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1、马边新型城镇化建设断想夏书龙 李福泉 ？去年12月中央城镇化工作会议召开，今年3月国家新型城镇化规划(2014-2020年)发布，一波轰轰烈烈的新型城镇化建设浪潮迅猛到来，将强有力地推进全国新型城镇化建设进程，也给马边新型城镇化建设带来了新的机遇。一、弄懂新型城镇化的基本问题（一）城镇化和新型城镇化。城镇化，就是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口不断地向城市和集镇集中转移，城镇居住人口不断增加的一个自然历史过程、一种人类社会发展的客观趋势，同时也是人口和社会经济组织形式、生产生活方式、地域景观变迁、产业结构转变的综合性脱变过程，是一个地区乃至一个国家经济社会发展进步的重要标志和反映。
2、“城镇化”添加“新型”以后，突出了“新型”的内容，就是以新型工业化为内在动力，推动区域人口、经济、社会、资源和环境全面协调发展的城镇化,更加注重区域协调、城乡统筹、产业支撑、城镇质量和可持续发展；更加注重以人为本、公平共享、资源节约、环境友好；更加注重通过户籍制度、社会管理体制和相关制度的改革实现城乡基本公共服务覆盖常住人口；更加注重把以人为核心的理念贯穿于城镇规划、建设和管理的各个环节，为城乡居民全面解决就业、教育、医疗、住房、养老等主要问题，切实提高人口素质和居民生活质量。（二）城镇化率。为了说明城镇化建设水平，用“城镇化率”来表示。由于统计口径原因，城镇化率可以分为常住人口城镇化率和户籍
3、人口城镇化率。常住人口城镇化率=城镇人口全县常住人口；户籍人口城镇化率=非农业人口全县户籍人口。随着马边新型工业化的快速发展，马边城镇化建设也取得显著成效，2013年常住人口城镇化率达22.44%（乐山44.53%、四川44.9%、全国53.7%）、户籍人口城镇化率19.33%。马边规划，到2015年常住人口城镇化率达30%（乐山50%、四川48%），城镇人口达到6.6万人；到2030年常住人口城镇化率达53%，城镇人口达10.6万人。（三）搞清楚几个相关的概念。1、常住人口：包括居住在本乡镇街道，户口在本乡镇街道或户口待定的人、离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人；户口在本乡镇街道、外出
4、不满半年或在境外工作学习的人。2、户籍人口：包括户口登记在本村（居）委会，居住在本村（居）委会或本乡镇街道其他村（居）委会的人、离开本乡镇街道外出不满半年或半年以上的人；居住在本户，户口待定的人；武警部队的现役军人。3、城镇、乡村：按照统计上划分城乡的规定划分。马边属于城镇的社区和村有民建镇的民建社区、城南社区、张坝社区、东光村、光明村、西城村、张油房村，荣丁镇的解放街、新华村。4、研究统计数据关系发现的问题：（1）不同资料统计数据差别较大，如2010年户籍人口普查数据与公安人口年报相差4971人；又如常住人口城镇化率，2008年统计公报为18.5%，2010年人口普查数据为16.79%。（2
5、）马边“城镇化率”，采用“城市人口”加上“镇人口”除以全部“常住人口”得到的比率。其中，“城市人口”是纯非农业人口；“镇人口”中有农村人口，如民建镇的东光村、光明村、西城村、张油房村、荣丁镇的新华村、解放街都有农村人口；“常住人口”包括有大量的农村人口，如2010年民建镇的常住人口38024人大于户籍人口36540人，但荣丁镇的常住人口10928人远小于户籍人口15024人。（3）作为行政区域的其他“乡人口”中有一部分“非农业人口”，在实际计算城镇化率时又没有计算在其中，如下溪、苏坝、三河口等场镇上的非农业人口。也就是说，在计算城镇化率时，使用民建镇和荣丁镇的“社区人口”和“街道人口”，而不使
6、用“村人口”，也没有考虑其他场镇的“非农业人口”。二、马边新型城镇化建设模型鉴于马边的历史沿革、地理特点、工业模式、现实基础和马边县内工业布局、农业状况、人口分布、乡镇区位等县情实际，马边的新型城镇化建设，应当是以规划引领，以建设“新城、新镇、新村、新寨”为重要载体，走“形态适宜、产城融合、城乡一体、集约高效”发的展道路，其模式形态是多样化的。中心城市吸附型。马边县城是核心主体、县域经济政治文化的中心，老城区基础上有了很大的扩展，东光新区、光明新区基本定型，水碾坝新区，红牌坊新区初具规模、红旗新区建设如火如荼，整个县城已经有了翻天覆地的发展，对县内各乡镇和城周居民都具有较大的吸引力。随着新型城
7、镇化建设进程推进，县城“北翼”至穿心坝，“南翼”至永乐溪，有很大的“南延北扩”空间，可以吸纳大量农村人口，是马边新型城镇化进程中集聚农村人口的主要基地。工业发展助推型。按照与工业园区发展配套发展工作区、仓储区、居住区、生活服务区以提供就业机会，带动城镇化发展的一般规律，马边工业的发展也必然带动新型城镇化发展。依据马边工业建设园区分布，以“劳动工业集中主园区”的发展，推动县城“北扩”连接“穿心坝赶场坝夏坝”城镇化发展，推进县城人口集聚；以“雪口山工业辅助园区”的发展推动雪口山场镇和园区周边新兴集镇发展；以磷、煤矿山工业发展推动烟峰、三河口、涉水坝、老河坝集镇发展；以水电工业的发展推动沿马边河岸集
8、镇发展；以农副产品加工工业发展推动县城扩容发展和各主要乡镇所在地集镇发展。新寨新村承载型。以烟峰彝家新寨为代表的新寨新村建设具有强大的“扶持”支撑，成为马边新型城镇化建设的新路子。烟峰彝家新寨将打造成全省最大的彝家新寨、山居风情小镇、马边第二城、“彝族文化展示体验第一窗口”，是马边新型城镇化发展的典型，其他如春林、珍珠桥、莲花山彝家新寨和蓼叶村苗家新寨等新寨新村的建设和发展，使之成为休闲、观光、旅游、度假的好去处，极大程度地改善了农民的居住环境和生产、商贸、文化等生活条件，是现代化社会主义新农村的代表作、是马边新型城镇化建设发展新型载体。农副产品兴市型。市场兴城，是新兴城镇发展的一种重要形式，
9、具有强盛的生命力。马边巨大产量的农副产品生产拉动了农副产品加工工业和交易市场的形成和发展，既是马边经济的重要支柱，又集聚了大量农村劳动力从事非农性（从狭义农业看）生产和服务性经营，并使一部分农民走上商业贸易的路子，同时有力地促进了各乡镇政府所在地的场镇成为以农副产品和生活小商品贸易的集散地，并因大量商贸人员流动带动交通、运输、服务等业性发展，扩大了场镇规模，一大批农民向场镇周边靠拢，成为县域新兴城镇化的重要形式，成为新型农村社区建设的重点。旅游发展联动型。从长远和社会发展趋势看，人们对休闲娱乐、绿色旅游的兴趣和需求会进一步发展，马边民族文化特色、乡村旅游资源、大风顶景色展望等都会产生相当的吸引
10、力，将带动旅游资源沿线和本体的发展，由此而生成服务、就业、商业、人居等资源，推进农村人口向旅游资源链条集结，进而推动新型城镇化发展。政府投入主导型。以新城建设、新区开发为主要载体，政府承担公共基础设施建设成本，建设道路、供水排水排污管道、通讯管道，公共文化娱乐广场、学校、幼儿园、医疗卫生等，用以引入商业投资进驻经营开发，形成相当规模、相当远景的城镇化区域，是新型城镇化发展的重要模型，如红旗新区建设，在马边县城“南延北扩”的进程中也适用于此城镇化建设模型。三、马边新型城镇化建设部署马边新型城镇化建设，涉及到的理论问题和需要做好的实践工作很多，当前亟需做好如下部署。（一）目标明确，任务落实，心中有
11、数头脑清。一是厘清家底，掌握实情。规范统计指标，准确掌握“常住人口城镇化率”和“户籍人口城镇化率”等指标。二是促进城镇化水平和质量稳步提升。坚持规划，稳步有序推进，努力实现预期目标。三是优化城镇化格局。按照既定发展模型稳步推进县城和各主要乡镇场镇发展，提升吸纳农村人口能力。四是完善城镇化功能。加强县城和乡场集镇周边土地开发管理，加强公共服务资源建设管理，适度提增人居密度，绿色生产、绿色消费以及节能节约利用水平大幅提高，地下管网建造规范覆盖率提高。五是城镇宜居生活宜人。积极推进教育、医疗、养老、就业、住房等基本公共服务全覆盖，公共基础实施更加完善，人居环境更加便捷利当，城镇人文景观更加特色，城镇
12、发展个性化、管理人性化。六是城镇化体制机制更加完善。户籍管理、政务管理、社保办理、金融料理等与城镇化有障碍的因素基本消除。（二）规划引领，科学决策，一张蓝图干到底。坚持“人的城镇化”，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程。一是完善规划“顶层设计”。强化规划编制的科学性，从马边特有实际出发，从更高层面定位设计，完善规划编制的决策机制，以人为本、合理布局、科学发展；规划先行、远近结合、适度超前；总体规划、分步实施，有序推进；基础先行、配套建设、综合开发；产城一体、统筹城乡、突出特色，科学编制和完善马边城镇化发展各类规划。二是加强宏观近、中、长期规划。尽快制定马边彝族自治县
13、新型城镇化发展规划（20142020），提供蓝图，照图实施。三是做好详细规划。根据马边总体规划修编做好新区、特色街区规划，做好县城和乡镇场镇城镇功能分区规划，完善老城、张坝、东光、光明、红旗、金星“六个组团”规划，做好县城“北扩”穿心坝、“南延”永乐溪中长期规划，做好赶场坝工业功能区、官帽州风情小镇规划，做好苏坝下迁至小江子、杨坝大桥发展规划，做好荣丁、下溪、雪口山、烟峰、高卓营、三河口、荞坝、民主等主要场镇发展规划。四是做好撤乡建镇规划。根据有关文件精神和马边新型城镇化发展规划，积极推进劳动乡、建设乡、下溪乡、苏坝乡、烟峰乡、荞坝乡、民主乡撤销归并和建镇工作。五是进一步完善产业布局发展规划。
14、完善优化磷煤、水电、农产品“三大工业支柱”发展布局，完善工业园区建设发展规划。六是做好城镇化人口吸纳分配规划。加强非农人口、进城务工经商办企业人口等流动人口、“居住在城里的农民”人口的统计工作，制定好马边新型城镇化人口发展规划。七是做好各类规划的统筹衔接。着眼经济社会长远发展，注重城镇建设、产业发展、土地利用、人口安置、交通发展、新村建设等各类规划相互衔接，强化部门协调和信息沟通、层级互通管理，形成步调一致、协调和谐的规划体系。（三）工业主导，“四化”联动，保障内生动力源。2013年马边工业化率45.65%（乐山市61.6%，四川省51.7%），一方面是与全省、全市比较有较大差距；另一方面是马
15、边作为“后发展”地区，是拥有“大资源”的小县份，还享有众多扶贫开发、定点帮扶资源，以及诸多特殊优惠政策支持，可以优先突出发展工业化，进而促进城镇化快速发展。从马边实际出发，首先是做大磷化工业。积极实施“马边百亿磷化工产业规划”，主动对接“成渝经济区区域规划”，融入“乐山千亿盐磷化工产业规划”，融入“岷江流域工业经济走廊”，参与全市范围内资源协调和生产要素配置，建成立足马边并整合四川省及至全国磷化工资源的精细磷化工龙头企业和产业集群，实现产值50亿元以上。其次是做大电、煤能源工业。加快在建电站建设，力争到2015年全部投入运营，总装机达56万千瓦以上；加快发展煤炭产业，扩大煤炭开采规模，完成矿点
16、扩能建设，完成煤炭产业资产重组。实现电、煤产值13亿元以上。三是做大农副产品加工业。打好有机、生态、特色“三张牌”，突出“有机茶叶”、“有机竹笋”、“有机禽蛋”和“生态养殖”、特色农副产品加工业发展，实现产值16亿元以上。四是做大工业园区。以打造产业集群集约化发展为导向，建设好劳动工业主园区和雪口山工业辅助园区，实现总产值40亿元以上。（四）设施配套，功能完善，提高城镇承载力。建立和完善新型城镇化、新型工业化和新农村建设“三新”联动发展的体制机制，增强城镇化建设综合能力。念好“衣食住行业教保医”“八字经”，强化市政基础设施建设，适度超前、统筹建设城镇交通、供电、供气、给排水、绿化、亮化、排污、
17、垃圾处理等市政设施，统筹推进旧城区改造和新城区建设，同步加快乡场集镇、新型农村社区建设，扩大张力，打造农村人口向城镇快速聚集的城镇结构体系。一是大力拓展城镇接纳农村人口的容量。坚持统一规划，合理布局，坚持农村现代化、城乡一体化定位，根据县内人口分布、历史沿革、资源构成、交通区位、经济结构等因素，保障和提升城镇整体功能对人口的容载量。二是加大城镇基础实施建设投入。政府承担大部分公共建设成本，在电力、街道、管网、给排水、公共交通等方面做好先期投入，奠定基础，筑巢引凤。三是加快在建项目建设。要进一步加强对施工单位和企业的管理和督促，在保证质量和安全的前提下，加快建设进度。对进度滞后项目，要督促施工单
18、位加大施工力量，增加施工点，扩大作业面，确保按期建成。相关部门要加强沟通，明确责任，及时协调解决影响项目建设的各种困难和问题，为项目建设提供良好的施工环境。四是加大教育、医疗卫生、公交营运等城镇公共服务功能投资力度。随着城镇人口的增加，对医院、学校、公交等的需求更多，在新城区建设、乡场集镇建设的同时要统筹兼顾，妥善安排，方便市民生活，提高城镇承载力。（五）创新思维，融资使劲，提升城镇建设力。城镇化建设需要大量资金投入，必须创新理念，开拓思维，寻求突破。在思想观念上更新，以市场运作机制经营城镇建设，破解融资难题，牢固树立经营城市理念、树立城镇资源商品化理念，谋划“以城建城”、“以城养城”、“以地
19、生城”、“建市兴城”等城镇化建设的新路子。在实践操作上，实施政府引导、市场运作、多元投资、共同开发，努力盘活城镇建设规划土地资源，用活用足对城镇道路、广场、公用设施冠名权、广告权、经营权等无形资产效能，实行公开拍卖、竞买，广聚财源。在城镇化规划建设土地使用上，加强出让流转权益投资管理，以市政、城镇投资机构为经营平台，可采用“招拍挂”方式出让土地经营权，促使土地增值增效。在政府工作战略上，拓宽工作思路，汇聚更多资金，加快城市发展。一是向上争取。利用马边享有的扶贫开发、定点帮扶以及诸多特殊优惠政策资源，整合国土、城建、文化、教育、金融等部门资源，抢抓政策机遇；由县财政、住建等部门认真研究上级相关政
20、策，遴选、储备、包装生成一批城建民生民利项目，积极向上争取城镇基础设施建设项目；盘活国有资产，加大项目汇报衔接力度，多争取上级补助资金，与马边新型城镇化建设有机融合。二是向外引资。强化“你发财、我发展”的意识，加大招商引资力度，及时兑现相关政策，创优投资发展环境，增强企业投资信心，为外商外企在马边投资兴业提供优质服务，形成重商、尊商、爱商的良好氛围，托付马边城镇行政服务区、居民住宅区、商贸广场区、运动休闲区、工业集中区和文化广场、休闲公园、停车场、房地产开发等市政设施建设。三是向内使劲。按照相关政策和程序，努力激活吸引更多社会资金、民间资本投入城镇化建设，积极鼓励、引导、支持有识之士来马边兴业
21、、成功人士回家乡创业，引导农民离土不离乡，带动更多农村人口“进城”就业安居。四是财政投资。坚持用足用好各级各种扶持资金，适度负债发展，在财政可承受范围内，通过融资筹集建设资金。（六）改革驱动，政策引导，推进人口市民化。新型城镇化的显著标志就是农村人口城镇市民化，这就要求必须有序推进农业人口向城镇转移，从农民转变为市民。一是加快户籍制度改革，推进农村人口向城镇转移。坚持城乡统筹发展，改革城乡二元户籍管理制度，逐步实现城乡一体化，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，还原户籍的人口登记管理功能，推行流动人口居住证制度，以居住证为载体，建立健全基本公共服务提供机制，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。健全人
22、口信息管理制度，加强和完善人口统计调查制度，改进人口统计内容和方法，健全人口变动调查制度，实施人口基础信息库，在分类完善劳动公安、计生、民政、住建、房产、就业、教育、社保、信、税务等信息基础上，逐步实现信息整合和共享。二是放开城镇落户限制，推进农村人口落户城镇。从马边县城人口居住情况看，有相当部分是因小孩入学随迁、进城养老、进城买房的农村人口或者是乡镇上的非农业人口，他们是“住在城里的农民”和“户籍不在城里的城里人”，他们并不在城镇化人口中。因此，可考虑实行居住地登记户籍制度，以城镇化建设规划区域为统计范围登记人口，并以此规划城镇化建设方案，保障城镇化人口在就业、教育、医疗、社保等方面享有与其
23、他城镇居民同等的权利。三是积极推进农业转移人口享有城镇化的基本公共服务。鼓励农业转移人口就近就地在城镇落户，保障随迁子女平等享有平等的受教育权利，保障享受公共就业创业服务体系及其资源，保障享有均等完全的养老、工伤、失业、生育、医疗、健康等保险保障，不得另外设定附加的户口性歧视政策，提升基本公共服务均等化水平。四是实行土地制度改革，让农民“带土地进城”、“带资财进城”。以保护农民的土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革，加快明确界定农村各类产权，对农村耕地、山林、建设用地和宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权等土地和房产资源进行确权、登记和颁证。在此基础上，加快培育规范的土地交易流转市场，推动城乡土地资源自由流动；推行“土地资本”制度，促进土地经营向专业人士、专业大户、专业种植适度集中，提升土地生产专业化、经营规模化、效益最大化。