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1、关于我国税法解释制度的思考 税法说明是指有权国家机关依法定权限与程序对税收法律文本进行的理解和说明，在本质上属于立法活动的延长与接着，它包括立法说明、行政说明以及司法说明。没有税法说明这个中间媒介，执法人员无法将税法从规范层面转化为实际操作层面，税收行政执法也就无从入手，无所依存。当前的税法说明工作还存在很多问题，须要进行科学、合理、有效的规范。一、税法说明存在的问题1.税法说明效力较低。目前，效力级别高的立法说明与司法说明数量极少，行政法规和规章级的说明也并不多。大量的税法说明是由财政部、国家税务总局及地方政府和省以下税务机关完成的，其说明多是税收规范性文件，而规范性文件在整个税法体系中的地
2、位和效力较低，在司法审判中不被引用为法律依据。2.税法说明权限散乱。现实的税法说明权并非与税法的制定权紧密联系在一起，制定税收法律、法规的人大或国务院很少说明税法，主要授权税法的执行机关如财政部、国家税务总局等部门进行说明。各有权机关之间的职责分工在法律上不是很分明，在实践操作中界限不是很清楚，同一条款释出多门，往往让人无所适从。由于有权机关对税法说明不刚好，各个说明之间不协调，地方政府及省以下税务机关往往越权说明税法，说明过多且过乱，造成税法说明内在的不统一、不规范。3.税法说明形式不统一。税法说明文本的名称和形式没有统一的规范。现有税法说明多是由财政部和国家税务总局以确定或吩咐的方式发布的
3、，其名称多运用通知、答复、规定、批复等。同时，对说明的方法没有确定性的规定，对说明的理由无详细阐释，一般概括成为加强税收征收管理或者为规范税收执法。此外，税法说明在内容与形式之间没有严格的对应性规定，从而造成税法说明形式上的混乱。4.税法说明操作性不强。税法说明应当贴近税收工作的实际，对税收个案事实的处理具有实际的指导性和操作性。但是，从事实上看，有的税法说明非常抽象，没有具体而明确的规范和指导效用，缺乏操作性。5.税法说明冲突冲突。有权说明的各部门仅就自身管辖税种的税制要素进行说明，造成有些说明相互冲突或不相协调;有些说明不科学、不合理，没有周密考虑与税种相关联的其他事项之间内在的关系，造成
4、说明与税收管理目标相互冲突。以经营性公墓免征营业税为例，依据营业税暂行条例的规定，殡葬服务免征营业税。该项税收实惠的内涵是以扶持社会福利事业发展为根本目标，但财政部、国家税务总局关于经营性公墓营业税问题的通知(财税2000117号)规定，对经营性公墓供应的殡葬服务包括转让墓地运用权收入免征营业税。致使该项税收实惠范围从殡葬服务的劳务免税扩大到全行业免税。这种说明不仅破坏了税收实惠体系的公允性、持续性和稳定性，而且与国家限制土地审批运用的宏观调控政策相悖。二、构建科学的税法说明制度和长效的税法说明机制1.明确各有权机关行使税法说明权的职责分工。以制度明确界定全国人大、国务院、财政部及国家税务总局
5、在税法说明问题上各自的权限与职责分工，对于应由全国人大或者国务院以法律或行政法规及规章形式出台的税法说明，应刚好提请全国人大和国务院进行说明。对于除此外的说明事项，鉴于我国目前的立法、执法与司法的现状，以及税收行政管理的须要，应加强对国家税务总局的说明授权，通过强化国家税务总局的税法说明权限，限定地方政府及省以下税务机关的说明权限和说明范围，并加强税法说明的监督管理，确保税法说明的合法性、刚好性与统一性。2.建立特地的税法说明机构。国家税务总局应当建立自己特地的税法说明机构——税则委员会，特地负责探讨确定与税收政策相关的事项。税则委员会下设办公室，负责税法说明详细事务性
6、工作，对内负责与各税政及管理部门的沟通，对外负责与全国人大、国务院、财政部及其他部委的协调工作。同时，在税法说明权限方面，应强化国家税务总局在减免税及行业税收政策方面的说明权限，削减税权向税收管理部门之外的其他部委外溢的现象。3.建立科学合理的税法说明机制。在国家税务总局内部，合理界定税政、征管、稽查、法规部门及税则委员会之间对于税法说明的职责权限分工，明确税则委员会以会议的形式对税法说明工作的统领职能，其常设办公室负责税法说明的详细事务性工作，税政及管理部门主要负责供应税法说明建议，法规部门则负责税法说明的审核、规范及协调工作。详细工作机制设想如下：第一，说明立项。国家税务总局各税政管理部门
7、负责每年初应依据宏观调控须要自行选择，或者从下级税务机关反馈的看法和提出的疑难问题中归结出须要说明的事项，纳入本年度税法说明安排。其次，说明起草。说明安排由法规部门确立后，税政管理部门按安排开展调研和论证，并依据规范的格式要求写出详细的说明内容。第三，说明审核。说明草案应交由法制部门进行内容合法性、形式合规性及消解冲突性的复核。此后，再交由税则委员会根据规定的议事程序，集体审议探讨确定说明是否出台。第四，待说明定稿后，按规范形式要求予以颁布实施，并报送有关机关备案审查。第五，法制或征管部门进行综合评价考核，监测税法说明的实际运行效果，对于未达预期目的说明应当通过清理程序刚好处理。4.合理界定税
8、法说明范围。税法说明事项应主要限定在以下几方面：第一，法律法规授权范围内对法律、法规未尽事项须要进一步明确的，或者须要说明适用方法与适用过程的;其次，其他国家部门提出说明或者提出说明需求的事项;第三，依据经济发展须要，新出现的税收事项在适用法律规定时须要予以说明的;第四，下级机关提出说明需求的事项等。5.规范税法说明的时限。对于税法说明应规定一般性的时限，尤其是对个别税收案件所作的个案请示。因为涉税争议案件有严格的法律限期，若税法说明不刚好，就不能保证下级税务机关在有限期限内完成税务救济行为。因此，对税法说明的限期应区分不怜悯况予以界定：对于年初确定的说明项目，一般应当在安排中明确完成的日期;
9、对于下级机关就详细税务案件提出的说明请示，应当在接到请示后一个月内答复;对于重大和困难问题，时限可以依据状况适当延长，但涉及法律时限的问题应留意尽快在限期内作出说明。6.定期清理和编撰税法说明。税法说明的更迭速度很快，而目前尚没有一套完善的税法说明清理与编撰机制，对于大量积压的税法说明，不仅不便于运用和查询，也易造成相互冲突的说明并行。定期清理与分类编撰则是解决税法说明内在冲突冲突的最好方法。定期清理是将一段时期内发布的税法说明与以前相同或相像的说明进行比照，若不一样或相互对立，则应当刚好发布通告明文废止失效的说明。分类编撰是将税法说明根据肯定的分类标准进行归集整理，根据说明发布时间的先后依次
10、装订成册，或以纸质形式或以电子版形式发布，供税务人员和纳税人查询。另外，国家税务总局应借鉴一般法系国家判例法的理念，对税务机关适用税法所处理的典型税收个案进行定期汇合整理，作为指导基层单位开展详细工作的依据和处理问题的标准，在全国范围内予以普遍执行。7.规范说明的名称与内容。税法说明大体可以分为通知、规定和批复三种类型。不同说明对应的内容、适用对象和应用范围都不同。通知是对如何应用法律或法规对涉税案件进行处理，或者对征管行为适用法律问题所作的确定性说明看法，具有普遍的法律约束力;规定是指对于征管工作提出的规范性措施和管理看法，具有较浓的管理色调，主要规制行为程序方面问题;批复则是国家税务总局对于省、市级税务机关就详细税收事项应用法律问题的请示进行的个别答复，具有特定的约束力，抄送全国税务机关，可比照说明适用于本地个案的处理，从而变相地使个案说明获得了一种普遍的约束力。因此，应确定每种说明名称对应特定的内容与用途，不得随意交叉运用，固定每项名称下的说明文本格式，保证说明的系统性、合法性、科学性和规范性。