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1、中国地市级政府电子政务系统建设问题研究 内 容 提 要在我国,处于政府组织结构中间层的地市级政府的电子政务系统的建设程度将直接影响到全国电子政务的开展水平。把地市级政府电子政务系统建设放在相对重要的位置,加强其系统建设,不仅有助于深入促进我国政府职能向效劳型转变,而且有助于充分发挥基层政府电子政务系统的服务功能,真正提高政府为民效劳的质量与效率。 本文通过对我国地市级政府电子政务系统的地位和特征的阐述,以及对其建设现状和存在的缺乏的分析,继而探讨地市级政府电子政务系统可供选择的建设途径和主要建设的内容,最后, 根据地市级政府所处的特殊地位和当前我国政府改革的趋势,分析地市级政府在进行电子政务系
2、统建设时应注意的问题。关键词:地市级政府 电子政务系统 政府门户网站目 录绪 论?1 一、地市级政府电子政务系统的功能定位3 一地市级政府的职能定位3 二地市级政府电子政务系统的现实地位4 二、地市级政府电子政务系统的特征7 一与一般管理信息系统的区别?7 二与其他层级政府电子政务系统的区别9 三、地市级政府电子政务系统建设的现状与缺乏12 一地市级政府电子政务系统建设的现状?12 二地市级政府电子政务系统建设中存在的缺乏?16 四、地市级政府电子政务系统建设的途径与主要内容?20 一地市级政府电子政务系统建设的途径?20 二地市级政府电子政务系统建设的主要内容26 三地市级政府电子政务系统建
3、设应注意的问题?31 结 语?36 参考文献?37论文摘要(中文)1论文摘要(英文)?1 后 记绪 论伴随着国际、国内环境的影响,我国政府正在经历由管制型政府向服务型政府的转变,电子政务的出现与开展对现阶段我国政府职能的转变能起到重要促进作用。我国行政体系结构中的各级政府都承当着社会管理和为民效劳的重要职责,但通常情况下,越是上层政府,越具有政策指导性,而越是基层政府,越具有效劳性。从这个角度来看,只有加强基层电子政务系统建设,把电子政务系统建设工作落实到根底层面、功能层面、效劳层面,才能更好地发挥其效益。而像地市级这一层级的政府,位于我国政府组织结构纵向层级的中间层,其主要职责不是制定政策,
4、而是更好地为企业和公众效劳,所以,其电子政务系统处于地方政府电子政务系统中为民效劳的关键环节,在全国电子政务的开展中具有重要作用。 我国在开展电子政务系统建设时,首先将建设的目光投向具有信息化优势的副省级以上政府部门,这是由我国的具体国情经济实力和技术能力等决定的,而由于其它基层政府和一些中小城市的电子政务系统与中央政府电子政务系统不直接联通,因此其信息能力处于相对弱势地位,有被“边缘化倾向,这一做法并不能保证我国各级政府之间电子政务系统建设水平的均衡性,也无法保证电子政务系统效劳功能的统一性当然,这对我们这样一个地域辽阔、地区经济和政治开展不均衡的国家来说是很难做到的。我国假设能够在下一步电
5、子政务系统建设上进一步加强对地市级政府的重视,使地市级政府的电子政务建设水平能跟上上级政府和社会的需要,将不仅有助于提高全国电子政务的整体效益和提升基层政府的服务水平,而且有助于自下而上推进全国电子政务系统建设,适应政府改革及未来开展的需要。目前,尽管我国电子政务的理论界与实践界专家认识到了地市级政府电子政务系统建设的重要性,但关于其系统如何定位,如何建设等方面的研究和实践还很有限。有鉴于此,本文把地市级政府的电1子政务系统建设确定为研究对象。 在论文中,笔者从地市级政府的主要职能出发来分析地市级政府的职能特征,找出地市级政府电子政务系统建设的定位点,然后分析当前地市级政府电子政务系统建设的现
6、状以及存在的问题,进而探索适合地市级政府电子政务系统建设的途径,以及确定建设的主要内容。最后根据地市级政府所处的特殊地位和当前我国政府改革的趋势,对地市级政府建设电子政务系统时需要注意的问题做出分析。2 一、地市级政府电子政务系统的功能定位我国政府组织结构纵横交错、条块分割,处于我国政府组织结构纵向层级的中间层的地市级政府,由于其所处的位置决定了其电子政务系统具有不同于其他层级的特殊之处,它不仅要兼顾纵向上各“条条的业务,在横向上协调各“块块的关系,而且更要将为公众提供优质、高效的服务放在优先开展的环节上。地市级政府电子政务系统提供效劳的优劣将直接影响到全国电子政务系统的效劳水平,也直接影响到
7、全国电子政务系统的整体效益。一地市级政府的职能定位我国政府的职能总体上包括政治、经济和社会事务管理三方面内容,地方政府职能随着行政层级的递减和地域资源结构的差异,不同层级结构的政府,其职能也不尽相同。按照政府的层级划分,地市级政府处于我国政府层级结构的中间层级,是中央政府和省级政府的隶属机构,具有双重属性的职能,在我国政府行政层级中占据重要地位、起关键作用。一方面,地市级政府必须对中央或上级政府负责,执行中央或省级政府的决定、命令和指示,具有代表中央或省级政府履行地方经济、社会开展的职能,并服从中央政府的整体、全局和长远利益;另一方面,地市级政府又必须依法领导、组织和开展本行政区域内的经济和社
8、会事业,进行决策实施。“在政府职能层级结构上,越是上层,越具有政策指导性;越是下层,越具有效劳性。由此,中央政府和省级政府职能主要侧重宏观管理,县级政府和乡镇政府主要担负直接为广阔农民提供效劳的重任。地市级政府的职能除了在政治上要与中央政府保持一致外,主要是代表国家管理本行政区内张维迎,刘鹤主编.中国地级市电子政务研究报告R.北京:经济科学出版社,2003:第 4页。3的经济、文化建设和各项行政事务,来促进地方社会、经济的全面开展,从而稳固党和国家的政治根底,到达贯彻中央意志,履行行政管理职能的目的。简言之,地市级政府主要是承当直接为企业和公众提供效劳的职责。地市级政府的职能特征要求其建设的电
9、子政务系统的主要功能是提供公共效劳。二地市级政府电子政务系统的现实地位地市级政府职能的地位决定了其电子政务系统在国家电子政务系统建设中所处的位置。 从政务层次看,我国政府机构组成在纵向上分为五个层面,分别是中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府和乡镇政府。而我国现在建设的电子政务系统在纵向上仅建设了四个层面:国家级电子政务系统、省级电子政务系统、地市级电子政务系统和县级电子政务系统,如图1所示。国家层面省级层面纵向业务专网 地市级层面县级层面图 1中国电子政务体系结构 从电子政务体系结构图中我们可以看到,地市级政府电子政务系统涉及纵横两个方向的连接。纵向层面上,地市级政府职能部门按照业务层次
10、同上下级政府部门进行业务系统的纵向连接;横向层面上,地市级政府按照内部各机关间的业务联系进行系统的横向管理与协作。 我国电子政务系统建设自开展以来,国家信息化办公室出台了一些有关电子政务建设的指导意见及方案,但是,其中的大多数都是针对副省级以上政府及其部门的电子政务系统建设的,还未能出台具体的关于地市级政府的电子政务建设指导意见,究其原因主要在于我国开展电子政务建设4的时间还不长,而且,我国在开展全国电子政务系统建设时,把地市级政府电子政务系统建设列为地方政府电子政务系统建设的一个组成局部,主要强调省级政府对地市级政府电子政务系统建设的具体规划,还没有充分意识到中央政府对地市级政府电子政务建设
11、指导所具有的重要作用。由此,在国家电子政务整体规划上,地市级政府的电子政务系统建设还没有被纳入整体规划体系中。国家对地市级政府电子政务系统建设的规划与指导的缺位,使得我国地市级政府的电子政务系统建设存在许多弊端。 但是,我国在建设地市级政府的电子政务系统时还是有一些政策依据的。在电子政务成为我国信息化建设的重点任务之后,我国形成了一整套电子政务开展的战略框架,如“十五期间我国电子政务建设工作是围绕“两网、一站、四库、十二金的重点而展开的。中办200217号文件指出,“两网中政务内网主要连接国务院办公厅内部、国务院各部门、副省级以上政府部门,并与党委、人大、政协等系统建立有条件的连接,与省级以下
12、的办公网络实行物理隔离;政务外网是面向公众、企业以及连接政府间业务的业务专网。据此,我国地市级政府不得不分两种方式实现同上级政府政务内网的连接,一种是副省级政府的政府内网同国家政务内网直接连接,实行逻辑隔离、物理连通;另一种是一般地市级政府除副省级政府外的政务内网与国家政务内网严格物理隔离。这就使得一般地市级政府无法直接通过政务内网同中央和省级政府进行信息传输,这种网络架构不利于地市级政府电子政务系统建设的开展。为了使一般地市级政府能够利用网络实现同上、下级政府政务信息的上传下达,省、市、县级政府只能再重新构建一套三级省内政务专网平台进行互联,这就要求省级政府不得不构建两套彼此独立的电子政务系
13、统,一个用来实现向上同中央政府的连接,另一个用来实现向下同地市级政府、甚至到县级政府的连通,其逻辑结构可用图2描述出来。这不仅不利于省级政府对两套系统的管理,而且有碍于地市级政府同国家政务内网信息的互通。5国务院 中共中央 办公厅 政务内网中心节点省级内网 省级内网地市级内网(除副省级) 副省级内网 副省级内网 县级内网图2政务内网结构 政务外网的逻辑结构可以用图3表示,各级政府通过互联网进行彼此连接,他们都是以网络中的节点而存在,在网络中所处的地位是平等的。国务院中共中央 办公厅政务外网中心节点 省级外网因特网 地市级外网县级外网图3政务外网结构地市级政府进行电子政务系统建设时,在系统规划和
14、各种标准制定等许多方面都需要上层政府,特别是中央政府的支持,然而,自开展电子政务建设以来,国家并没有将地市级政府的电子政务系统建设放在相对重要位置上,无论在政策指导方面还是在总体规划方面,国家均没有给出明确的说法。地市级政府的电子政务系统建设在国家电子政务系统建设中的弱势地位同地市级政府职能的重要地位之间具有严重不平衡性,这种不平衡将会直接影响到我国电子政务的整体水平。6 二、地市级政府电子政务系统的特征我国不同层级政府在国家行政管理体制中的地位和作用的不同决定了不同层级政府的职能具有独特的内容和特点,从而决定了不同层级政府的电子政务系统的特征不同。正确把握地市级政府电子政务系统不同于其他系统
15、的特征,对于建设地市级政府电子政务系统具有重要意义。一与一般管理信息系统的区别从广义上讲,电子政务系统与一般的管理信息系统都是利用计算机技术与网络技术构建一个系统完成对信息的处理,最终到达为用户效劳的目的。但地市级政府的电子政务系统不同于一般的管理信息系统,主要表现在以下四个方面: 1.行政性 行政性是指国家行政机关依法对社会公共事务实施的管理。电子政务系统是利用现代信息技术手段,高效率地实现政府的管理职能与效劳职能,根据这种描述,我们可以将电子政务理解为通过电子手段完成行政目的。我们在建设地市级政府电子政务系统时应当把电子只作为一种实现的手段,而把政务建设作为系统建设的关键,对地市级政府传统
16、的政务流程、组织结构进行调整、优化和整合,防止把政府传统的政务流程直接平移到网上实现。然而这些政务流程的优化与整合行为必须以行政管理学和公共行政学为理论根底。电子政务的开展,由公共行政自身的开展决定。 由此可见,地市级政府的电子政务系统具有不同于一般的管理信息系统的特殊属性,即具有行政性。姜奇平.电子政务与公共行政现代化N.enet硅谷动力网,2005-05-09。 72.开放性 电子政务系统是政府凭借互联网的强大的技术支持开发的网上管理与效劳系统,它实现了同互联网的连接。地市级政府建设的电子政务系统与互联网的连接构筑了一个开放性的网络空间,在这个开放的空间里,系统可以通过Web技术和电子政务
17、交换技术等一些新的信息交换手段实现信息网上传输,地市级政府可以同企业、公众或其他层级的政府部门随时进行各种信息交流,这样改变了传统的通过 、 、面对面交谈、信函、会议等方式的信息交换手段,不仅大幅度增加了信息内容,拓宽了效劳空间,而且还增强了各种信息交流的便捷性、经济性。 3.网状性 电子政务的建设都是基于网络平台运作的 ,主要是通过政务信息的共享、交流、协作实现政府的管理与效劳职能,使得人们可以通过不同的渠道得到政府的信息及效劳。我国政府组织结构的纵横交错的层级结构和地市级政府所处的层级位置决定了其在进行电子政务系统建设时,也必须构建一个纵横交错的电子政务的网络系统,实现政府信息的纵横传输。
18、在网络系统中,各政府组织之间的信息既可以实现不同层级政府之间纵向垂直传递,也可以实现同一层级政府各部门之间的横向水平传递,还可以在不同层级、不同政府部门之间的斜向传递,共同组成一个纵横交错的网状信息传输渠道,来满足我国地市级政府管理的纵横网络信息传输需求。这样,政府与外界的信息交流与沟通更加具有层次性、交互性、便捷性,使大量复杂的信息可以“跨层级、跨专业、跨部门流动,能够得到迅速、及时地传递和处理。 4.平安性 从信息平安的角度来看,任何信息系统都存在一定的平安隐患和自身的脆弱性,零风险的信息系统是不存在的。但是,地市级政府的电子政务张锐昕,乔丽娜.电子政务建设对我国政府职能转变的影响和需求J
19、.河南理工大学学报,2005,63:第 184页。 顾丽梅.信息社会的政府治理M.天津:天津人民出版社,2003:第 250页。8系统作为一种处理政务信息的系统,在系统中将会传输一些涉及国家的安全和稳定等政治性的信息,这些政务信息一般要比商务信息或其他公众性信息更具有敏感性,而网络的开放性和自由性容易造成这些信息被窃取、篡改。据国家计算机网络应急技术处理协调中心统计数字显示,我国各级政府网站在 2005 年被篡改不包括隐蔽的篡改行为的网页数目达 2027次。 电子政务系统效劳的用户类型比一般的管理信息系统更具有复杂性,这就要求系统必须严格控制对信息的访问权限,保证信息的完整性、真实性。在一个开
20、放的网络空间中运行的电子政务系统要求具有更高的平安可靠性,加强电子政务系统平安性建设,处理好信息共享与保密性、完整性的关系,开放性与保护隐私的关系,互联性与局部隔离的关系,不仅是地市级政府,而且是我国各级政府进行电子政务系统建设时必须面对的问题。二与其他层级政府电子政务系统的区别我国政府组织结构的层级结构决定其电子政务系统的平安需求的层次性和业务对象的差异性,不同级别的政府机构建设电子政务系统时其建设的侧重点及所采用的模式也存在一定的不同之处。 1.中央政府电子政务系统注重系统的协同性 中央政府作为国家政府体系中的首脑机关,其管理在整个政府管理中居于主导地位,因此,中央政府建设的电子政务系统主
21、要是宣传国家各项法律、法规、政策,下达政府命令等,提供政府各类相关信息、资料查询,指导国家政府部门和地方政府开展电子政务系统建设等。中央政府的职能特征决定了其电子政务系统建设主要采用 G2Ggovernment to government运作模式,注重政务内网与专网的建设,强化内部办公信息系统以及整合佚名.各地政府网站频被黑 网络平安制约电子政务N.中国软件信息网,2006-03-31。9本机构内部各部门司、局之间的网上业务,协调与完善不同部委之间的互联互通、信息共享。这一层级的政府机构对下级的行政管理业务主要是通过政府专网实现的,外网仅仅是其向各行业或社会发布法律、行业动态信息和权威分析,以
22、及引导行业或社会的开展导向的一个平台。外网建设不是中央政府各机构开展电子政务系统建设的重点, G2Bgovernment to business和 G2C government to customer模式也不是其采用的主要模式。 2.省级政府电子政务系统注重系统的承继性 省级政府作为国家和地市级政府之间的桥梁,政府之间的沟通和决策是其电子政务系统的主要功能。省级政府应当负责地方政府电子政务的规划和建设工作,建设以省政府为枢纽,上联国家、下联一般地市级政府,横向连接省直属单位的全省政务专网,实现全省政务信息化网络。省级政府机构在开展电子政务系统建设时,把G2G与G2B作为建设的首要内容和建设的重
23、点,更符合其所在层级的特征,也更有其合理性。 3.地市级政府电子政务系统注重系统的效劳性 我国中央政府制定的政策要自上而下地贯彻,但是政策的落实必须自下而上地实现。相对中央政府和省级政府的职能而言,地市级政府的职能应主要放在为企业与公众提供效劳上,而不是监管和制定政策。关于公众对我国各级政府的工作表现与效劳水平的评价,?中国居民评价政府及政府公共效劳研究报告?说明,无论在大城市还是中小城镇均表现出:政府级别的上下与公众的满意程度成正比关系,明显呈现出“政府层级越低,公众的满意程度越低的趋势。资料显示:对中央政府的满意程度到达86.1%;对基层政府的满意程度为52.0%,对底层政府及其工作人员的
24、意见较大,满意程度为 43.6%,仅是中央政府的一半。可见,我国绝大多数城乡居民对中央政府制定的开展政策、措施比拟满意,只是在贯彻实施过程中由于缺乏同公众良性互动的渠道和基层政府工作人员的工作质量与作风问题,最终导致多数人不能满意。所以,利用现代信息技术手段来提高10政府的效劳能力与水平是地市级这一基层政府的一项重要任务。地市级政府在建设电子政务系统时,要注重本层级政府所处的特殊位置,把本层级电子政务系统的效劳功能作为建设的重点,建设模式可以采用G2G模式与G2B模式的同时,重点推广 G2C模式的建设,主要为企业与市民提供良好的生活环境和快捷便利的信息效劳。 11 三、地市级政府电子政务系统建
25、设的现状与缺乏自 2002年我国中央政府大力号召实施电子政务战略以来,各级地方政府纷纷加快建设步伐,加大对电子政务系统建设的投资、组织、规划与管理力度,地市级政府的电子政务建设在全国范围内已具有一定规模,但仍然存在诸多欠缺与缺乏。一地市级政府电子政务系统建设的现状电子政务系统建设是一项复杂的工程,涵盖内容多,涉及范围广,在此从电子政务系统的网络建设、网站建设两个方面来阐述我国地市级政府电子政务系统建设的现状。 1.地市级政府电子政务系统的网络状况 随着互联网的普及,以及 1999年政府上网工程的启动,我国政府开始把越来越多的业务应用转移到互联网上。为了保证企业和公众能够访问到政府提供的各种效劳
26、和业务信息,我国一直在积极加强电子政务网络建设。 地市级政府信息根底设施建设情况。我国大多数地市级政府各部门均建立了自己的局域网,随着办公自动化和社会信息化的全面推广,每一个基层干部都具备了一定的计算机应用能力,这些都为地市级政府电子政务系统建设打下了一定的根底。但是,我国信息技术根底设施建设及网络平安状况同美国、日本、新加坡等电子政务开展较好的国家相比,还存在很大差距,如,美国信息技术根底设施非常完善,星级宾馆和饭店都有专门的上网接口,只要你手中有台电脑,就可以随时上网,而我国还远远达不到这一水平。因此,我国应该尤其从地市级政府做起,加强中小城市网络根底设施建设,提高其质量和平安可靠性,以便
27、于电子政务在全国范围12内快速开展。 地市级政府机关的信息网络情况。各地市级政府机关的信息网络无论是建设程度还是应用水平都不及省级及其以上级政府机关,少数部门在日常工作中仍然使用单机操作,并没有发挥网络的优势,地市级政府纵向业务网络的建设多自成体系,横向各部门内部的局域网建设水平不均衡,标准不统一,各部门进行系统建设时多数根据自己的需要购置计算机网络软、硬件设备,这样难免造成网络设备和信道利用率不高,网络资源和信息资源共享严重缺乏等现象。 地市级政府政务网络的平安情况。由于我国没有从整体上对地市级政府电子政务系统建设统一规划,地市级政府在建网时采用的平安标准不统一。有些地市级政府按照国家电子政
28、务整体网络架构,建立政务内、外两个网络,内网主要用来传输涉密信息,与外网物理隔离;外网主要用来传输非涉密办公信息,与互联网逻辑隔离,来保证涉密信息的平安性。还有一些地市级政府建设内网、外网和专网,采用内网与专网物理隔离、专网与外网逻辑隔离的方式到达信息平安地网间传输。也有许多政府部门的网络没有预留备用信道和设备,降低了网络的平安可靠性,甚至存在局部内网和外网没有物理隔断现象,平安隐患非常严重。 2.地市级政府电子政务系统的网站状况 政府网站包括政府门户网站和政府部门网站两大类。政府门户网站是政府利用信息化手段为公众效劳的窗口;政府部门网站是政府各部门提供效劳的界面。政府网站作为效劳的窗口,其建
29、设状况直接影响到它的效劳质量。由于地市级政府的职能主要是为企业与市民效劳,所以地市级政府电子政务系统的门户网站建设显得尤为重要。 电子政务系统的门户网站建设情况。地市级政府的门户网站是地市级政府面向企业单位和社会公众提供公共效劳的重要渠道。据赛迪网2004年中国政府网站绩效评估结果显示,截止到 2004年底,我国除直辖市以及江苏、浙江和山东等 12个省自治区已经实现了 100%的地市级政府网13站拥有率外,地市级政府门户网站拥有率到达 93.1%。而 2005年中国政府网站绩效评估结果说明:全国有 17个省和自治区的地市级政府网站拥有率到达 100%,地市级政府门户网站拥有率到达 94.9%,
30、比 2004年增长1.8个百分点,没有政府网站的地市主要集中在西部地区。从地域比拟来看,2004年我国江苏、浙江、山东等东部省份地市级政府电子政府开展较快,东、中、西部地区的地市级政府门户网站平均绩效还存在一定程度的差距,且呈逐步递减趋势。与2004年的调查评估结果相比拟,2005年,江苏、浙江、山东三省的地市级政府门户网站平均绩效水平依然处于前三名,江苏、浙江、山东、广东的地市级政府门户网站进入前 50名的比例占 60%,是政府网站的“强省。福建、河南、内蒙古各地市级政府网站建设水平虽然总体上还不高,但其平均绩效排名有较大提升,相对开展较快。从吉林省的情况看,地市级政府门户网站中有5个政府门
31、户网站绩效得分低于20以百分制计算,比率到达55.6%,在全国地市级政府网站排名中,只有长春市政府门户网站进入全国地市级绩效前100名,位居第55位。由此可见,我国地市级政府电子政务开展还极不平衡,其开展状况整体上呈现东高西低中部快的开展特点。 从效劳能力来看,地市级政府门户网站建设还有很长一段路要走。信息公开方面,全国有 61.6%的地级市政府门户网站没有制度保障措施;办事指南方面,地市级政府网站效劳意识仍处于很低的层次,统计说明,仍有 18.4%的地市级政府门户网站效劳指南按照政府组成部门进行分类,35.3%的地市级政府门户网站办事指南效劳无有效分类或没有办事指南栏目;在线办事方面,地市级
32、政府门户网站的在线办事各项指标中,所有指标的实现程度均在40%以下。以上数据说明,当前我国地市级政府门户网佚名.2004中国政府网站绩效评估报告N.赛迪网,2005-03-09。 佚名.2005中国政府网站绩效评估结果发布N.赛迪网, /0. 。 佚名.2004中国政府网站绩效评估报告N.赛迪网,2005-03-09。 佚名.地市级网站(含方案单列市和省会城市)绩效评估结果N.赛迪网, /. 。 佚名.2005中国政府网站绩效评估报告N.赛迪网,2006-03-09。14站建设主要出于形象宣传的需要,作为政府的宣传窗口和信息平台,整体上表现出重信息、轻效劳的现象,多数处于政务信息上网阶段,其在
33、线办事能力整体情况不容乐观,没有真正树立“以公众需求为中心,以效劳为宗旨的意识,在线办事能力依然是地市级政府门户网站绩效水平的一大软肋,政府门户网站难以真正方便企业和社会公众。我国地市级政府网站整体水平仍处于信息上网的初级阶段,正在逐步向整理信息阶段开展,多数政府网站的效劳功能主要是提供办事指南和局部表格下载,只有少局部优秀网站正在向提供在线交互效劳阶段跨越,距离基于网络的一站式效劳阶段还存在很大差距。 电子政务系统的部门网站建设情况。部门网站是指政府职能部门的网站,它不同于商业门户网站,也不同于政府门户网站。商业门户网站是以盈利为目标,需要利用各种手段着力吸引公众的目光,尽可能满足不同层次人
34、群的各种需求,及时性、娱乐性、全面性是其主要特征。 而政府门户网站的主要目的在于提供公共效劳,其提供的信息和效劳大多涉及到公共效劳和政务管理活动,真实性、透明性、便民性是其主要特征。而政府部门网站作为政府门户网站的一个子网站,承当政府具体职责的职能,具有其特定的受众群体。所以,政府部门网站除具有政府门户网站的上述特征外,在内容上要求更突出“专业性,其网站上的信息要反映本部门的工作或至少与本部门相关的工作,网站提供的效劳要在本部门的权限范围之内。 目前,虽然绝大局部地市、区县政府部门都建立了自己的部门网站,但是在政府部门网站定位上还存在失准现象。有些地市政府部门把建设部门网站作为政绩工程,与门户
35、网站同步、甚至先于政府门户网站单独分散建站,低水平的重复建设严重;有些政府部门把网站建设作为形象工程,只追求系统的“大而全,而不顾系统是否有用;还有些部门网站提供国内外新闻、体育和娱乐资讯等信息。另外,大多数部门网站在结构设计上严坦.政府网站当以公共效劳为先 以民众需求为导向N.新华网,2006-04-10。15仍停留在宣传展示阶段,只是一个信息发布的平台;局部部门网站能够提供一些下载效劳和网上互动,但互动能力十分有限,距离网上办事还很遥远。一些地市级政府为了能构建一个统一的协同办公与效劳的平台,面对其各政府部门网站的建设状况,不得不对各部门已建好的部门网站进行改版、甚至重建,造成严重的资源浪
36、费。 二地市级政府电子政务系统建设中存在的缺乏我国地市级政府电子政务系统建设整体上仍处于较低水平,很多方面都亟待改善,通过系统来提高行政效率和对外效劳的能力也依然有限。根据当前我国地市级政府电子政务系统建设的现状,发现系统建设中存在一些问题,笔者归纳为以下四个主要方面。 1.我国对地市级政府电子政务系统建设的地位认识缺乏 我国政府正在由管制型向效劳型转轨,地市级政府正在承当越来越多的直接对企业和公众的效劳,把这一层级政府电子政务系统建设放在一个相对重要的地位,有助于推动我国政府职能转变。目前,地市级政府电子政务系统在全国电子政务系统建设中所处的关键地位还没有得到充分认识,重视程度严重缺乏。主要
37、表现为三个方面: 第一,中央政府支持地市级政府电子政务系统建设的意识缺乏。地市级政府电子政务系统建设需要上级政府,特别是中央政府给予支持,同时也迫切需要一些标准来指导。然而,中央政府既没有提出明确的开展规划和提供清晰的思路,又没有制定相关的法律法规和技术标准为地市级政府电子政务系统提供制度保障,导致地市级政府在电子政务系统建设中出现很多困惑。比方在系统平安方面,地市级政府电子政务的平安标准是否应当同中央政府要求同样严格,每个部门的电子政务平安标准是否相同,这些问题还没有明确的指导意见,地市级政府在建设系统时很难准确定位,只能在摸索中建设,走了很多弯路,消耗掉许多资源。目前,地市级政府16迫切需
38、要由中央牵头对系统进行科学论证,提出规划和标准。 第二,地市级政府领导对电子政务系统建设认识不够。由于在电子政务建设之初,我国没有重视地市级政府电子政务系统建设,导致地市级政府一些领导对电子政务系统建设的认识产生误区,认为电子政务工作可有可无,并没有把电子政务系统建设列入自己的工作日程,更没有把电子政务作为提升政府管理水平、提高政府效率、改良效劳质量的重要手段,对电子政务系统建设的投入还严重缺乏,根底设施仍十分薄弱,信息资源的开发严重滞后。 第三,地市级政府机关工作人员对电子政务的认识程度不高。同中央政府和省级政府比拟,地市级政府的信息化意识不够强烈,很多地市级政府行政机关的工作人员,甚至相当
39、多的领导同志仍然习惯于传统方式布置工作,从领导到普通公务员普遍感到传统办公方式并未存在太多不便,没有认识到电子政务为工作带来的便捷性,甚至有一些政府机关工作人员对电子政务的应用还不能适应,使地市级政府推行电子政务困难重重。 2.地市级政府对其电子政务系统建设的内容把握不准确 国家没有对地市级政府电子政务系统建设做出统一规划,在全国范围内无法进行统一的标准,导致各地市级政府对电子政务系统的功能定位不统一,不同的地市级政府采用的系统建设方案不一致和系统侧重建设的内容不相同。目前,我国大多数地市级政府建设电子政务系统时,参照国家电子政务建设的指导意见和一些上级政府的建设经验,重视全市统一的电子政务平
40、台建设,把内网建设与外网建设并重。在政府机关内网建设上,多数地市级政府习惯于把更多的建设资金用于系统平安保密设施建设,来保证系统的平安性;在政务外网建设上,地市级政府没有把为企业和公众效劳放在相对重要的位置上,只强调硬件平台的搭建,无视应用系统建设,最终导致系统建设多流于形式。 许多地市级政府对公共效劳系统的建设存在理解错位现象,他们认为电子政务就是建网站、买系统,把大局部资金与精力放在政府网站建设上,17注重利用计算机和网络渠道提供效劳,无视城区内原有的公共根底设施的有效利用。然而,我国大局部地市级政府所处的城区经济开展很有限,市民的信息化水平无法到达网络普及的程度,市民难以利用网络获取所需
41、要的效劳,市民的效劳需求问题依然没有从根本上解决。 3.地市级政府电子政务系统建设需要的人才短缺 政府机构的主要任务是进行政府决策和行政管理,一般计算机技术水平较高的专业性人才从思想上不愿意到政府部门,尤其像地市级这一层级的政府部门做公务员,再加上,政府自身留住专业性人才的难度较大,地市级政府常常出现现有技术人才流失现象,导致政府内部专业的信息化人才严重缺乏。地市级政府机关缺乏大批能够熟练掌握计算机和网络技术知识的公务员,缺乏大量专门从事网络维护和信息管理的技术人才,更缺乏既懂技术又懂政务和管理的信息化复合型人才。地市级政府现有的计算机管理人员,绝大多数信息技术水平较低,只能做一些简单的网络管
42、理和系统维护工作。尽管我国中央部委的很多业务系统都已经建设到地市级,甚至建设到了镇一级的政府部门,但由于当地管理人员信息技术水平有限,无法较好地使用这些系统,使系统已有的一些功能没有得到充分利用,他们更难以把这些系统较好地融合到统一的电子政务平台上,导致地市级政府的电子政务系统建设水平远远落后于上级政府部门。 4.地市级政府电子政务系统应用的内生动力缺乏 中国互联网络信息中心发布?第十七次中国互联网络开展状况统计报告?说明,截至2005年12月31日,我国网民人数到达1.11亿,比2004年末增加了 1700万,网民普及率到达 8.5%。报告也显示,我国互联网的开展程度在城乡之间、东西部之间均
43、存在较大差距,我国乡村网民总规模为1931.4万人,普及率仅为2.6%,城市网民大约有9168.6万人,占城市人口的16.9%。总体上,根据年龄划分,年龄在30岁以下的网民占到上网人数的一半以上;根据职业划分,学生、教师和专业技术人员三者数量之和超过了上网人数的 50%,而且,绝大多数网民上网不是为了工作或处理18事情,而是为了娱乐。 由此可知,我国的信息化水平还很低,上网用户数量还很有限,以企业和居民身份上网的网民数量不及一半,全国8亿多农业人口中能够使用互联网用户总人数还不及3%。由于地级城市多半为中小城市,其市民接近电子政务系统的积极性和主动性还很有限,其信息化水平还缺乏以对其电子政务开
44、展产生内在驱动力,在这样的情况下电子政务系统即使建设起来了也难以持久。所以,我国地市级政府全方位、高水平的电子政务建设仍需一个长期的过程,不能一蹴而就。 王恩海.第17次中国互联网络开展状况报告统计N.中国互联网络信息中心,2006-01-17。19 四、地市级政府电子政务系统建设的途径与主要内容虽然我国地市级政府电子政务系统建设起步晚于国家各部委和省级政府,地市级政府要想建设出高水平的电子政务系统还需要一个不断前进与探索的过程,但是,只要在建设过程中能够科学地分析地市级政府电子政务系统建设的状况和存在的问题,结合实际需求,有针对性地科学应对,就能够实现地市级政府电子政务的跨越式开展。一地市级
45、政府电子政务系统建设的途径地市级政府电子政务系统建设选取的途径直接关系到全国电子政务系统功能的最终发挥,选择合理的建设途径将对电子政务系统建设起到事半功倍的效果。 1.从建设主体上分析地市级政府电子政务系统建设的途径 地市级政府在开展电子政务系统建设的过程中可能会引入政府、企业和科研机构的电子政务专家各方的参与。这些人员分别属于不同的专业领域范畴,由此,他们从不同的角度出发对电子政务的理解和认识也不相同。 政府作为建设主体。地市级政府电子政务系统建设以更好地为企业和公众效劳为目标,而目标的实现要求系统建设的组织者和管理者对系统建设工作进行良好地组织与管理。电子政务的核心是“政务,“电子是实现“
46、政务的手段,电子政务系统建设更大程度上是对政务的组织与管理,只有合理划分职能,打破行政机关的组织界限,整合政府业务流程,构建全新的管理和效劳模式,才能为最终目标的实现打下良好的根底。全新的管理和效劳模式的构建要求以对行政管理理论和方法的理解把握、阐释运用以及政府职能的简化和量化为根底、以改革传统的行政管理体制和20转变行政管理职能、方式等为保障,而这些任务只能由政府自己承当。所以,政府充当电子政务系统建设的主体,组织与管理系统建设活动,不仅有利于电子政务系统建设目标的实现,而且有利于系统建设工作的科学管理与分阶段实施,建设资金的合理分配与有效控制,保证建设者把那些公众切实需求的、能够通过网络实现的和易于为政府带来巨大效能的那部分政府职能首先通过信息技术手段在网上实现。 电子政务系统建设一般要求技术含量较高,而政府的技术力量大多较为薄弱,不但政府缺