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1、小城镇建设与发展问题研究一、我国小城镇发展的现状与问题小城镇是社会生产力发展的产物，它的形成和发展的历史过程，是沿着社会生产力发展的轨迹进行的。在旧中国，由于农村的商品生产尤其是手工业商品生产有了一定的发展，使一些村庄发展成集镇，一些集镇发展成为小城镇。但是，旧中国的农村商品生产，与其说是国内资本主义工业的发展所促成，不如说是帝国主义经济侵略造成的怪胎。当时的大多数农民虽然已经变成资本支配下的小商品生产者，农民的血汗虽然有一部分变成商业资本和帝国主义者的超额利润，但这种生产决不是典型的资本主义商品生产。因此农村经济和小城镇不可能得到应有的发展。特别是由于帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压榨和
2、掠夺，再加之战争的破坏和自然灾害的袭击，致使农村经济日益凋蔽，集镇和小城镇经济也萎缩不振。小城镇建设设与发展展，是推推进我国国城镇化化的重要要途径，也也是有关关部门、专专家学者者关注的的热点问问题之一一。近年年来，随随着对小小城镇问问题的研研究和认认识的不不断深入入，国家家陆续出出台了一一系列有有利于小小城镇发发展的政政策措施施。党的的十五届届三中全全会提出出“发展小小城镇是是带动农农村经济济和社会会发展的的一个大大战略”。“十五”计划纲纲要也明明确提出出要“有重点点地发展展小城镇镇”。目前前，国内内学者对对小城镇镇问题的的研究主主要集中中在以下下方面。一、小小城镇发发展的意意义和地地位(一)
3、 关于于发展小小城镇的的意义。20世世纪800年代以以来，国国内学者者对小城城镇发展展意义做做了大量量研究，大大多数学学者都高高度评价价小城镇镇在中国国城市化化道路中中的意义义，甚至至认为“发展小小城镇是是中国城城市化发发展的必必由之路路”。其中中，代表表性的观观点有：19996年国国家计委委规划司司课题组组在一份份研究报报告中从从战略高高度上论论述了发发展小城城镇在我我国具有有的重要要历史意意义。第第一，发发展小城城镇是中中国城市市化发展展的必由由之路，是是具有中中国特色色的城市市化道路路的战略略性选择择；第二二，小城城镇发展展对200世纪中中国经济济的影响响，不仅仅是一个个城市化化问题，而
4、而且还有有更深远远的意义义，它在在实现我我国的两两个根本本转变中中，将起起到至关关重要的的影响作作用；第第三，发发展小城城镇的最最深远的的意义在在于，它它触及了了农村最最深层次次的、最最困难的的问题，对对解决我我国农业业、农村村、农民民这一中中国现代代化建设设的根本本问题，从从根本上上加强了了农业基基础地位位，促进进农村经经济发展展，不断断增加农农民收入入有着不不可估量量的重要要意义。农业部部农村经经济研究究中心温温铁军认认为发展展小城镇镇的目的的是解决决“三农问问题”。他认认为城市市化固然然重要，但但城市化化并不是是目的。就就中国农农村经济济可持续续发展面面临的资资源的、制制度的环环境制约约
5、而言，农农村以小小城镇建建设为主主的城市市化是手手段。考考虑到其其他发展展中国家家城市化化进程导导致农业业农村衰衰败和农农民破产产的教训训，中国国提出“小城镇镇，大战战略”，在人人口压力力大而资资源严重重短缺的的基本国国情矛盾盾制约之之下，主主要目的的是逐步步调整产产业结构构、就业业结构和和城乡关关系，力力争合理理地解决决农业、农农村、农农民这“三农问问题”。武汉大大学辜胜胜阻等认认为农村村城镇化化不仅有有利于我我们解决决“三农”问题，也也有利于于缓解城城市的内内需不足足与市场场制约，减减轻农村村人口向向城市高高速流动动的压力力。更为为重要的的是，在在经济处处于全面面过剩的的情况下下，农村村城
6、镇化化有利于于创造经经济的最最大增长长空间，避避免“农村病病”和“城市病病”，保障障社会经经济的可可持续发发展。对小城城镇发展展意义的的认识，还还表现在在对城镇镇化的理理解上。城城镇化的的特征除除了表现现在农业业人口迅迅速转化化为城镇镇人口外外，还表表现在城城镇数目目增加，城城市群和和城市系系统形成成，城市市区域规规模扩大大，城市市质量逐逐步提高高，城市市经济运运行高效效化、社社会文明明化、环环境优质质化和管管理科学学化，区区域经济济快速发发展等方方面(陈陈少波，220000)。20世世纪900年代以以来，随随着各地地小城镇镇发展实实践的推推进，对对于小城城镇战略略意义的的认识也也逐渐深深入，
7、少少数学者者在肯定定其基本本方向的的同时，也也出现了了对片面面强调小小城镇的的质疑。张正河河认为乡乡镇企业业和小城城镇对中中国工业业化和城城市化进进程的促促进作用用是显而而易见的的，所有有的正向向作用我我们都给给予充分分的认同同，但比比较起来来，小城城镇在中中国城市市化进程程中的弊弊端要大大于益处处，特别别是从长长远和全全局来看看更是如如此。虽虽然小城城镇在中中国农村村脱贫和和致富路路上出尽尽了风头头，但却却不能把把大力发发展小城城镇确定定为中国国城市化化惟一正正确的道道路。史育龙龙认为对对农村经经济而言言，小城城镇是大大战略，但但在全国国城镇体体系发展展的大系系统中，小小城镇只只是我国国城市
8、化化战略中中的一个个方面，如如果不提提高小城城镇在集集聚人口口、经济济发展方方面的质质量，继继续依靠靠大量“乡改镇镇”，造成成小城镇镇数量扩扩张，将将可能导导致对我我国资源源、环境境生态系系统的巨巨大破坏坏。韩明清清等认为为“小城镇镇大战略略”思想的的提出并并非把发发展小城城镇当做做最终的的战略目目标，而而是实现现我国城城乡协调调发展目目标的手手段。发发展小城城镇是提提高城市市化水平平，解决决城市和和乡村经经济、社社会、资资源环境境等一系系列问题题和城乡乡关系失失调的重重要手段段。(二)小城镇镇在我国国城市化化中的地地位。对小城城镇在我我国城市市化中地地位的认认识，出出现了明明显的分分歧，主主
9、要表现现在认为为大中城城市在我我国城市市化中具具有主导导地位，还还是中小小城市或或小城镇镇在城市市化中占占据主导导地位，还还是应该该协调发发展等等等，其中中“大城市市论”和“小城镇镇论”是两种种比较突突出的对对立观点点。1“大城市市论”认为中中国的城城市化应应走大中中城市扩扩容为主主的道路路。支持持这一观观点的专专家主要要从以下下几个方方面进行行了论证证：第一一，大城城市确实实外部成成本较高高，但规规模合理理的大城城市有良良好的聚聚集效应应，由此此带来的的规模收收益明显显超过外外部成本本，经济济效益远远远高于于中小城城市和小小城镇。第第二，大大城市比比小城镇镇更能节节省土地地。小城城镇在建建成
10、区以以外还占占用大量量的非耕耕地，其其中包含含相当大大的土地地资源浪浪费。今今后如果果大城市市发展步步伐快一一些，吸吸收更多多的乡村村和小城城镇人口口，将会会为国家家节省大大量的土土地资源源。第三三，由于于大城市市具有良良好的经经济效益益，只要要建立和和完善合合理的资资金回流流机制，用用于大城城市建设设的巨额额投资就就会得到到充分的的回报，不不会给政政府财政政带来沉沉重的负负担。第第四，大大中城市市的规模模效益最最好，吸吸纳农村村剩余劳劳动力的的潜力还还很大。因因选择的的工作不不同，农农民进城城并不与与下岗职职工争饭饭碗，而而且城市市经济繁繁荣发展展、充分分就业的的时期正正是“民工潮潮”的高峰
11、峰期，农农民工大大量进城城既转移移了农村村剩余劳劳动力，又又促进了了城市的的经济发发展。而而小城镇镇则是特特殊历史史条件下下的产物物，是在在城乡分分割体制制下产生生的。就就像分散散的乡镇镇企业一一样，小小城镇建建设也是是分散的的，难以以担当转转移几亿亿农民的的重任。发发展小城城镇不能能从根本本上解决决农村改改革与发发展的问问题，而而且过度度发展小小城镇会会得“农村病病”，比“城市病病”的问题题更严重重。而反对对发展大大城市的的原因是是：第一一，随着着国有企企业改革革力度的的加大，城城市的失失业问题题正变得得日益突突出。大大量的人人口涌入入，势必必会加剧剧就业压压力，并并可能产产生严重重的社会会
12、矛盾；第二，中中国现有有的城市市在城市市管理体体制和管管理方式式、基础础设施的的建设、社社会保障障和公用用事业的的供给等等方面还还存在着着许多缺缺陷，在在这种条条件下扩扩张现有有的城市市，将造造成城市市生存环环境的恶恶化；第第三，发发展中国国家大城城市的盲盲目扩张张，形成成了贫民民窟和“棚户区区”，导致致黑社会会犯罪等等严重的的社会问问题。中中国应从从中吸取取经验教教训，避避免犯同同样的错错误；第第四，我我国一大大批大城城市的人人口已达达到相当当规模，大大城市的的人口密密度是世世界上最最高的，它它们接纳纳新增人人口的设设施和能能力已严严重短缺缺，难以以在短期期内消化化大量的的农村人人口。2“小
13、城镇镇论”认为发发展小城城镇是走走中国特特色的城城市化道道路的必必然选择择。支持持这一观观点的专专家认为为：第一一，改革革开放以以来，尽尽管中国国城市化化进程滞滞后，但但近年来来小城镇镇数量扩扩张明显显，在小小城镇的的建设方方面积累累了许多多经验和和教训，因因势利导导发展小小城镇有有一定的的基础；第二，由由于地缘缘关系紧紧密，农农民进入入小城镇镇比进入入大中城城市付出出的心理理成本要要低一些些；第三三，小城城镇的发发展可以以把城乡乡两个市市场较好好、较快快地连接接起来，迅迅速地促促进农村村二、三三产业的的发展，由由此大量量吸纳农农村剩余余劳动力力，缓解解农村人人多地少少的矛盾盾，进而而促进农农
14、业规模模效益的的提高和和农民收收入的增增长，同同时又可可以缓解解大中城城市人口口膨胀的的压力；第四，农农村城镇镇化曾是是世界各各国城市市化起步步阶段的的共同选选择；第第五，以以农村小小城镇为为主加快快城市化化适合中中国的国国情，它它可以使使大量的的农民迅迅速非农农化，较较快地进进入低水水平的城城市化阶阶段，而而后再逐逐步提高高城市化化水平；第六，发发展小城城镇符合合我国建建设资金金短缺的的国情，乡乡镇企业业对小城城镇的人人力、物物力、财财力的投投入，使使小城镇镇的发展展无需过过多依赖赖国家的的财政投投入。反对“小城镇镇论”的人认认为，将将我国城城市化的的主要途途径定为为发展小小城镇有有许多困困
15、难难以以克服。季季建林认认为，我我国的小小城镇，绝绝大多数数仍然处处在交通通不便、信信息不畅畅、文化化落后、技技术水平平低、投投资分散散且效益益低下的的状态，片片面强调调发展小小城镇，必必然造成成乱占乱乱用土地地、重复复建设严严重、浪浪费资源源、污染染环境等等问题。在在小城镇镇，农民民的生产产生活方方式难以以得到根根本改变变，小农农经济的的社会结结构仍然然难以打打破，对对外来人人口仍有有排斥力力，不能能把中国国城市化化、农业业现代化化的希望望和重任任寄托在在小城镇镇的发展展上。3“多元增增长理论论”认为要要根据区区域差别别选择不不同的城城市化发发展方向向。在西西部地区区，大城城市还发发展不足足
16、，就要要率先发发展大城城市；而而在中部部地区，经经济水平平有明显显提高，有有可能需需要发展展的是小小城市、中中心镇、县县级城关关镇；东东部地区区发挥大大都市圈圈的带动动作用则则更好。这这派理论论强调多多元发展展模式，不不必单纯纯强调发发展哪一一种，而而应该因因地制宜宜，适宜宜发展哪哪一种就就发展哪哪一种。4“协调发发展论”认为大大中小城城市要协协调发展展。目前前，越来来越多的的人认识识到，探探讨中国国的城市市化发展展道路，没没有必要要局限于于“大小”之争，大大中小城城市、44、城镇镇协调发发展是中中国正确确的城市市化道路路，符合合中国城城市化的的客观要要求。刘刘福垣认认为，城城市宜大大则大，宜
17、宜小则小小，不能能笼统用用一个标标准来判判断，更更不宜抑抑大祟小小，或崇崇大抑小小。朱铁铁臻认为为，单纯纯强调发发展“大”或“小”都不太太切合实实际。中中国巨大大的农村村人口，实实现城市市化的目目标，需需要大中中小城市市和小城城镇共同同分流，那那种人为为地控制制某一类类城市的的发展是是不可取取的。蔡蔡宇平认认为，在在社会主主义市场场经济条条件下，我我国的大大中小城城市都应应放开，政政府没有有必要也也没有理理由人为为地限制制某一类类城市的的发展，而而鼓励另另一类城城市的发发展。我我国的城城市化应应是大中中小城市市共同发发展，共共同前进进的过程程。二、小城镇发展展中存在在的主要要问题小城镇镇发展中
18、中存在的的问题，许许多学者者和专家家都进行行了详细细的论证证，而且且取得了了许多比比较一致致的认识识，可以以归纳为为以下几几个方面面。(一)城镇布布局不合合理，规规划缺乏乏科学性性。1小小城镇的的数量太太多、规规模太小小。从总总量看，目目前小城城镇的平平均规模模，建制制镇只有有60000多人人，非农农人口只只有33300多多人。集集镇17700人人，非农农人口不不到4000人。规规模过小小的直接接影响是是城市功功能不完完善、不不健全，社社会事业业、基础础设施和和公用设设施投资资成本高高，且严严重不足足，创造造就业的的门路狭狭窄，对对人口的的吸引力力不强，反反过来又又影响了了城市规规模的扩扩大，
19、陷陷入低水水平的恶恶性循环环。2一一些地区区，特别别是发达达地区，由由于缺乏乏统筹规规划，致致使小城城镇发展展各自为为政，遍遍地开花花。分布布密集的的许多小小城镇都都大办工工业小区区，商贸贸区，如如果任其其下去，可可能造成成无农田田，无绿绿地；烟烟囱林立立；工厂厂、住宅宅混杂的的不堪局局面，甚甚至也可可能重现现发达国国家曾出出现的无无道路用用地的状状况。3规规划的整整体协调调性差。虽虽然全国国绝大多多数小城城镇都编编制了总总体规划划，从局局部角度度看，按按规划建建设是对对“自发无无序”建设的的改进。但但从全局局的高度度审视，现现行的按按规划建建设仍然然没有走走出无序序发展的的巢臼。基基础设施施
20、共享率率低，低低水平重重复建设设严重。4不同的的规划之之间相互互脱节。一一些地方方建设规规划、土土地利用用规划、社社会经济济发展规规划之间间互不衔衔接，导导致规划划的指导导和规范范作用无无法发挥挥；有些些地方对对社会经经济发展展的速度度预计不不足，规规划缺乏乏超前性性，功能能分区不不明显，出出现大量量“马路城城镇”，给后后续建设设带来很很大难度度；有的的规划脱脱离实际际，不考考虑小城城镇实际际的财力力，导致致摊子铺铺得很大大，土地地资源大大量浪费费。5.有的小小城镇建建设，没没有一个个权威的的科学的的规划方方案，规规划是“纸上画画画，换换一个领领导一个个做法”，因而而在建设设上缺乏乏连续性性和
21、稳定定性，起起点低，标标准低，水水平低，小小城镇内内的工业业、商业业、住宅宅等功能能混杂，增增加了基基础设施施建设的的成本，降降低了基基础设施施的使用用效益，不不能适应应现代经经济与社社会发展展的需要要。四是是有的地地方政府府打着发发展小城城镇、推推进城镇镇化的旗旗号，大大量圈地地，动辄辄十几平平方公里里甚至几几十平方方公里，通通过土地地低价征征占，高高价出让让，最大大限度获获取土地地资本的的增值收收益，侵侵犯农民民利益。一一方面引引发了政政府与农农民和农农村基层层组织的的一系列列矛盾，影影响了农农村社会会的稳定定，另一一方面由由于地价价过高，提提高了农农民和企企业进入入小城镇镇的门槛槛，妨碍
22、碍了农民民和乡镇镇企业向向小城镇镇的集聚聚和集中中，影响响了小城城镇的发发展。五五是有的的地方领领导人在在追求政政绩的驱驱使下，肓肓目追求求高起点点、高标标准，大大兴土木木，建什什么大广广场、大大公园、大大草坪，什什么喷水水池，什什么标志志性建筑筑，什么么商业一一条街等等，结果果是脱离离实际，劳劳民伤财财。有的的还造成成债台高高筑，无无力偿还还，纠纷纷、诉讼讼不断。六六是有的的地方在在小城镇镇扩镇过过程中，只只建地面面房屋，上上水、下下水、排排污和污污水处理理及垃圾圾处理等等则没有有或无力力统筹考考虑，造造成新的的环境污污染和生生态恶化化。因此此，发展展小城镇镇必须进进行制度度创新，消消除不利
23、利于小城城镇发展展的政策策和体制制，在政政府引导导下主要要发挥市市场机制制作用，走走出一条条符合社社会主义义市场体体制要求求的，真真正有利利于农民民增收、农农业发展展、农村村繁荣的的新路子子。(二)土地制制度、政政策和利利用等方方面的问问题。1现现行土地地制度对对小城镇镇发展的的制约。表表现在：第一，现现行制度度是公平平有余，效效率不足足，严重重削弱了了农业劳劳动力向向小城镇镇转移的的“推力”；第二二，土地地产权制制度既不不完整又又很模糊糊，既不不利于农农业的稳稳定发展展，又造造成了乡乡镇企业业和小城城镇的规规模效益益和聚集集效益难难以形成成，它们们共同制制约着小小城镇的的健康发发展；土土地使
24、用用制度与与流转制制度市场场化程度度很低，市市场对土土地资源源的配置置还未能能起到基基础性作作用，大大大减弱弱了市场场化力量量对小城城镇发展展的推动动作用；土地制制度缺乏乏规范化化的法律律保障，在在法律制制度上制制约了小小城镇的的健康发发展。2在在小城镇镇土地利利用方面面，片面面强调以以地生财财，建设设用地盲盲目扩张张现象严严重，占占用耕地地过多；与此同同时，小小城镇建建设用地地粗放利利用，土土地利用用空间结结构不合合理，集集约化程程度很低低。3土土地规划划与其他他规划的的衔接差差。小城城镇发展展规划是是一个综综合规划划，它包包括城镇镇总体规规划、土土地利用用总体规规划、环环境保护护规划等等，
25、这些些规划必必须相互互协调、相相互衔接接。然而而，在实实际操作作中，这这些规划划之间不不但协调调性差，而而且也没没有衔接接好。4小小城镇加加速发展展与建设设用地指指标不足足的矛盾盾。新的的土地管管理法实实施后获获取新增增建设用用地难度度加大，成成本增加加。5宅宅基地使使用政策策。一是是一户两两基问题题；二是是拆旧建建新问题题；三是是限制城城镇居民民宅基地地的使用用面积不不近情理理；四是是城镇居居民购买买城郊农农户住房房问题棘棘手；五五是建房房用地成成本太高高。6承承包地去去留政策策，即农农民进镇镇后，如如何处理理承包地地的问题题。7土土地置换换政策。表表现在一一是置换换的范围围不明确确，哪些些
26、单位和和个人用用地可以以置换，哪哪些土地地不可以以置换，目目前的政政策规定定相当含含糊，各各地做法法也极不不统一；二是置置换的内内涵不明明确；三三是置换换的程序序问题不不清楚；四是土土地置换换后的产产权界定定问题；五是指指标置换换的有偿偿使用标标准不规规范。8土土地收益益分配政政策。一一是新增增建设用用地的土土地有偿偿使用费费留成比比例不合合理；二二是土地地出让金金等有偿偿使用收收益只可可用于城城市的基基础设施施建设，没没有留给给镇级财财政；三三是耕地地开垦费费、闲置置土地费费等收益益分配也也存在不不少问题题。(三)小城镇镇建设资资金匮乏乏。小城镇镇建设投投资巨大大，资金金不足是是小城镇镇发展
27、的的瓶颈。全全国小城城镇每年年7000亿10000亿元元的建设设资金主主要来自自于土地地收益和和社会投投资。目目前，除除中国农农业银行行对小城城镇建设设每年发发放8个个月至11年的短短期房地地产项目目贷款110多亿亿元外，能能够支持持公用基基础设施施建设的的中长期期信贷资资金几乎乎得不到到银行的的支持。不不仅如此此，由于于小城镇镇财政金金融体制制不健全全，一方方面小城城镇的税税收不能能用于城城镇基础础设施建建设，另另一方面面资金要要素通过过现行的的金融体体制大量量流出，严严重制约约了小城城镇的建建设和发发展。这这也是导导致小城城镇排水水系统、污污水及垃垃圾处理理系统等等公用基基础设施施匮乏的的
28、重要原原因。(四)行政管管理体制制落后。1政政权建设设不完善善。一方方面，机机构臃肿肿，普遍遍超编；另一方方面，由由于条块块分割，镇镇政府与与上级政政府权力力交叉，上上级政府府部门在在镇的大大量派出出机构切切割了镇镇的权利利，妨碍碍了小城城镇的统统一管理理。2部部分小城城镇行政政建制与与其规模模不相适适应，不不利于小小城镇功功能的发发挥。有有的小城城镇人口口已达110来万万人，国国内生产产总值数数十亿元元，财政政收入超超亿元，但但由于还还是镇的的建制，给给镇区的的规划和和建设、环环境保护护、经济济管理、社社会服务务、行政政管理、法法制建设设等各个个方面带带来很多多困难和和不便。3政政府干预预经
29、济、直直接管理理经济比比较多，政政企不分分现象比比较严重重。4小小城镇内内部区划划不合理理。一是是村级界界限不合合理，不不利于资资源的合合理开发发利用。生生产要素素难以按按市场需需求进行行有效配配置；二二是部分分村规模模过小，阻阻碍了小小城镇的的建设及及中心村村的发展展。三是是村级经经济发展展不平衡衡，在一一定程度度上影响响农村社社会的稳稳定。(五)小城镇镇财政体体制不完完善。1财财政体制制建设不不完善。第第一，在在分税制制下，县县级对小小城镇的的财政体体制改革革有所滞滞后，小小城镇财财政体制制新老并并存，影影响着全全国小城城镇财政政的建设设与发展展；第二二，税收收划分不不合理，留留给地方方的
30、是数数额偏小小、征管管偏难、潜潜力有限限的税种种，通过过省、市市、县的的层层集集中调控控，最后后划分给给小城镇镇财政的的收入基基本上只只剩下农农业“四税”(农业业税、农农业特产产税、耕耕地占用用税和契契税)的的一部分分和工商商税收中中的一些些零散税税收，缺缺乏对小小城镇财财政起支支柱作用用的主体体税种，致致使小城城镇财政政运行在在短期内内面临着着比较大大的困境境；第三三，很多多财政关关系尚未未理顺，小小城镇的的税收征征管机构构不协调调现象比比较突出出，小城城镇财政政、国税税、地税税、专业业银行营营业所或或农村信信用合作作社四个个方面的的机构分分别属不不同部门门领导，各各随其主主，各行行其是，特
31、特别是国国税、地地税实行行垂直领领导，在在收入计计划安排排上，往往往出现现县政府府、主管管部门、小小城镇镇镇政府三三个任务务，三种种管理办办法，小小城镇为为了落实实其任务务，只得得与国税税、地税税机构讨讨价还价价，工作作难以协协调。2机机构建设设不健全全。第一一，机构构设置不不合理。第第二，小小城镇国国库建设设不完善善。第三三，财政政机构性性质不明明确。3小小城镇财财政干部部队伍不不稳定，人人员素质质有待提提高，部部分小城城镇财政政所人员员配备偏偏少。随随着小城城镇经济济的逐步步发展，摆摆在小城城镇财政政人员面面前的任任务越来来越重，新新事物、新新问题不不断涌现现，客观观上要求求小城镇镇财政人
32、人员应具具有较高高的素质质。但现现在有相相当部分分小城镇镇财政工工作人员员文化程程度很低低，非专专业人员员大量调调入，没没有经过过专业训训练，缺缺乏财政政专业知知识。一一部分小小城镇由由于人员员少，业业务量大大，不少少属于小小城镇财财政范围围内的工工作根本本无暇顾顾及，更更谈不上上根据本本镇的实实际情况况和国家家的产业业政策去去发展小小城镇经经济，培培植财源源，引导导广大农农民脱贫贫致富了了。(六)户籍制制度对小小城镇发发展的制制约。19997年公公安部出出台的关关于户籍籍制度改改革的政政策，只只限于少少数试点点镇。同同时，在在城镇落落户的指指标不是是根据实实际申请请人数，而而是由上上边确定定
33、，不能能适应城城镇人口口不断扩扩张的需需要。从从全国来来看，户户籍制度度改革基基本没有有启动。传传统的环环境制度度导致小小城镇流流动人口口进城务务工、回回村居住住、以工工为主、亦亦工亦农农的“两栖”生存方方式。这这些流动动人口虽虽然职业业已经转转变，但但是没有有实现空空间上的的迁移。这这就从人人口规模模、需求求动力等等方面影影响了小小城镇基基础设施施的集聚聚效应和和第三产产业的发发展。现行法法律要求求农民进进镇落户户必须放放弃承包包地而且且不给予予补偿，使使得农民民进入小小城镇不不仅要失失去他们们实际上上已经占占有并受受益的土土地产权权，而且且，由于于国家的的社会保保障制度度不涵盖盖农村，因因
34、此失去去土地对对农民而而言还意意味着失失去生存存保障，制制约了农农民进镇镇积极性性的发挥挥。(七)社会保保障制度度难以适适应小城城镇的发发展需要要。目前小小城镇就就业、养养老、医医疗等社社会保障障制度明明显滞后后，是造造成农民民进城后后不愿交交出承包包地的重重要原因因，因为为农民缺缺乏失去去土地后后长期稳稳定的生生活保障障预期，只只能把土土地看成成是最可可靠的基基本保障障。只有有在社区区服务和和社会保保障制度度改革取取得进展展，才能能使农民民彻底割割断对土土地的依依赖关系系。四、解解决小城城镇发展展中存在在问题的的对策建建议针对小小城镇发发展中存存在的若若干问题题，学者者们提出出了很多多相应的
35、的对策措措施，这这些对策策包括体体制改革革、制度度创新等等方面的的内容，但但要实施施这些对对策，还还需要更更深入、更更具体的的研究。(一)土地制制度和政政策的改改革方向向。1要要建立科科学的规规划体系系，实现现小城镇镇的有序序发展。小小城镇的的规划体体系应由由小城镇镇土地利利用总体体规划、小小城镇建建设总体体规划、基基本农田田保护规规划、土土地整理理规划等等一系列列规划组组成，它它是小城城镇建设设与发展展的龙头头。各项项规划在在编制过过程中应应充分反反映小城城镇发展展的客观观规律，同同时，各各项规划划之间应应相互协协调，构构成一个个科学的的规划体体系。2在在土地利利用方面面，要立立足内涵涵挖潜
36、走走集约用用地之路路，发掘掘城镇土土地存量量优势，进进一步发发挥老镇镇的土地地资源潜潜力。充充分利用用土地空空间，提提高建筑筑容积率率，降低低用地成成本，最最大限度度地利用用土地资资源。在在小城镇镇规划区区内，在在改造原原有居民民单院独独户住宅宅基础上上，建造造多层住住宅。进进行存量量土地的的置换，对对原有城城镇土地地进行二二次开发发或内涵涵性再开开发，推推动土地地的集约约利用。3在在土地利利用总体体规划的的指导下下，大力力推动土土地整理理。小城城镇建设设中的土土地整理理，主要要是三大大任务，一一是进镇镇居民宅宅基地的的退耕或或流转；二是进进镇企业业的原厂厂区开发发利用；三是打打破土地地权属区
37、区域的限限制，使使用地形形状利于于建设布布局。4要要深化土土地使用用制度改改革，建建立多元元化的土土地市场场。在坚坚持土地地有偿使使用这一一大方向向的前提提下，将将土地使使用制度度改革引引向深入入，逐步步扩大土土地有偿偿使用范范围，改改变单一一的征地地开发发出让让转让让的市场场运行模模式，实实行包括括国有土土地租赁赁、集体体土地人人市等多多样化的的土地供供给方式式，对小小城镇土土地市场场要实行行两种产产权、一一个市场场、统一一管理的的管理模模式，即即由国有有土地使使用权和和集体土土地使用用权并存存构成小小城镇土土地市场场，对土土地利用用方式、土土地供应应数量、土土地交易易价格和和土地交交易结果
38、果实行统统一管理理。5要要加强土土地产权权制度管管理，建建立完善善的产权权管理制制度。小小城镇国国有土地地的产权权代表应应是县(市)级级以上人人民政府府的土地地管理部部门，集集体土地地的产权权代表应应是村级级以上的的集体经经济组织织。在小小城镇，国国有土地地与集体体土地并并存，土土地流转转过程中中涉及国国家、集集体、企企业、个个体经营营者及农农民等多多个利益益主体，客客观上要要求建立立一套完完善的土土地产权权登记制制度来提提供保障障。6要要确立具具有约束束力的土土地收益益分配制制度。土土地收益益分配机机制在一一定程度度上决定定了政府府、企业业和个人人的用地地行为。应应改革现现行土地地收益分分配
39、制度度诸多不不合理之之处，从从有利于于保护耕耕地资源源，遏制制政府对对耕地的的占用、有有利于保保护农民民和集体体经济组组织的利利益，妥妥善安置置被征地地农民的的生活和和再就业业、有利利于调动动镇政府府积累资资金进行行小城镇镇建设等等三方面面建立具具有约束束力的土土地收益益分配机机制。7在在较大范范围内实实施保持持土地总总量动态态平衡的的土地置置换政策策，实施施耕地总总量动态态平衡既既要坚决决执行占占用与开开发、复复垦挂钩钩的原则则，同时时在具体体操作上上又要有有一定的的灵活性性。可以以考虑将将土地总总量动态态平衡的的周期确确定为11年，或或者以年年度作为为核定土土地总量量动态平平衡的周周期。要
40、要以县(市)为为单位实实行耕地地总量动动态平衡衡，建设设用地指指标，在在县(市市)以上上的范围围内进行行调剂。8在在坚持土土地集体体所有制制的前提提下，允允许土地地流转在在理论上上和实践践上都是是行得通通的，“地换地地、地滚滚地”、“股田制制”等做法法在东部部地区已已相继出出现。国国家应当当严格控控制土地地一级市市场，适适度放开开二级市市场，让让土地流流动起来来，使“资源资资本化”。在具具体操作作上，可可否考虑虑成立国国家土地地开发公公司，在在保证土土地所有有权不变变的前提提下，为为农民进进城创造造条件。9建建立土地地股份合合作制。要要建立土土地所有有权、承承包权和和使用权权三权分分离的土土地
41、制度度，需要要做好以以下工作作：(11)将股股份制引引入农村村集体土土地制度度，把社社区集体体经济组组织改造造为社区区股份合合作经济济组织。(2)通通过村级级合作经经济组织织对土地地承包权权进行分分级定价价、折股股量化到到人，农农民对土土地的承承包关系系由实物物形态转转化为价价值形态态。(33)村级级股份合合作经济济组织统统一掌握握土地使使用权后后，原承承包农户户有权优优先租用用土地使使用权，尤尤其是租租用原承承包地块块，但必必须接受受村级股股份合作作经济组组织的统统一安排排和管理理，而且且必须缴缴纳一定定的地租租。(44)在农农民个人人承包股股权入股股到村级级合作经经济组织织之后，村村级合作
42、作经济组组织可以以将其统统一掌握握的土地地使用权权入股到到小城镇镇土地经经营股份份公司。小小城镇土土地股份份公司向向各村级级合作经经济组织织颁发土土地使用用权入股股证书，作作为村参参与其收收益分配配的凭证证。土地地使用权权入股到到小城镇镇土地股股份公司司以后，农农民将不不再向村村级合作作经济组组织租用用土地而而是向小小城镇土土地股份份公司租租用土地地。这样样就可以以在更大大的范围围内对土土地进行行统一规规划、统统一布局局、统一一开发和和统一管管理，按按农村城城市化的的要求和和经济发发展的需需要，逐逐步实现现对农村村土地的的合理布布局和开开发使用用，提高高土地资资源的配配置和利利用效益益。(55
43、)建立立城乡统统一的土土地市场场，使土土地使用用权商品品化和地地租形成成市场化化，形成成城乡统统一的土土地使用用权市场场。10朱守银银认为要要正确处处理进城城农民与与承包地地和宅基基地的关关系。保保留进城城落户农农民的土土地承包包权利，并并鼓励转转让承包包地使用用权；集集中使用用农民住住宅用地地指标，允允许进城城农民利利用原有有宅基用用地按一一定折算算标准置置换城镇镇住宅用用地；结结合自然然村合并并和新村村建设及及小城镇镇商品房房开发，逐逐步对分分散的农农村居民民点进行行搬迁改改造，退退宅还田田。(二)促进非非农产业业向小城城镇集中中的政策策措施。要运用用财政、金金融、税税收、产产业政策策、土
44、地地政策和和户籍政政策等调调控手段段，促进进乡镇企企业与小小城镇发发展的结结合。对对在小城城镇和工工业小区区建设的的乡镇企企业，在在资金、税税收等方方面给予予优惠政政策，财财政上要要加大投投入，搞搞好基础础设施建建设，使使小城镇镇和工业业小区有有着强大大吸引力力，拉动动乡镇企企业相对对集中。从从宏观看看，关键键是打破破城乡分分割的户户籍、土土地使用用、投资资融资等等体制，促促进乡镇镇企业、农农民、资资金、技技术、人人才、信信息向小小城镇流流动和合合理配置置。从微微观看，主主要是创创造良好好的外部部环境，形形成一个个好的机机制，吸吸引乡镇镇企业向向小城镇镇集中。通过降降低城市市土地费费用和提提高
45、社区区土地使使用费用用的办法法，从两两个方面面创造出出城市投投资成本本低于社社区内投投资成本本的环境境，从而而降低乡乡镇企业业和农民民进城的的“门槛”。一方方面，可可以通过过“以地换换地”的方式式，即在在公平合合理、自自愿的原原则基础础上，农农民和乡乡镇企业业用本社社区内拥拥有的土土地使用用权，以以多换少少地和城城市周边边地区被被城市占占用土地地者进行行交换。另另一方面面，可提提高乡镇镇企业在在村以下下占用耕耕地建厂厂的土地地占用税税，从而而提高在在本社区区建厂的的实际成成本。对已移移居到小小城镇的的和已在在乡镇企企业就业业的农民民，要采采取土地地使用权权有偿出出让等措措施退出出耕地，建建立小
46、城城镇的社社会保障障制度，免免去后顾顾之忧，使使他们彻彻底弃农农从工经经商，从从而提高高人均耕耕地面积积，尽快快实现农农业机械械化、现现代化。(三)筹集小小城镇建建设资金金的对策策建议。要大力力推进小小城镇基基础设施施建设的的市场化化进程，对对于小城城镇住宅宅开发项项目，供供水、供供电、通通讯、燃燃气等具具备自负负盈亏条条件的基基础设施施建设项项目以及及部分文文化，教教育及卫卫生事业业，根据据“谁投资资，谁所所有，谁谁受益”的原则则，鼓励励国内企企业、个个人及外外商以多多种方式式参与建建设、经经营和管管理，使使其产业业化。通通过建立立市政设设施有偿偿使用和和合理的的收费制制度，解解决投资资者投
47、资资回报问问题。建建立集房房地产、基基础设施施建设和和管理为为一身的的股份制制投资公公司，通通过房地地产开发发，解决决小城镇镇基础设设施建设设资金来来源问题题。从政策策上鼓励励企业、事事业单位位、个人人和外商商投资兴兴办城镇镇市政公公共事业业；鼓励励农民带带资兴办办各种企企业，参参与城镇镇建设。如如出让城城镇基础础设施的的冠名权权和供水水经营等等方式。允允许建立立小城镇镇发展基基金，用用于小城城镇基础础设施建建设。地方财财政拨款款。地方方政府可可以通过过土地开开发，出出卖土地地等办法法增加政政府预算算外资金金的收入入，用于于小城镇镇的基础础设施建建设。按按规定征征收的城城市维护护建设税税，公用
48、用事业性性附加原原则上要要留给本本镇用于于城镇建建设；按按规定收收取的基基础设施施建设配配套费，应应全额返返回乡镇镇用于基基础设施施建设。要要提高小小城镇建建设维护护税的税税率，由由目前的的5提提高到与与城市相相同的77，并并全部留留给镇财财政。增加银银行中、短短期贷款款。中期期信贷可可支持小小城镇给给排水系系统、供供电设施施、通讯讯设施、环环境治理理和道路路铺装建建设；短短期信贷贷可支持持小城镇镇的住宅宅建设、商商业区和和工业小小区的建建设。设设立银行行的分支支或办事事机构。改改革金融融制度，发发放农民民进城抵抵押贷款款。加大国国家级各各级财政政对小城城镇的引引导性投投入，以以政府投投资带动动社会投投资。通通过中央央财政发发行专项项债券募募集小城城镇基础础设施建建设资金金，转借借给省级级人民政政府，给给具备经经济发展展条件和和资金偿偿还能力力的小城城镇的基基础设施施项目予予以支持持。国家家从每年年发行的的长期国国债中拿拿出一部部分作为为贴息，鼓鼓励银行行积极参参与小城城镇建设设。(四)完善小小城镇的的政府管管理体制制。俞燕山山认为应应结合地地方政府府机构改改革，建建立职能能明确、