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1、新余市新农村建设现状、问题及对策措施 发表日期：2010年12月28日 作者：新余市第十三期科级干部培训班第三调研组 【编辑录入：fzlt】 我市辖一县四区、35个乡（镇、办、处）、392个村委会、3610个自然村。自2006年中央以一号文件首次明确提出新农村建设任务以来，全市认真按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，积极推进新农村建设，并在村庄整治、农业产业化经营、土地流转等运行机制方面进行了有益探索，取得了较好成效。本文拟在广泛调研、认真总结我市新农村建设成功经验的基础上，针对新余已列为全省统筹城乡经济社会发展一体化试点城市之一、力争在全省率先实现全面小康社会
2、等现实条件和目标任务，客观剖析我市新农村建设中存在的深层次矛盾和问题，并着力从创新体制机制等方面提出相应对策和措施，为我市更好地推进新农村建设建言献策。一、我市新农村建设现状及成效以“3321”工程为抓手，大力培植了一批农业支柱产业。坚持以抓工业的理念发展农业，市委、市政府高位推动，于2007年初全面启动了以“3321”为主的农业产业工程，力争3-5年内将新余蜜桔、优质苎麻、高产油茶分别发展至10万亩，建成3个万头种猪场，培训和转移20万农民，发展优质水稻100万亩。截至2009年末，全市市级以上农业产业化龙头企业82家（其中国家级1家、省级20家），农民专业合作社达232个。新余蜜桔、优质苎
3、麻、高产油茶种植面积分别达8.5万亩、5.87万亩、8.65万亩。以提高农业劳动生产率为核心，大力拓宽了农民增收致富渠道。积极开展20万农民培训（转移）工程，有效提高农民从事非农产业的技能，促使农民年人均纯收入中的工资性收入，由2005年的1815.28元增加到2009年的3153.13元，年均增长18.43%。在着力转移农民的同时，我市还配套组织开展了土地流转工作，着力推广了农业机械化。截至2009年末，耕地流转面积达7.2万亩，农机总动力由2005年末的54.14万千瓦增加至2009年末的99.12万千瓦。以“六改四普及”为重点，大力实施了一批自然村的村庄整治。截止2009年末，已投入资金
4、11.71亿元，对1192个自然村进行了以“六改四普及”（即改房、改栏、改水、改厕、改路、改环境和普及沼气、普及有线电视、普及电话、普及太阳能）为主要内容的村庄整治，占全市自然村总数的33.02%。通过采取整体搬迁、就地改造、就地改造加整体搬迁等模式进行村庄整治，各建设试点村改变了脏乱差状况，基本上实现了“住舒适房、走平坦路、喝干净水、上卫生厕”目标。以统筹城乡发展一体化为契机，大力促进了农村社会事业快速发展。近年来，我市充分利用持续实施民生工程、中心镇建设、推进城乡经济社会发展一体化等重大决策部署，在全省率先实施了农村学校集中建设、农村文化书屋、村村通有线电视、农村困难群众最低生活保障、失地
5、农民养老保险等制度，努力推行基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播，力争早日在全省率先实现农村居民与城市居民享受基本同等的公共服务。二、新农村建设进程中存在的主要问题及原因分析农民增收及转移问题。新农村建设的最终目的是让农民过上幸福生活，这要以农民具有较强的经济实力为基础。当前，我市农民占比偏高，且人均占有土地较少，农业比较效益低，导致单纯从事农业生产的劳动者收入水平难于有效快速提高。因此，解决人地矛盾应是提高农民收入、推进新农村建设必须认真面对的主要矛盾之一。农村土地问题。我市农村土地要想规模化经营，只有通过土地流转来实现。由于我市的土地流转尚属发展初期阶段，以自发、零星
6、的短期流转为主，特别是目前我国的农村土地制度本身还存在如农村土地集体所有权虚置、承包农户对土地只具有部分用益物权、缺乏土地流转方面的完整法律、土地流转无登记备案和利益分配不规范等较多需要完善之处，使一些完全有能力脱离农村、转化为城镇居民的农民，将农业长期作为副业来经营，并明显阻碍土地流转的速度，土地已分户承包经营与适度规模化经营的矛盾，将随加速发展的农业现代化趋势而日益凸显。农民社会保障问题。医疗保险和养老保险是社会保障的主要内容。进入新世纪以来，我市对各县区农民分批实行了新型农村合作医疗，并在全省率先实行了失地农民养老保险制度、城乡大病医疗救助制度和最低生活保障制度。自2009年12月开始，
7、渝水区在全省率先进行了新型农村养老保险试点，并争取到省里大力支持，2010年起将高新区、仙女湖区、孔目江区纳入了试点范围。目前，我市农民的社会保障问题主要是提高参保率和缴费标准，并将分宜县尽快纳入新型农村养老保险覆盖范围。其次是如何与城镇居民的社会保障相衔接、与其它制度相配套有利于新农村建设加快推进的问题。新农村建设资金问题。新农村建设的“新”主要体现在基础设施建设上，农民能否持续增收主要看生产能不能发展，其核心就是对资金的需求，但钱从哪里来？从来源渠道上看，主要是政府财政性资金、社会资金、村集体资金、农民自筹资金、产业资本、金融资金。由于我市各级政府财力有限，且存在公共财政性资金须公平均衡投
8、放等因素，目前分配到每个新农村建设点的资金都相对比较固定；实行家庭联产承包责任制以来，大部分地方的村级集体经济发展缓慢，经济实力都非常薄弱；由于社会资金的公益性和新农村建设的长期性，除个别特殊情况外，对各地社会资金的投放也必将维持大体均衡状态。因此长远来看，新农村建设的资金应更多地来源于农民自筹资金、产业资本和金融资金。三、全面推进我市新农村建设又好又快发展的建议当前，我市正在加速推进工业化、城镇化，并在全力推进统筹城乡发展一体化、农业现代化，经济社会发展在省内具有一定的先发优势，特别是作为地域小、人口少、工业化及城镇化程度较高的设区市，具有自身的独特优势，新农村建设也必然可以走出一条独具特色
9、的超越型新路。创新农民培训转移机制，切实加快农民转移。一是及时建立全市农村劳动力就业登记统计网络。劳动部门应积极组织各乡镇政府在电子化的劳动就业保障平台上进一步完善就业登记统计功能，并重点利用农村现有计划生育队伍的作用和管理经验，通过政府内部局域网与公安、计划生育系统的业务网络进行实时联网，建立信息全面、更新及时的农村劳动力就业登记统计网络，全面掌握农村劳动力特别是富余劳动力的实际从业情况，为开展教育培训、土地流转、户籍改革等做好基础工作。二是进一步完善教育培训机制。充分利用农村已普及电视的现状，在市、县（区）电视台开设一个专门频道，适时对急需的劳动技能培训讲座进行展播；也可分批购买、录制部分
10、培训光盘，以成本价由农民按需购买观看。在引导广大农民自学的基础上，将集中式教育培训与劳动技能考试评级结合起来，由培训机构负责提高培训和实训操作，通过正式劳动技能考试评级的，对参训农民和培训机构分别给予培训补助；实现成功转移就业的，对培训机构进行专项奖励。三是进一步完善转移就业引导机制。着力发挥劳动服务部门收发劳动用工信息主流渠道的作用，通过分布所在乡镇及部分村组的劳动就业保障平台，或教育培训专门频道，将收集到的市内外企业用工信息进行实时发布，确保农民在经常活动的地方就能有效获得转移就业相关信息，形成统一管理、分工合作、覆盖全市、层级分明的劳动信息交换和就业服务新格局。同时，建议设立农民转移专项
11、奖励资金，对市内企业与本市农民工签订正式用工合同的给予一定奖励，并在缴交职工社会保障费时给予一定补助，所需经费由农民工所在县（区）财政负担，跨县区的由市财政和劳动部门联合核算到县（区）。创新农村土地流转机制，切实加快土地规模化经营。一是以大力发展新余蜜桔、高产油茶等产业为契机，促进林地规模流转。近年分山到户后对林地的依恋程度乃远远没有耕地强，我们应把握目前林地规模流转相对容易的难得机遇，加快建立覆盖全市的林业产权流转服务中心，以改造低产林和残次林为突破口，着力推进林地大规模集中经营。二是在积极引导农民转移和弱化农民对耕地依赖强度基础上，促进耕地适度规模化经营。姚圩镇等土地规模流转工作开展较好地
12、方的经验充分证明：只有农民转移达到相当程度，才有可能发生耕地成规模的流转。三是积极探索宅基地流转。建议对宅基地相对宽松、空心村现象严重的村庄，实施土地“增减挂”项目，进行“退地还耕”，将新增耕地在保底价以上对外进行统一租赁，并按原宅基地所占比例进行租金分配；对群众建房需求强烈、旧房拆除平整后又难于整理为耕地的空心村，采取拆除旧房重新规划，建房户通过竞标方式取得新宅基地，并将竞标所得按原宅基地所占比例对提供者进行补偿；对相对分散的旧房在拆除后，鼓励村民采取对等互换或定额折算的方式进行补偿，解决新建房所需宅基地，暂无需互换的可进行种草植树绿化或改造成农民活动场所，允许林权和今后的有关收益归原宅基地
13、农户所有。另外，随着农村人口的逐渐减少，特别是当农民夫妇均去世、且其子女均在城镇定居的现象逐渐增多时，将会出现大量农村住房空置，对危房应早日拆除，对质量完好的砖混楼房，应允许对外租赁或保留一小部分备用后进行转让。创新农村资金投入机制，全力保障新农村建设资金需求。一是进一步完善财政性资金和社会资金投入机制。在逐年提高财政性资金支农比例、引导社会资金加大扶农力度的同时，应适时调整支农方向。应着手将新增的资金投入到培育产业中去，重点引导、帮助已完成村庄整治的自然村提高农业基础设施建设水平，大力发展生产，提高农民收入。二是全力引导农民积极筹集并认真用好自有资金。在村庄整治的资金筹集方面，农民资金占主体
14、，引导农民自愿积极筹资将成为工作重心，尊重农民的意愿、引导和帮助农民实现合法合理利益是关键。基层组织和帮扶部门在开展工作时应将前期引导作为重点，在农民充分了解村庄整治的作用意义、基本标准、经典模式的基础上，根据当地的实际提出一个统筹兼顾的建议方案供农民讨论，让农民进一步完善，最终形成一个“政府主导作用充分发挥、农民意愿充分体现、公众利益最大化”的操作性强的具体实施方案。三是着力引导产业资本发展农村特色产业。由于我市的乡镇企业发育不完善，农村产业主要以矿产资源开发型、农业种养加产业型、涉农生产生活服务型为主，在我市大力实施工业向园区集中政策背景下，除良山工业平台外，城市规划范围外的农村工业发展将
15、非常有限，必将仍以上述三种产业类型为主。因此，建议根据全市乡镇的自然资源禀赋情况进行分类考核管理，对矿产资源相对匮乏的乡镇，重点考核其组织农民转移和土地流转、服务农业产业发展等工作。四是着力优化农村金融环境，助推金融资本跟进“三农”。目前，农民所拥有的主要财产如住宅、耕地承包权等均不能作为抵押物进行贷款，涉农企业及农户贷款难、担保难的现象非常突出。应着力优化农村金融的配套政策和措施。如在林业方面，应尽快出台相关政策文件，规范林业行政管理、林业产权交易中心、拍卖公司、金融机构、担保公司等单位职责和行为，建立为林农和企业提供林权登记、信息发布、森林资源资产评估、流转交易、林权抵押等系列化的管理服务
16、体系。在农业方面，应在全市各乡镇建立农村土地规范化流转服务中心，参照城市房地产权的登记管理模式，进一步强化土地流转管理、完善土地流转服务。县区应专门设立或将小城镇建设担保公司扩展为政策性涉农担保公司，采取政策性担保公司为涉农企业、农户提供银行贷款担保，涉农企业、农户以林权、土地经营权等产权向政策性担保公司提供反担保的形式，先期解决部分“三农”融资问题，再逐步实现正常的商业化担保融资。创新农村社会保障机制，全力保障农民“病有所医”、“老有所养”。 一是进一步完善医疗保障机制。目前，我市的医疗保障分城镇职工、城镇居民、农村居民三个层次，并实行了城乡低保人员免费参保政策，应进一步完善三个层次的制度衔
17、接，允许农村居民在城镇就业时参加城镇职工医保，经济条件较好的农民参加城镇居民医保或参照缴费，当在城镇失业或经济条件变差时可选择低层次继续参保，参保人员享受某一层次的医保期限与其在该层次的缴纳期限相对应，达到法定退休年龄时，根据其缴费年限确定享受医保层次，确保全市居民尽力而为、量力而行地自主提高医保水平。二是加快建立健全社会养老保障机制。目前，我市的社会养老保障分城镇职工、失地农民两个层次，并在渝水区试点新型农村养老保险，应争取尽快将分宜县纳入第二批试点范围。同时，应积极探索实施农民以家庭为单位，将全部承包土地以合理价格流转给政策性担保公司，财政给予政策性担保公司一定补助，由政策性担保公司帮助土地全部流转农户，每年按全市土地流转平均价格缴纳养老保险金，政策性担保公司将收集到的土地集中流转，以促进农村养老保险、土地规模化经营工作协同发展。调研组成员：吴细平、万鸿根、严连生、肖汉平、廖继伟、温 恒、黄国荣、曾照艺、陈青春（执笔）、周建军、符 贺