地方政府债务的负债率等数据维持在国际规定的警戒线之下，就不会对经济产生负面影响。因此下文将会引用债务率、负债
31、率以及偿债率来进一步分析地方债务对经济增长的影响。1. 债务率债务率=债务余额综合财力 （3.1） 债务率是债务余额与综合财力之比。地方政府综合财政力量通常是由一般公共预算收入，政府基金预算收入和国有资产经营收入所构成的。由省财政厅公布的数据可知，2018年山东省一般公共预算收入为11055.1亿元，政府性基金预算收入6000.62 亿元，国有资产经营收入70.78 亿元，共计17126.5亿元。根据上文中表2.1提供的数据显示，2018年山东省地方债务余额为11435.3元。根据公式（3.1）可得2018年山东省政府债务率为66.8%，相较2017年的80.9%大幅下降。债务率是衡量债务规模
32、以及偿债能力的工具之一，债务率的国际标准一般为90%-150%，就目前来看，山东省的负债率要远低于这个国际标准。由此可见，山东省政府在债务规模这一方面上的风险比较小。2. 负债率负债率=债务余额GDP （3.2） 负债率是债务总额与GDP之比，要是可以体现一个国家或地区的经济规模对债务的承担能力和经济增长对政府债务的依赖程度。根据表2.1和表2.4数据显示，2018年山东省地方政府债务余额为11435.3亿元，GDP为76469.67亿元。根据公式（3.2）可得出，2018山东省政府负债率为15%，远低于60%的警戒线。主由此看来，山东省整体风险可控。3. 偿债率偿债率=当年还本付息总额综合财
33、力 （3.3）偿债率是政府当年还本付息总额与综合财力之比，用以反映政府所能承受的还本付息的压力。其指标数值越高，说明其偿债能力越弱，就会导致债务逾期率高，国际一般认可的警戒线是20%。由上文中表2.3数据可知，2018年债务付息支出6.74亿，地方政府专项债务付息支出为6.74亿，车辆通行费债务付息支出为4.51亿，其他政府性基金债务付息支出为2.22亿元；地方政府专项债务还本支出为4.39亿元，地方政府置换专项债券还本支出为345.78亿元。山东省2018年还本付息总额合计为370.38亿元，由公式（3.3）计算可得偿债率为2.2%。这说明山东省目前的偿债能力还是比较强的，还本付息压力较小。
34、（二） 山东省地方债务对经济产生的影响由对山东省政府债务的上述分析可知，山东省2018年债务状况较为良好，偿债压力小，债务风险不大。从偿债率、负债率和债务率来看，相关数据都要远低于国际标准的警戒线。根据相关公债理论分析，政府的举债行为有利有弊，近几年来山东经济增长速度放缓，又处于新旧动能转型的关键时期，在这样的债务状况下政府适当举债是会对经济增长起着积极作用的。但是，根据现状分析可知，山东省地方政府债务也同样出现了一些问题，因此对这些问题提高重视也是有必要的。1. 山东省地方债务对经济产生的有利影响第一，地方政府债务的增加可以使地方政府财政收入增多，政府因此就可以加大政府支出、财政投资的力度，
35、我们可以将其视作政府采取积极的财政政策，在现阶段我国经济进入新常态、山东省大力推进新旧动能转换的背景下，政府适当举债能够刺激经济持续稳定增长。第二，调节总供给与总需求，社会资金可以得到良好的运用，实现公共资源的优化配置，促进闲置资源的利用，改善人民生活质量。从资金投入的角度来看，山东省政府债务基金主要用于基础设施建设和公益事业，它涉及科学，教育，文化和卫生领域、土地征用和储存、市政建设、经济适用房、生态环境建设、农业林业和水利建设、桥梁和道路建设以及学校教育建设。例如，山东地区首次发行了在全国范围内，不论从规模上还是进展上都名列前茅的专项债券振兴农村发展的专项债券和建造黄河跨河大桥的专项债券。
36、这些债券大部分用于扶持棚户区的改造、振兴农业发展、土地储备、市政基础设施等重大项目的建设。并将节省剩余出的有限财政资金用在其他的公益性项目，提升了公共服务的质量和效率，推动了民生改善和社会事业的发展。这部分债务资金也形成了大量优质资产，其中大部分都有营业收入作为偿还债务的来源。为山东省的社会经济发展做出贡献。第三，促进产业结构上的调整和进行产业升级。山东省目前处于新旧动能转型的关键时期，由产业收益前景不良、低层次产业占多数、不利可持续发展的重化型产业进行产业转型升级、培育新兴产业，政府债务可以为此提供资金支持，同时若政府将债务资金投入到新兴产业当中，也将会引导社会投资的流向，吸引社会资金进入新
37、兴产业或是其相关产业，继而推动该产业的产业链的发展，最好是可以吸引强势企业前来投资，带动资金、技术、人才同时落地，就能迅速形成产业规模，汇聚产业集群，实现产业结构的发展和调整。第四，公共资本同私人资本之间存在着互补性，公共资本可以加大私人资本的边际效应、提高边际产出，最终达到促进经济增长的目的。在现实生活中，公共债务融资通常用于增加财政投资支出，少数情况除外。当政府公共债务融资用于公共投资支出以形成公共资本时，它可以在一定程度上对私人资本进行补充，并提高私人资本的边际效率和预期回报率，就能为私人资本创造更大的空间并引导资金流向。从理论上讲，在投资乘数的影响下，公共债务投资将使收入以成倍的速度增
38、长。根据乘数原理我们知道，边际消费倾向决定了投资乘数的大小，即两者存在倒数关系。从投资项目的角度来看，产业间的相关联程度和投资意愿决定了投资乘数的大小。两者与投资乘数都存在正向关系。第五，弥补财政赤字。地方政府债务规模的增加，短期内可能会增加转移性支付，从而使得地方居民的可支配收入增加，进而刺激社会消费需求，有利于经济的增长。2. 山东省地方债务造成的问题第一，债务规模问题需引起重视，警惕债务规模过大。由数据可知，从2014年起至2018年山东省地方政府债务余额是一年比一年多的，尤其是2017年和2018年较前三年来说增长速度较快，且突破了一万亿元。虽然从目前来看山东省地方政府债务并未对经济增
39、长等方面产生负面影响，但如若不对政府的举债规模进行合理的规划与限制，一旦在债券的发行过程，经营和赎回管理过程中的潜在风险爆发，肯定会增加地方政府的负担，在各个层面形成财政压力，最终不利于经济和社会发展。第二，把挤出效应带给社会企业。地方政府债券发行规模不应过大，发行数量如果过大，那么在金融市场上资金一定的条件下，民间部门可借贷资金会因为公债的发行而减少，使得资本投资减少，会对社会企业发债带来一定的挤出效应。即政府为了筹措资金而发行债券，向私人借贷资金市场筹措资金，使部分原可支撑民间部门投资的资金发生转移，减少了民间部门的资金供应；它还导致市场利率上升，使企业的生产成本增加，企业投资回报率下降，
40、导致私人投资和支出相应下降。 同时政府筹集的资金多用于非生产，这就使企业用于生产的资金减少，造成企业与政府争资金的情况，不利于社会企业的发展。事实上，公共债务挤出效应的大小与市场意愿，投资机会，资本供求关系，利率波动以及央行货币政策等因素有关。当市场意愿不足时，利率趋于下滑时，挤出效应会相对变小； 反之则会变大。当公共债券发行规模扩大时，只要经济没有达到充分就业状态，由于同期央行货币政策的调整，其挤出效应将相应发生变化。第三，省内各地区负债增速不均，债务差异较大。山东省不同地区不同层级的政府负债情况不一，由现状分析可知，2018年菏泽市地方债增速最为突出，同增速最低的德州市相差近24%，济南市
41、、青岛市以及潍坊市，为地方政府债务余额最高的三座城市，均已超过一千亿元。第四，政府债务逐步累积。政府发放债券的行为将增加政府的财政收入，但随后会有更多的偿债义务。政府大量借债或许只是为了满足一时所需，但却未曾考虑到长期的后果，甚至对于所借债务的使用效率也不甚在意，这时代际负担的问题就不得不引起思考。累积的政府债务是政府支出中的利息，会造成费用的增加，使其成为财政负担，不利于经济持续良好地发展，限制财政政策作用的发挥。第五，会对政府信用产生一定的不利影响。山东省地方政府使用自己的信用进行借款是基于偿还本金和按时支付利息的前提。当山东省地方政府不能履行还本付息契约义务时，那就会构成信用风险，对地方
42、政府和财政信贷产生不利影响，不利于经济的持续稳定增长。第六，地方政府专项债券发放规模较小。山东省2018年专项债券发行1442.78亿元，其中新增专项债券1097亿元。2019 年，山东省政府性基金预算总支出为1125.11 亿元，其中棚户区改造专项债券收入安排的支出为563亿元；地方政府新增专项债券转贷支出 925.24 亿元，转贷市县重点用于乡村振兴、棚户区改造、解决教育大班额问题等公益性项目。 由此看来，2019年山东省政府专项债券的发行数量还有待提高。四、政策建议通过以上对山东省地方政府债务的影响以及现状分析，我们知道地方政府债务对当地经济的发展既有正面的影响，也有负面的影响。因此，地
43、方政府在举债时对这一问题有足够的认识，以便地方政府债务能够充分发挥其有益作用，减少其负面影响。以下是在其现状分析和影响分析的基础上提出的一些建议和政策：第一，地方政府债务规模必须适度，需合理规划政府债券发行规模，提高地方政府债务资金的使用效率。地方政府适度举债可以有效发挥地方政府债务的作用。政府应采取适度借贷和均衡风险的理念。如果地方政府大量借贷，总体趋势将影响市场资源的合理配置，减少私人投资，影响经济的正常运行，增加地方政府未来的财政负担。当债务规模合适时，可以充分发挥其有益作用，减少其负面影响。山东省政府还要根据各下级地市的情况来分别控制政府债务规模。对地方债余额增速较快的城市进行充分的监
44、控与预警，对其借债行为规定限额；同时多关注增速较慢、债务规模较小的城市，结合实际分析该地是否因为举债需求过小甚至影响到了经济发展状况。要理顺政府与市场的关系，政府在进行项目投融资时，要退出竞争性领域，选择具有较大外部性的公共服务领域项目。山东省各地方政府要根据本地区经济发展的实际情况，制定具有一定针对性和可操作性的债务管理细则，动态监管资金使用过程。规范PPP模式的使用，降低地方财政压力，将一方投资转变为多方投资，通过多种渠道筹集建设资金，提高利用效率。第二，目前山东省应积极发行置换专项债券，加快存量债务置换，已解决债务累积的问题。同时山东省政府还应支持各级、各有关部门在现有法律法规和制度框架
45、下，探索新的融资方式，同社会资本合作充分利用民间资本，减轻政府债务的存量压力，避免借新债还旧债。第三，健全地方政府债务问责体制，完善官员政绩考核机制。与官员政绩评分挂钩的不应仅仅在于经济增长这一指标，要改变唯GDP论英雄的业绩考核方式，同时也需考虑将能否有效化解地方政府债务风险作为一项指标纳入官员考评体系中，对地方官员行为形成较为有效的约束力。强化责任追究制度的可操作性，山东省地方政府及其所属部门应严格按照债务投资决策责任制，明确偿债责任及违约追责措施。第四，山东省政府应加大发行专项债券的力度，积极推进专项债券发行改革，使地方政府专项债券管理制度逐步完备。山东省财政厅在其网站发布上会定期发布专
46、项债券的信息披露文件，建议网站可以专门设置一个版块，使浏览者可以清晰直白的浏览到所需信息。第五，促进地方政府债务相关的法律、政策和法规的完善。山东省应当同中央妥善协调，以各级政府的财权与事权相匹配为原则，明确中央政府和地方政府的支出范围，厘清各级政府主体应承担的责任，避免“踢皮球”，充分调动山东省地方政府的积极性，才可以在公共基础设施建设中投入充足的财力，更有效地发挥政府职能。进一步强化对地方政府预算的管控，使财政预算不流于形式。要以保障地方政府财力为基础，使地方政府财政持续发展，全面解决地方政府债务问题。第六，继续提高地方政府性债务信息公开的透明度。这有利于遏制地方政府隐形债务的增加和举借过
47、程中的一系列违规行为，为债券投资者带来更加准确的投资信息，有助于提高投资者收益并降低其风险。为此，首要建立地方政府性债务信息管理系统，提高地方政府信用意识增强对地方政府财务状况的信息披露，发挥互联网的作用，让人大、政协、新闻媒体、企业和社会公众都能有渠道参与监督，确保实现债务信息的有效公开，同时上级政府和审计部门也应该定期监督，并及时通报。结 论山东省的地方政府债务对于拉动其经济增长发挥了作用。根据相关理论以及国际警戒标准判断，虽然目前山东省的政府债务对其经济增长有着积极的影响，但也不能忽视了债务的增长速度以及举债规模等问题。负债率、债务率以及偿债率等相关指标一旦超过正常值，便可能导致经济衰退、政府倒闭，甚至威胁到社会的稳定和谐等严重后果。政府的举债行为是一把双刃剑，我们要扬其长避其短，这样才能充