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1、消防安全责任主体及其责任研究【摘要】：p 科学、合理的消防安全责任制度，必须建立在正确认识消防安全责任内涵的基础上，其核心内容包括确立消防安全责任主体、分配各消防安全责任主体的权利义务及不履行义务应承担的不利法律后果。在确立消防安全责任主体责任的过程中，应遵循依法分类、权责一致的原则，以建立金字塔式的消防安全责任体系，以便不同层级的消防安全职责都能落到实处。【关键词】：p 消防安全责任主体权责一致法律责任作者简介：杨昌永，湖北省巴东县消防大队工程师，研究方向：消防法。中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(20_)03-277-03科学、合理的消防安全责任制是有效加
2、强消防安全管理、预防火灾和减少火灾危害的重要保证。本文拟从责任的法理学意义出发，检视我国的消防安全责任主体及其责任制度，以建立和谐、安全的消防秩序。一、消防安全责任的法理分析p 责任一词在不同的语境下有不同的含义。但在中国法理学界，普遍认为，有两方面的含义。“广义的法律责任就是一般意义上的法律义务的同义词，狭义的法律责任是指由违法行为所引起的不利法律后果。”以此观之，消防安全责任的含义也可以从这两个方面去定义。广义的消防安全责任是指消防安全义务，狭义的消防安全责任是指违反第一性法律义务而应当承担的法律上规定的第二性法律义务，即不利的法律后果。不同层面的消防安全责任，不仅法律构成不同，而且法律效
3、力也不同。理清消防安全法律责任的含义，对于明确法律职责，建立责任追究机制，有非常重要的意义。（一）消防法及相关法规对消防安全责任的规定目前，我国消防法及相关法律规范在使用“消防安全责任”一词时，混合采用了以上两种含义。比如，消防法第十一条规定：“国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送公安机关消防机构审核。公安机关消防机构依法对审核的结果负责。”“公安消防机构依法对审核的结果负责”所指涉的“责”是狭义的法律责任。而消防法第三十条规定的：“地方各级人民政府应当加强对农村消防工作的领导，采取措施加强公共消防设施建设，组织建立和督促落实消防安全责任制”
4、中的“消防安全责任”指涉的是广义的含义，即消防安全义务。再如，公安部第61号令机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定（以下简称规定）第二章规定的“消防安全责任”也是广义上的消防安全责任。61号令第二章几乎都是在列举消防安全责任人应当履行的消防安全职责，即第一性法律义务。同样，国务院新近出台的关于加强和改进消防工作的意见（以下简称意见亦混合使用了这一法律术语。第四部分“全面落实消防安全责任”中的第15条“要建立建筑消防设施日常维护保养制度，每年至少进行一次全面检测，确保消防设施完好有效。要严格落实消防控制室管理和应急程序规定，消防控制室操作人员必须持证上岗”规定的是消防安全责任人的职责，第一
5、性法律义务；而第18条“要建立健全消防工作考核评价体系，对各地区、各部门、各单位年度消防工作完成情况进行严格考核，并建立责任追究机制”规定的是消防安全责任人不履行职责应当承担的第二性法律义务。消防法及相关法律规范对“消防安全责任”的混用，是“责任”和“法律责任”这两个词汇本身的多义性造成的。由于现行法混合使用这一法律术语，我们认为，有必要弄清楚不同情形下“消防安全责任”的法律意义。（二）不同语境下的消防安全责任广义的消防安全责任和狭义的消防安全责任对于消防安全责任主体的法律意义是不一样的。1广义消防法律责任广义消防法律责任与法律义务同义。在这种语义之下，消防法律责任是指消防法律关系主体所受到的
6、法律上的约束，即义务人必须依照法律规定，作出或不作出一定的行为，以实现或不侵犯他人的合法权利。从法律规则的逻辑结构来看，广义的消防法律责任是法律规则构成要素的处理部分，即在假定条件下，主体的行为模式。这种含义下的消防法律责任规定的是消防责任主体的职责或者权限。2狭义消防法律责任狭义的消防安全责任对于消防责任主体的法律意义不一样。从法律规则的逻辑结构来看，狭义的消防法律责任是法律规则构成要素的法律后果部分，即消防法律关系主体在符合假定条件的情况下，没有依据处理部分行为，而应当承担的制裁性的不利的法律后果。这种含义下的消防责任规定的是消防责任主体不履行职责应当承担的刑法上或者行政法上的惩罚。消防法
7、及相关法律对消防安全责任的混合使用，不利于建立完备的狭义的消防责任体制。其弊端在于：大量的消防法规如只是停留于义务职责的规定，而缺失对不履行或者怠于履行义务职责的规制，难以构成对消防责任主体的刚性约束。二、消防安全责任主体的范围（一）消防法及相关法规对消防安全责任主体的规定消防法第二条为消防安全责任制的建立确立了基本原则，规定：“消防工作按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制。”根据这一原则，公安部61号令第四条和第五条确定法人单位的法定代表人或者非法人单位的主要负责人是单位的消防安全责任人。各级、各岗位的消防安全责任人由单位内部逐级确定。这种网状
8、的消防安全责任体系建立了单位的消防总负责人和各级各岗位的具体负责人制度，但没有明确单位不同层次消防安全责任人之间在责任追究机制中的顺序问题，不利于消防责任的落实。因此，国务院意见更进一步明确了消防安全责任主体的法律地位。第十五条规定：“机关、团体、企业事业单位法定代表人是本单位消防安全第一责任人”。强调了机关、团体、企业事业单位内部在消防法律责任承担中的位次问题，强化了单位法定代表人的消防职责。除此之外，第十七条还首次明确了地方各级人民政府的主要负责人的消防职责，他们是本级政府消防第一责任人，而分管负责人是主要责任人。国务院的意见为消防安全责任设置了不同于公安部61号令的立体式的层级责任追究机
9、制。不同级别的消防安全责任人在消防责任追究机制中的位次不是横向的而是纵向的，实现了权责的统一和一致，在不同层级的消防安全责任人之间建立了金字塔式的责任落实机制。这有利于消防安全落到实处。（二）消防安全责任主体的范围从消防法及相关法律规范对消防责任主体的规定来看，消防安全责任主体包括机关、团体、企业事业单位的法定代表人或者主要负责人以及单位内部根据岗位职责确定的消防安全责任人和地方各级政府的主要负责人、分管负责人以及根据岗位职责确定的具体责任人，范围广泛，但并有包含全部。无论从广义的角度还是从狭义的角度定义消防安全责任，其主体范围都应该包括全部承担消防安全义务的自然人和法人。消防法律关系主体是指
10、消防法律关系的参加者，即在消防法律关系中享有权利或承担义务的人。消防“法律关系包含国家干预、政府组织、决策、行业主管部门及有关行政部门参与、管理、有关职能部门执法监督、单位或公民自负其责、社会组织协调、服务等各方面的关系，呈现出主体多元色彩。上述各主体依照国家法律的有关规定分别对应其权利义务所指向的某一法律关系，并承担其权利义务所带来的法律后果”。消防安全责任主体应当并不限于现行法律法规的规定。1公民是消防安全责任主体消防法第五条规定：任何单位、个人都有维护消防安全、保护消防设施、预防火灾、报告火警的义务。任何单位、成年公民都有参加有组织的灭火工作的义务。因此，在建立消防安全责任制的过程中，不
11、能只强调各级地方政府及其工作部门、企业事业单位、社会团体等的消防责任，还要深化公民的消防观念，培养公民的消防意识，更要确立公民的消防安全责任，以规范其个体行为，预防火灾。2一定规模的个体工商户应纳入单位消防安全责任主体由于“单位”是一个抽象的内涵相对传统的非法律概念，一般认为是指公司、企业、事业单位、机关、团体等民法中的法人、非法人团体、政府机构以及非政府机构。在现实的消防工作中，只从以上单位入手去确定消防安全责任人，某些不是传统“单位”的被排除在消防安全责任机制之外，比如，个体工商户。作为民事主体的个体工商户被民法通则列在第二章公民（自然人）中。普通公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从
12、事工商业经营，即可成为个体工商户。从民法意义上讲，个体工商户是自然人，不是经济组织。个体工商户不具备法人资格。民法通则、民事诉讼法以及相关司法解释都将个体工商户划为公民这一民事主体的范畴。所以，个体工商户不是单位，就不是消防安全责任人。然而个体工商户的消防安全义务应不同于普通的公民，尤其一定规模以上的个体户，其消防隐患并不低于某些企事业单位等其他经济组织。存在消防隐患的个体工商户不在少数。湖北省消防条例和贵州省消防总队制定的贵州省具有一定规模的个体工商户界定标准，均将某些情形下的个体工商户或者具有一定规模的个体工商户纳入公安机关消防机构的管理范围，承担单位消防安全责任。重庆市消防安全责任制实施
13、办法（草案）专款规定“个体工商户根据经营性质和经营场所的实际情况，履行全部或部分消防安全责任。”当前各地对个体工商户纳入单位消防安全责任体系的做法虽然不易，但将个体工商户纳入单位消防安全责任人，有利于分别确定个体工商户户主与其雇佣人员之间的消防安全责任。三、消防安全责任主体的责任（一）确立消防安全责任主体责任的原则1依法分类建立消防安全责任制，确立不同主体的消防安全责任，必须根据法律的规定，依法确立。由于消防安全责任主体类型的多元化，除公民之外，在规定责任主体的责任时，不管是广义的责任，还是狭义的责任，都应该遵守分类确立的原则，要与其法律地位相一致。各级政府的消防责任不同于其组成部门。各政府组
14、成部门的责任不同于“单位主体”当中的其他主体，比如企业、事业单位以及一定规模以上的个体工商户等等。对不同消防安全责任主体分类的标准是不同主体的工作职责。2权责一致消防安全责任权责一致，是指消防责任主体所拥有的权力应当与其所承担的责任相适应。在科层组织结构下，要避免上级消防安全责任主体对下级消防安全责任主体的“责任优势”，也要避免下级消防安全责任主体利用消极怠工、避重就轻等行为而压缩责任。具体地说，国务院意见虽然明确规定地方各级政府的主要负责人是第一责任人，但只要其依法履行了自身职责，因下级消防安全责任人的懈怠等行为引发火灾，就不应当追究各级地方政府的主要负责人的狭义的消防安全责任。反过来讲，如
15、果作为单位主要负责任人的消防安全责任第一责任人，没有履行自身的消防安全义务，致使下级消防安全责任人不能履行自身义务，那么，在追究狭义的消防安全责任时，不能将责任完全推诿给岗位消防安全责任人。（二）消防安全责任主体的广义责任消防安全责任主体的广义责任是追究其狭义法律责任的基础。建立消防安全责任机制，首先就是要明确规定不同消防安全责任主体各自的消防安全法律义务。包括公民在内的全部消防安全责任主体，首先应承担共同的法律义务，即规范自身行为，预防火灾。除公民之外，其他的消防安全责任主体，还要根据其各自的法律地位承担不同的消防安全职责。地方各级人民政府的消防职责主要表现为，一是依法建立地方消防安全责任制
16、；二是要依法履行自身消防安全义务，比如，将消防工作纳入国民经济和社会发展计划，保障消防工作与经济社会发展相适应。组织开展经常性的消防宣传教育和消防安全检查等等；三是督促或者检查所辖区域的其他消防安全责任主体履行各自义务。政府组成部门的消防职责主要表现为：一是立足部门职责确立相应的消防安全职责。如教育部门将消防知识纳入教育、教学、培训，产品质量监督部门、工商行政管理部门按照职责对消防产品质量进行监督检查；二是在部门内部细化岗位消防安全责任。单位消防安全的具体职责主要表现为：一是建立单位内部消防安全岗位责任制；二是依法配备消防设施；三是训练单位人员的消防能力。（三）消防安全责任主体的狭义责任从狭义
17、的角度看，消防安全责任主体的责任是其第二性法律义务，即因为不履行广义的消防安全义务而承担的不利法律后果，包括刑事法律责任、行政法律责任和民事法律责任。消防安全责任主体的狭义消防安全责任因其职责类型可以划分为以下几类：一是地方各级人民政府和有关部门在涉及消防安全行政审批、公共消防设施建设、重大火灾隐患整改、消防力量发展等方面工作不力、失职渎职，依法追究相应责任；二是公安机关及其消防部门工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、以权谋私的，依法追究相应责任；三是各单位因消防安全责任不落实、火灾防控措施不到位，发生人员伤亡火灾事故的，依法追究相应责任。国务院意见详细规定了不同消防安全责任主体追究狭义消防
18、安全责任的情形，即根据火灾事故的严重程度决定追究消防安全责任人的范围和级别。比如，发生重大火灾事故，只依法依纪追究单位负责人、实际控制人、上级单位主要负责人和当地政府及有关部门负责人的责任；如果是特别重大火灾事故，根据情节轻重，追究地市级分管领导或主要领导的责任；如果后果特别严重、影响特别恶劣，要按照规定追究省部级相关领导的责任。国务院的这项规定显然有利于不同层级的消防安全责任人立足自身职责切实履行相应的消防安全义务。但我们认为，在追究消防安全责任人狭义的法律责任时，要严格依法。法律责任和纪律责任是不同的，二者不能混淆。（四）依法追究狭义消防安全责任主体责任只有依法追究消防安全责任主体狭义的消
19、防安全责任，其广义的法律安全责任才尽可能落到实处。由于我国消防法及其相关法律规范对各消防安全责任主体的消防安全责任规定过于抽象，在现实的消防工作中，大量采用了“消防安全责任状”的方式来分配权利义务。消防安全责任状具有敦促下一级消防安全责任主体切实履行消防安全责任的作用，但并不能起到通过契约的方式，把上一级消防安全主体的责任部分地或者全部地转换到下一级消防安全责任主体的效果，否则就构成不正当条款，成为消防安全责任状部分或全部无效的原因。签订消防安全责任状，只是上一级消防安全责任人在履行消防法律职责，而不是转移狭义的消防安全责任。注释：张文显法理学北京：法律出版社20_7143钟雯彬关于消防部队工作服务于经济建设的对策研究资料来88消防网站网址链接/t_t/t_t/2021-09/08/content_312132220_年2月1日最后访问麻宝斌，郭蕊权责一致与权责背离在理论与现实之间政治学研究2021(1)第 8 页 共 8 页