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1、转变乡镇财政职能 推动体制机制创新关于加强乡镇财政建设与管理的调查报告市乡镇财政建设专题调研组乡镇财政是乡镇政府履行职能的财力基础，在巩固基层政权、 促进乡镇经济和社会事业发展、完善财政财务管理等方面发挥着 十分重要的作用。但是，从当前实际情况来看，无论是乡镇财政， 还是乡镇财政管理体制，都存在着与经济社会形势发展极不适应 的问题与矛盾，而且已经严重影响到了基层的政权建设、组织建 设、社会建设。解决乡镇财政管理的体制机制问题，是解决当前 乡镇财政问题的基础与前提，必须引起各级党委政府高度重视， 并且要采取有力措施切实予以解决。为此，根据市委、市政府领导的指示，由市委政研室、市财 政局牵头，市委
2、组织部、市编办等单位参与，组成联合调查组， 在4月中下旬对我市乡镇财政系统开展了一次专题调研，全面、 深入、系统地了解了我市乡镇财政的基本情况，掌握了乡镇财政 在体制机制方面存在的突出矛盾和问题，也听到了来自基层的呼 声和建议，让我们感触很深，启发很大。现将调研情况报告如下， 供市委、市政府领导决策参考。乡镇财政管理存在的问题从根本上来看是体制机制问题从调研的情况来看，随着农村综合体制改革的不断深化和乡镇 筹城乡发展任务相一致，与深化农村综合配套改革要求相吻合, 与推进我市“两型社会”改革建设相符合。必须以职能转变为着力点以基本公共服务均等化为原则全面改革乡镇财政的体制机制加强乡镇财政建设，事
3、关基层政权稳定，事关新农村建设成 败，事关城乡统筹发展大局。要坚持以科学发展观为指导，以“两 型社会”建设为总揽，以职能转变为着力点，以实现公共服务均 等化为原则，以体制建设、制度建设、人才队伍建设为重点，创 新体制机制，激活干部活力，提升乡镇财力，化解乡村债务，发 展农村经济，稳定基层政权。1、转变和充实乡镇财政职能。根据乡镇机构改革的精神, 从目前乡镇政府的职能和实际出发，结合预算法、税收征 管法等相关法律法规，乡镇财政的职能定位要围绕促进发展经 济、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管 理，维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐来进行。其主 要职能职责是：一是预算编制管
4、理职能。宣传贯彻落实国家财政经济政策, 负责乡镇财政预算编制与执行，严格预算管理，保证乡镇政权和 村级组织的正常运转。二是公共财政服务职能。落实公共财政政策，负责提供和落 实农村范围内公共产品和公共服务，履行乡镇政府内部综合协调 职能，促进农村经济和社会事业发展。三是财源建设和协调收入职能。根据规划和产业政策，加强 财源建设，协调组织乡镇财政预算收入，严格执行“收支两条线” 的规定，管理乡镇非税收入。四是资金监督管理职能。监督管理各类公共产品资金和公益 事业资金；负责各项支农资金、惠农补贴资金的落实与监管，确 保监管资金的合理有效使用。五是单位财务和村级财务管理职能。建立健全乡镇财政事业 单位
5、开支标准体系；监督管理乡镇单位财务收支活动；对村级财 务行使一定的监管职责。六是国有和集体资产管理职能。管理乡镇单位国有和集体资 产，实施债权债务监督管理，参与建设项目招投标，办理政府集 中采购事项。2、明确乡镇财政所岗位编制设置。乡镇财政所作为乡镇政 府的重要组成部门，职责重要，专业具有特殊性，必须在人 员、编制上予以保障。一是岗位设置。根据乡镇财政职能要求，乡镇财政所一般 需要设置六个岗位，即所长、总预算会计、单位会计、出纳、 信息员、村账乡代理专干。二是编制安排。财政所作为乡镇政府的重要组成部门，应 为行政单位，在编制安排上也应设定为行政编制。根据因岗设 编的原则，每个乡镇财政所一般应设
6、6个行政编制。首先，必 须解决目前各乡镇随意挤占乡财政所编制的问题，按市核定的 编制到岗到人。同时，争取省市编制人事部门支持，为乡镇财 政所统一增加编制，解决编制普遍偏紧的问题。三是人员配备。不同类型的乡镇要区别对待。乡镇财政所 人员设置的基本标准为：一类乡镇6人以上，二类乡镇46 人，三类乡镇35人。3、推行“县乡共管，以县为主”的乡镇财政机构人员管理 模式。要落实XX省乡镇财政管理条例的明确规定，乡镇财 政机构负责人的任免、调动，必须经县级人民政府财政部门同 意。在乡镇财政所人员管理上，推行“县乡共管，以县为主” 的模式，乡镇财政所的机构设置、人员编制由县级财政部门归 口管理。乡镇财政干部
7、的业务工作以及德能勤绩年度考核、职 务任免、工作调动要充分征求所在地党委、政府的意见，县级 人民政府财政部门享有最终的任免权和调动权。4、创新体制机制，为乡镇财政工作创造良好条件。一是要建立乡镇基本财力保障机制。要增加乡镇财政投 入，切实保障工作经费，增强乡镇履行职责的能力。对边远、 贫困地区和财力相对薄弱的乡镇其财政收入不能满足基本支出 的，市、县级人民政府应当给予补助。市县级财政部门必须从 制度建设入手，规范上级转移支付管理。应根据保障乡镇正常 运转，履行基本服务职能、提供基本公共服务作为基本因素， 科学测定转移支付基数，制定科学合理的分配方案，实现转移 支付向贫困乡镇倾斜，缩小乡镇间财力
8、差异，确保乡镇正常运 转需要，实现基本公共服务均等化。市县级财政在安排上级财 政转移支付资金时，要将资金计划与建立健全激励机制相结 合，把转移支付与乡镇自身发展的绩效联系起来，鼓励先进， 鞭策后进。要适应新农村建设和统筹城乡发展的要求，增加农 村基础设施建设，支持农业和农村社会事业发展，努力满足农 村社会基本公共产品和服务需求。二是要建立乡镇财税激励机制。要根据乡镇经济发展水 平，税源分布等情况，合理确定乡镇财政管理体制，科学划分 税收收入级次和比例，提高乡镇分成比例，调动乡镇培植财 源、协税护税的主动性和积极性。根据财源、税源的实际情 况，科学核定乡镇税收任务，改革和完善乡镇财政收入考核办
9、法，强化各类税收征收主体的责任。要通过建立财税激励机 制，使增加财政收入成为乡镇政府的自觉行为。三是要建立消 赤减债考核和奖励机制。消赤减债既是一项经济任务，更是一 项政治任务，必须抓紧抓好。县级人民政府要建立债权债务管 理监督机制和责任追究制度，根据各乡镇的实际债权债务情 况，下达消赤减债任务，并切实抓好检查落实。要将消赤减债 内容纳入乡镇绩效考核范畴，通过考核手段，使乡镇领导增强 消赤减债意识，在严禁产生新债的同时，开源节流，偿还债 务。同时，建立消赤减债奖励机制，对于消赤减债工作做得好 的乡镇，根据化解债务额度给予一定比例的奖补，以提高乡镇 消赤减债的积极性和主动性。5、切实发挥乡镇财政
10、职能作用，做好农村公共服务。一要完善乡镇财政预算管理，提高财政运行质量。要健全 乡镇财政预算管理制度，坚持量入为出、收支平衡的原则，统 筹安排预算内外收支，科学合理地编制乡镇年度财政收支预 算。市县财政要提前告知对乡镇的一般性和专项转移支付预计 数，乡镇要完整编报上级的各项补助收入，进一步提高乡镇预 算编报的完整性，提高预算编制质量。要规范乡镇财政预算执 行，提高预算执行效能。要按照公共财政管理体制的要求，健 全乡镇基本支出定员定额管理，切实保障乡镇党政机构行政和 社会管理等基本运转的支出需要，严格控制预算追加，切实增 强预算的约束力。深化“收支两条线”改革，稳步推进国库集 中支付制度和政府采
11、购制度，积极探索通过政府购买等方式提 供公共服务和公共产品；要按照政务公开的要求，及时公开预 算及执行、专项资金分配和使用等情况，自觉接受社会监督。二要强化专项资金的监督管理。乡镇财政要突破过去狭隘 的“小财政”观念，树立“大财政”观念。对本级和上级财政 安排的资金以及其他部门、渠道下达的财政资金都要加强监 管，发挥乡镇财政就地和就近实施监管的优势，并及时向上级 财政反馈信息。对于列入乡镇财政预算的专项资金，要建立健 全项目支出规范化管理制度，加强项目论证、立项、申报、实 施等各环节的监督，严防截留、挪用、挤占专项资金的行为发 生。对于上级财政部门直接管理、未列入乡镇财政预算的专项 资金，包括
12、农林水专项、农业综合开发、环境保护、土地开发 整理、国际金融组织和外国政府贷款等，上级财政在下达资金 时，要同时抄送项目所在县市区财政局，县市区财政部门要分 解告知有关乡镇财政所，建立上级财政与乡镇财政以及乡镇财 政之间的信息沟通机制，保证乡镇财政全面掌握有关专项资金 的政策、额度、项目要求等情况。乡镇财政要加大对上述各类 专项资金使用的监督检查和跟踪问效，及时将资金使用中存在 的问题、项目实施效果等信息上报上级财政部门，确保项目资 金用到实处，发挥效益。三要加强财务监督管理。要建立和完善乡镇行政事业单位 财务管理制度，统一财务开支范围和标准，严格规范财务收支 行为。推行乡镇行政事业单位财务公
13、开制度，建立健全民主理 财机制，广泛接受社会监督。加强乡镇国有和集体资产管理， 建立健全资产购买、处置、登记和台账制度，做到资产实物管 理与价值管理相统一，防止资产流失。加强和规范农村收费管 理，坚决取消不合法、不合理收费，优化农村经济发展环境。 加强乡镇财务监督检查，及时查处违法违纪行为，严肃财经纪 律。要建立健全村级组织运转经费保障机制和农村公益事业一 事一议财政奖补机制，加大对村级财政补助资金的监督管理。 各县市区乡镇要按照XX省财政厅关于转发财政部关于开展 村级会计委托代理服务工作的指导意见的通知（湘财会 2008 17号）要求，全面推行村账乡代理，充分利用乡镇财税 信息网络的资源优势
14、，加快实现村级财务管理的信息化、网络 化。逐步建立乡村财政财务管理的绩效评价管理体系，开展定 期绩效考评。县市区财政局要根据实际情况，设置一套切实可 行、易于理解的相关考评指标，结合预算执行和财务核算等情 况，定期下达绩效考评意见书，做到考评结果和监管意见及时 反馈、及时整改。四要大力实施支农资金整合。要理顺支农资金管理体制， 努力构建支农资金整合的平台，确保支农资金的有效配置。鼓 励采取“统一规划、捆绑使用、共同实施、各负其责”的方 式，在保持使用方向不变的前提下，以规划和项目为平台，统 筹规划，做到“集中建设项目、集中资金投入，逐步实行专 项拨款的直接支付，统一项目实施，降低管理成本，提高
15、资金 的整体使用效益。五要做好惠农补贴发放工作，认真落实惠农政策。要充分 利用乡镇财政贴近农村、直接服务农村的优势，发挥乡镇财政 在落实惠农补贴政策中的作用。乡镇财政要会同有关部门认真 做好惠农补贴对象的申报、认定、审核和公示等工作，确保符 合条件的补贴对象全部纳入政策保障范围。要加强惠农补贴信息化管理工作，进一步健全惠农补贴信 息管理系统，充分发挥乡镇财税信息网络资源优势，加强惠农 补贴“一卡通”发放管理，将补贴对象相对固定的惠农补贴全 面通过中国农民补贴网（乡镇财税信息网）以“一卡通”方式 发放。积极创新为民服务方式，对居民申请办理惠农政策咨询、 补贴资金发放等服务事项实行“一站式”办结，
16、努力为农民群 众提供优质、便捷、高效的服务。为加强村干部与村民的联 系，加大补贴政策宣传力度，乡镇财政所应打印“补贴发放通 知书”，交由村干部及时发放到农户。6、大力推进乡镇财政精细化管理，提高乡镇财政管理水 平。在全面推行乡财县管乡用改革的基础上，实施乡镇财政精 细化管理。要以乡村两级所属财政性资金为主要管理内容，以 其信息流、资金流为管理主线，以乡镇财税信息网络和相关软 件平台为基础，依托于制度建设、程序规范、全程跟踪、效绩 考核等手段，达到乡村财政财务全面、精准、细致、规范、高 效管理的目标。要加强乡镇财政所的日常管理工作，建立健全 岗位责任制度、账户管理制度、预算编制及资金核拨管理制
17、度、会计核算制度、控债消债制度、民主理财制度、绩效考评 制度、政绩考核及人事任免制度等，努力提高乡镇财政管理水 平。乡镇财政精细化管理的各项具体工作由各级乡镇财政管理 部门承担。7、进一步加强乡镇财政机构和队伍建设。要从提高乡镇财 政干部素质入手，大力优化财政所人员结构，改善乡镇财政所 软硬件设施，夯实乡镇财政财务管理基础。一是大力提高乡镇财政干部素质。要根据财政工作的要求 和乡镇财政所工作的需要，严把进人关，进入乡财干部队伍的 人员必须具备会计证。政策性安置的退伍军人，原则上必须经 过专业培训后，取得会计资格才能上岗。要建立长期培训制 度，安排必要的培训经费，对乡财工作人员进行有计划的、有
18、针对性的培训。有条件的县（市）区、乡镇，可选送少量发展 潜力大、专业基础好、愿意扎根基层的财政人员进入高校深 造。要鼓励财政所干部加强学习，提高素质，对通过自学获得 会计证或中级以上职称的人员，应给与适当物质奖励。二是建立健全干部奖惩机制。要高度重视财政所人员的政治 诉求，切实解决他们的政治待遇，任财政所长3年，政治立场坚 定，工作能力强，工作作风朴实，工作业绩突出的，经组织部门 考核，原则上应解决副科级待遇。同时，建立干部惩罚机制。XX 省乡镇管理条例明确规定，从事会计工作的专业人员必须取得 会计证。考虑我市的实际情况，对从事财政工作3年内不能取得 会计证的财政所工作人员，应调出财政部门。三
19、是切实增加乡镇 财政所软硬件设施投入。加大对乡镇财政所基础设施建设投入的 力度，改善办公条件。要积极创造条件，加快基层财政部门“金 财工程”建设步伐。要按照社会发展趋势和乡镇财政职能转变的 要求，注重对乡镇财政财务管理软硬件设施的投入力度，并将此 部分投入列入到市、县财政年初预算中，建立经费保障长效机制。 在推进乡镇财政信息化过程中，要注重网络资源的整合，实现资 源共享，实现乡镇财政财务管理的全面信息化，进一步提升财政 财务信息化管理水平。机构改革的不断推进，我市乡镇财政职能、管理体制和管理模式等 已经越来越不适应新形势的要求。具体来说：1、乡镇财力与发展要求不相适应。乡镇财政是农村基层建设与
20、 发展的支撑。但是，目前不仅没有体现出支撑作用，而且已经成为乡 镇沉重的包袱。具体体现在三个方面：一是债务包袱化解难度很大。目前我市乡镇财政缺乏稳定的收 入来源，财政收支矛盾十分突出，绝大部分乡镇债台高筑，举步维 艰，政府运作呈现“正常运转基本靠讨、建设经费基本靠跑、预算平 衡基本靠调”的局面。2008年我市乡镇财政总收入为40548万元， 乡均收入为633. 6万元；而全市乡镇负债为9. 4亿元，乡均负债 1468. 7万元。当前，乡镇基本工作经费无法保证。2008年，全市乡 镇正常运转经费缺口达到了乡平80-150万元。在我们调研的乡镇中， 除经济条件最好的谭家山镇外，其余乡镇都有少则几百
21、万，多则几 千万的乡镇负债。沉重的乡镇负债已远远超过乡镇的承受能力，影 响了基层工作的开展。在韶山的座谈会上，如韶山乡乡长就告诉我 们，他们去年就接到了 7回法院传票，让他们不堪其扰。每到年底， 为躲避债权人追索，许多乡镇书记、镇长只能外出躲债。更为被动的 是，由于经常有债权人起诉乡政府，乡镇帐户被法院冻结的事时有 发生，其中有一些惠农资金被冻结在账户里，难以及时发放给村民， 给乡镇带来了较大的运行风险。二是财政造血功能严重不足。在乡镇财政非常困难的情况下， 乡镇财政多年来停留在要钱、收钱、花钱的低层次财政行为上，乡镇 领导大部分时间和精力都用在千方百计要资金的“副业”上，而对发 展乡镇经济、
22、强化公共服务的“主业”心有余而力不足，乡镇经济发 展缺乏内在动力。有些乡镇为了保证人员工资的正常发放和机构的 基本运转，完成上级政府的税收完成指标，还采取了一些严重悖离 科学发展理念的手段。突出表现在，不顾实际财源税源、竞相引税买 税。处理公有资产往往采取的是“能变卖的不出租，能出租的不入 股”的竭泽而渔方式，造成了政府资源极大的损失。片面招商引资， 不顾当地地理位置和农产品资源特色，忽视规划和环保因素，造成 资源环境的破坏和浪费。三是片面追求发展造成了更加严重的负担。乡镇本身的发展压 力很大，而又没有实际财力支持。特别是由于目前财政转移支付缺 乏科学依据，透明度不高，随意性很大，这使得乡镇政
23、府越来越注重 主宰着他们生存资源的上级政府的政治偏好，在财政紧缺的情况下 还会做出违背农民意愿和偏好的各种政绩工程、形象工程和马路工 程来迎合上级意图，不仅增加了行政成本，还造成了财政资金的浪 费，带来了沉重的财政压力。2、管理模式与职能发挥不相适应。我市乡镇财政所的管理模式 主要有两种：一种是准派出机构模式。XX县就是实行的这种模式。 乡镇财政所为县财政部门的准派出机构，人员隶属财政局统一管理, 财政所长由县财政局任命，代表县财政管理乡镇财政工作，同时根 据乡镇工作安排，完成乡镇政府安排的工作任务。另一种是乡镇机 构模式。湘乡市、韶山市、雨湖区、岳塘区均实行的这种模式。财政 所为乡镇政府机构
24、，所有管理权均在乡镇，县（市）区财政局只对其 进行业务指导。这两种模式的形成都有其客观的原因，但从实际运 作来看，以湘乡市为代表的“县乡共管、以乡为主”的管理模式，存 在很多弊端。一是财政预算的约束力难以发挥。乡镇作为一级政府，应该有 严格的财政预算。但在很多乡镇，由于财政本来就运转艰难，加上乡 镇领导的法律意识不强，上级主管部门层层考核加码，乡镇财政所 看领导脸色行事，财政预算往往流于形式，实际运作中毫无约束力 可言。在有些乡镇，领导的表态就是预算，财政预算监督职能难以履 行。导致的是，财政欠账越来越大，债务越来越沉重。二是截留、挪用上级专项资金动机明显。由于财政困难，乡镇政 府希望从专项资
25、金中挪用部分用作弥补乡镇财政运转的动机非常明 显。如果不能挪用，有些乡镇政府宁愿不要这个项目，这样至少可以 不让乡镇政府贴钱应付和招待上级政府的各项检查验收。基于这种 考虑，县级财政部门往往不敢把专项资金通过乡镇财政所监管，而 直接拨付到项目主管局管理，这种方式导致了专项资金游离在财政 监督之外，财政所“有财理不到”,财政专项资金管理职能难以发挥。三是财政干部“主副业”难分。乡镇财政干部受制于政府管理， 往往变成了乡镇政府的一条腿，普遍兼有其他职务，如农村合作医 疗站、人大联络员、政协联络员、驻点包村等，平时各项工作疲于应 付，而其本职工作往往加班加点完成，履行职能的效率不高。同时， 财政业务
26、对干部专业技术素质要求高，乡财政干部直接由乡镇直接 管理的方式，不利于县财政根据财政专业要求来统一培养、提拔和 交流，阻碍了财政的改革与发展。3、岗位设置与职能转变不相适应。农村税费改革以后，乡镇财 政职能职责发生了深刻的变化，原有的乡镇岗位设置已经不适应新 形势下职能转变的要求。目前，我市乡镇财政所对本单位的职能职 责界定尚不明晰，岗位设置五花八门，缺乏科学合理的论证和规范。一是有的单位人手十分缺乏，人员兼职、串岗的现象大量存在。 如韶山市永义乡财政所，仅有一名正式干部。他既是会计，又是出 纳；既是运动员，又是裁判员。这种情况严重违反了财务会计制度， 没有实现账、钱分离和监、管分离，财务监督
27、制度形同虚设，给乡镇 财政运行带来了极大的财务风险。二是有的单位人浮于事的现象非常严重。如湘乡市泉塘镇为例， 一个财政所财政干部达到了 24人，其中有4人承担了 一个岗位的职 责。加上复退军人就业等政策性安排，进一步加剧了人浮于事的现 状。三是村级账务管理漏洞较多。目前，村级财务管理采取的是以 经管站为主，财政所为辅的方式。由于经管站缺乏村财管理信息网 络资源，使得有些乡镇村级财务管理混乱，财务制度不健全，帐务处 理欠规范，财务公开流于形式，一旦出现村级财务纠纷和问题，财政 所难辞其咎。因此，在目前的形势下，如何科学界定乡镇财政所的职 能，明晰财政所岗位的设置，是推进乡镇财政改革需要解决的首要
28、 难题。四是财政所编制管理混乱。我市乡镇财政所人员编制管理极为 混乱，缺编、少编、混编现象严重，是乡镇财政所反映希望解决的最 集中、最迫切的问题之一。按照关于重新核定基层财政机构人员编 制的通知（潭编办200130号），全市655名乡镇财政工作人员， 共核定行政编制375个，占比57%；但从调查的情况来，部分行政编 制没有落实到人、落实到岗位，基层政府随意挤占、调配乡财所编制 的现象普遍存在，少数乡财所已无编可用。以岳塘区霞城乡、易家湾 镇财政所为例，通过区编办核定的行政编各有3个，但现在已没有 一个行政编。雨湖区护潭乡财政所长，既不占行政编、又不占事业 编，属于无编人员。湘乡市的编制问题更严
29、重，2008年津补贴改革 后，乡镇财政所331名干部全部作为事业编制对待。受编制的影响， 很多乡财干部无暇安心于本职工作，严重影响了乡镇财政事业的开 展。4、软硬件设施与科学理财要求不相适应。随着财政改革的不断 深入和国家惠农政策的力度逐步加大，乡镇财政信息化建设和村级 财务管理工作对财政干部的业务要求越来越高，而我市乡镇财政所 干部人员素质参差不齐。目前，我市乡镇财政干部队伍的基本情况 是：从年龄构成看，30岁以下102人，占16%； 30岁一45岁388人， 占61%； 45岁以上146人，占23%O从学历层次看，拥有本科学历的 194人，占31%；拥有专科学历的321人，占50%；专科以
30、下学历的121人，占19%。从专业背景看，具有初级及以上职称的252人，占 40%o其中，解决副科级待遇的有7人，占1.1%；军转干部70人， 占n%。软硬件建设的不合理主要体现在人员增配的“一多一少”上。“一多”：是指按照国家政策安置的退伍军人较多。湘乡市近几 年在人员超编十分严重的情况下，仍按照国家政策安置了退伍转业 军人47名，进一步加剧了乡镇人员负担，以湘乡市棋梓镇财政所为 例，该所现有干部职工22人，其中：军转人员7人，占比31.9%。“一少”：是指通过正规途径招考的大学生少，我市雨湖区已有 15年没有进过人，造成现有财政所人员结构严重老化，断层现象十 分突出。乡镇财政所硬件建设相对
31、滞后，大多数乡镇财政所办公条 件较差。一是办公室紧张。湘乡市翻江镇，9个工作人员共2间办公 室，人均办公面积不足4n匕二是计算机配置难以跟上形势发展需要。 湘乡市东郊乡为例，该所17名工作人员，只有一个端口一台业务用 计算机。平时除了与计算机相关岗位的干部职工可以接触电脑外， 其他的干部职工连看的机会都没有，更谈不上熟悉业务操作流程。5、干部待遇与岗位需求不相适应。一是财政所级别低。乡镇财政所属于股级机构，而有些乡镇站 办所是副科级机构，职权与职责的不对称使得财政所在对其进行财 务监督时力不从心，难以将财政管理职能完全履行到位。二是干部待遇偏低。我市乡镇财政所长长期工作在农村第一线, 工作条件
32、差、经济待遇低、承担着巨大经济和精神压力，能够在退休 前解决副科级待遇，已成为他们最大的现实需求。如韶山乡财政所 的彭所长，他在这个岗位上兢兢业业的工作了 20多年，再过几年即 将步入退休年龄。他在任内做出了大量的成绩，得到了各级财政部 门和当地党委政府的一致好评，但由于种种原因，他的副科级待遇 问题一直没有得到解决。在湘乡，与享受副科级待遇的站办所长相 比，财政所长每月津补贴要少500元左右。干部待遇的反差，极大地 影响了乡镇财政所干部工作的积极性。改革乡镇财政体制机制已经是一项十分现实而紧迫的任务乡镇财政与基层政权稳定息息相关，与农村改革发展紧密相 连。这些年来，特别是农村税费改革以来，乡
33、镇财政出现了许多 新的矛盾和问题。从中央到基层，从理论到实践，从时代发展要 求到群众迫切诉求，都对转变乡镇财政职能、加强乡镇财政管理 提出了新的要求。应该说，这既是时代的呼唤，更是现实的需要， 势在必行，迫在眉睫。1、转变乡镇财政职能、加强乡镇财政管理，是顺应科学发 展的时代要求。科学发展是一种全面协调可持续发展。破除城乡 二元结构、缩小城乡差距、推进城乡统筹发展，这应该是当前以 农业人口和农村面积占绝大多数的中国加快发展的主基调。稳定 基层政权，加快农村发展，必须要有一定的财力作支撑，关键是 要树立科学的理财理念，既要“有财可理”，又要“有财能理”。 当前，随着农村改革步入“深水区”，我们面
34、临的形势更加复杂， 面临的发展任务更加艰巨，面临的矛盾和问题也与日增多，乡镇 财政“当家理财”的作用也越来越突出。乡镇财政也在不断转型， 逐步由收支管理型向支出管理型转变、由预算管理型向核算管理 型转变、由维持保障性向服务发展型转变。因此，在新形势下, 只有转变乡镇政府职能，加强乡镇财政管理，增强乡镇财政“当 家理财”的积极性，才能充分调动其增收节支的主动性，使之成 为国家惠农政策的传导者和经济发展的推动者，更好地发挥国家 赋予的基层政府的职能作用，推动城乡统筹，实现科学发展。2、转变乡镇财政职能、加强乡镇财政管理，是响应基层呼 声的现实选择。农村税费改革后，乡镇财政逐步由吃坂财政向公 共财政
35、并轨，尽管职能在转变，但问题并没有减少，相反，一些 深层次问题日益显露出来。一是无财可理的局面没有根本改变。 表现为债务负担沉重，缺乏理财能力；财政职能弱化，缺乏聚财 能力；经济发展后劲不足，缺乏生财能力等。乡镇财力基本上致 力于保工资、保运转、保稳定，发展经济、提供公共产品和服务 等职能无力履行。二是有财理不到的问题比较突出。相当部分支 农项目、惠农资金都由条块下达、自行运作，包括农林水专项、 农业综合开发、环境保护、土地开发整理、国际金融组织和外国 政府贷款等，尚未纳入乡镇财政笼子，处于乡镇财政监管范围之 外。三是有财理不好的问题开始显现。近年来随着农村“三奖一 补”的力度加大，支农惠农政
36、策的不断出台，乡镇财政工作量显 著增加。但乡镇财政的人员素质、结构和软硬件设施却跟不上形 势的发展。乡镇作为基层政权，乡镇财政作为最基层的一级财政， 其财力的强弱直接影响到农村基层政权的正常运转，直接关系到 农村基层政权的巩固。在这种财力上移，事权下移的情况下，只 有加强乡镇财政建设，转变乡镇财政职能，健全财政管理体系， 才能从经济基础上巩固农村基层政权建设，维护农村大局稳定， 促进农村经济和各项事业发展。3、转变乡镇财政职能、加强乡镇财政管理，是贯彻中央精 神的有效途径。去年中央出台的关于推进乡镇机构改革的意见, 今年又转发了中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改 革的指导意见，要求乡镇
37、机构编制和实有人员在只减不增和社 会稳定的基础上改革逐步向职能转变深化，力争2012年基本完 成任务。今年中央出台的一号文件中共中央国务院关于2009年 促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见明确提出，调整财 政收入分配格局，增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高 县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财 力保障制度。我省制订的XX省乡镇财政管理条例也规定，“乡镇财政是国家最基层的一级财政，具有筹集、分配、调节、监督 等职能。“去年以来，根据中央有关精神，财政部专门出台了关 于发挥乡镇财政职能作用加强财政预算管理的意见，省财政厅 出台了关于全面推行乡村财政财务精细化管理的意见
38、，对转 变乡镇财政职能、规范乡镇财政管理体制作出了详细的规定。可 以说，转变乡镇财政职能、加强乡镇财政管理，是大势所趋，势 在必行。4、转变乡镇财政职能、加强乡镇财政管理，是借鉴各地经验的有益探索。从全国来看，一些地方在乡镇财政的职能调整、 体制理顺、激励机制方面纷纷加强探索，并取得了较好成效。如 湖北省出台了关于进一步调整和完善乡镇财政管理体制的意 见，江西省早在2004年就开展了乡镇财政管理方式改革试点, 将乡镇财政所人员和编制上划县级，实行县财政局和乡镇对财政 所双重领导，以县财政局为主的管理方式。河南省注重加大对县 乡财政转移支付力度，乡镇人员工资和公用经费由上级财政全额 负担，由县级
39、财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。安徽省合 肥市实行以乡镇为独立核算主体，建立“预算共编、账户统设、 集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理模式。陕西省旬阳 县财政所按副科级设置，所长由县委组织部考核，政府任命，享受 副科级待遇。从全省来看，我省从2005年开始，选择在汝城县、 隆回县、武冈市、岳阳县、靖州县开展“乡财县管乡用“改革试 点，至今范围已扩大到46个县市区。XX对口扶贫的永顺县规定 乡镇财政所长任职三年以上可解决副科级待遇。周边的长沙、株 洲，迄今有50多名财政所长解决了副科级待遇。从市内来看， XX县自2005年开始推行县乡共管、以县为主的管理模式，效果 也比较明显。因此说，转变乡镇财政职能、加强乡镇财政管理，与当前统