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1、加快构建政策协同的生成机制中国进入目标多元、政策多元的新开展阶段。过去追求 高速增长，现在追求高质量开展。增长只是规模做大的数量 概念，而开展不仅仅是规模、数量的问题，还有质量、结构 的问题；不仅仅是经济问题，还有社会、生态环保等问题。 在新开展阶段，中国开展的整体性特征越来越明显，不能只 有GDP的增长，还需要统筹考虑经济社会各个方面相互关联、 彼此制约的关系。因此，开展的整体性特征衍生出多元目标 和多元政策。目标多元、政策多元的新开展阶段与多元政策的体制基础不健全之间的矛盾当前，我国开展正从以增长目标为主的阶段转向增长目标、民生目标、平安目标等多目标阶段，这意味着政策越来 越多元化，不仅包
2、括经济部门制定实施的经济政策、市场监 管政策等，还包括教育、科技、卫健、环境等部门出台的非 经济类政策和社会政策，对经济产生的影响也越来越大。问 题不在于目标多元，而在于对多元目标没有明确作出分层分 类、轻重缓急的排序，往往都是齐头并进地推进。导致这个 问题的根源是多元政策的体制基础不健全，具体表现为“三 个不匹配”。一是社会转型与经济转型不匹配。过去40多年的改革 开放主要改变了计划经济体制，但过去不只是计划经济，还 在此基础上有一个“计划社会”。目前遇到的很多问题仍是 计划社会体制导致的，而非计划经济的问题。社会转型没有 跟上经济转型的步伐，对市场的深化产生了严重阻碍。新发 展阶段追求的许
3、多目标，如更高效率、更加公平、更加美丽， 能否顺利实现，依赖于社会转型与经济转型的匹配性。二是 经济转型与绿色转型不匹配。从社会转型和经济转型来看, 经济转型在前，社会转型在后；而从经济转型和绿色转型来 看，绿色转型冲在前面，经济转型相对滞后。绿色转型如何 防止“运动式”推动，是一个值得重视的治理问题。三是政 府转型与开展转型不匹配。我国近年来着力推动政府职能转 变，但局部领域的改革与开展方式的转型并不匹配。站在国 家治理的高度来看，政府转型实质上是国家治理的转型，这 恰恰是党的十八届三中全会确定的全面深化改革所追求的 目标。这三个转型的不匹配导致了多元目标、多元政策的体制 基础不牢。当前，我
4、国全面深化改革的整体框架已经构建, 但从全社会的角度来看，仍存在一些问题，比方计划经济基 础上的计划社会体制还需要突破性改革；计划社会体制遗留 下来的事业单位体制基本框架没有改变；教科文卫体的微观 基础仍是附属于行政机关的事业单位体制，在发挥职工积极 性、释放创造性等方面还存在缺乏。教育、医疗、就业等民 生问题还难以通过政策方式得以解决，等等。防止政策的“合成谬误” “分解谬误”和工程化的思维倾向在多元目标下，政策刚性化考核容易导致行为的极端化、 短期化、指标化。如果上级机关过度追求指标化，就会产生 各种类似于过去的计划指标，目标很多，政策也很多，每个 指标都要考核，可能不由自主地导致指令性越
5、来越多，成为 官僚主义和形式主义的土壤。政策的过度指标化，还会导致 地方缺乏必要的因地制宜的政策创新空间。在政策多元且刚 性的情况下，地方政府财力有限，又不能变相融资，自主空 间日渐收窄，难以充分发挥主动性、积极性和创造性。特别 是在严格的问责机制下，一些地方政府做任何事情，都习惯 于找文件依据、等上级指示或通知，担忧被认定为“搞变 通” “打折扣”或“乱作为”。被迫追求岗位责任零风险的 倾向，可能导致地方政府的创造性行为全面收缩，而极端化 要求、机械化执行会增多，导致社会开展缺乏活力。在这种情况下，政策的实施方式很可能带来“合成谬误” 和“分解谬误”。（详见阅读链接）从深层次来看，这一现象与
6、“工程化思维”倾向直接相关。以工程化思维解决社会问题可能导致一系列混乱。比方, 盖房子可以分得很细，甚至由几个单位同步进行，因为可以 精确计算施工位置、所需材料、工程周期等。但如果把社会 目标、社会政策、社会问题的解决当成工程去实施，进行指 标化分解，不仅难以带来确定性，反而会增加不确定性。要 改变工程化思维，不能以为顶层设计越细越好、指标越多越 好。由于经济社会运行具有很多不确定性以及信息的不对称， 难以充分预见所有可能的变化，在这种情况下需要预留一些 模糊地带，特别是创新，更需要“灰色”地带和实行“黑箱” 管理。社会耦合不是物理学意义上的精准耦合，而是一种模 糊耦合，应允许存在模糊地带，否
7、那么会适得其反。因此，在 宏观环境不确定的条件下，需要为政策留有更多余地和弹性， 政策考核方向是引导而不应过分追求指标化。构建政策协同的生成机制政策协同的生成机制包括如下几类：一是条块关系的政策协同。党中央文件一直强调给予地 方更大自主权和治理权，但有些部门文件有意无意削弱了地 方的自主权，甚至包括局部一票否决条款。有人调侃是“上 面千把刀，底下一颗头”。从国家治理的角度来看，地方是 一级治理主体，应赋予其辖区治理更大的自主决策权。在大 的国家战略、大政方针上，地方应根据当地实际情况创造性 地转化落实，而不是机械地、教条式地照搬中央政策。二是条条关系的政策协同。首先是经济部门和非经济部 门的政
8、策协同。照理说，我国具备部门之间开展协调的政治 优势和体制基础，如果都有大局意识，条条之间的协调应该 是非常顺畅的，但实际效果往往并不理想。条条之间有一个 重要关系，就是事和钱的关系。由于缺乏有效的协调机制, 实际上很多非财政部门出台的政策都要求地方政府加大支 出，形成了财政的未来潜在支出。如果地方政府受财力约束 而难以执行到位，可能会被问责。于是，地方只能想方设法 筹资，甚至违规融资举债，导致隐性债务的形成。为完成上 面硬性任务，有些地方“统筹”财政和金融资源，或者把各 国企、平台公司的资金搞“一平二调”，以完成任务。但这 样一来，会导致政企不分，政府和市场没有分工，反而会出 现更大的风险。
9、曾出现的地方国企债券违约，与此不无关系。因此，各个部门出台政策应该要有事前评估，要算未来财政支出账，和未来的财政能力相匹配，形成“一盘棋”并 纳入中期财政规划统筹考虑。如果政策出台没有考虑未来的 预算约束条件，要么到时候无法兑现，要么导致地方财政混 乱，加剧财政风险，这也是高质量开展需要考虑的重大风险 问题。政策出台时要少一点想当然，多一点不确定性思维, 积极做好风险评估工作，将政策及其执行可能出现的偏差或 引致的风险降至最小。阅读链接 何谓政策“合成谬误” “分解谬误”政策“合成谬误”是指从各部门来看，每项政策都是对 的，都有一定道理，但合起来看，当齐头并进地实施时，可 能就错了。政策“分解谬误”是指不该分解的系统性任务被 分解了，有的分解到各部门、各地方，有的分解到各个时间 段。本以为可以更好地明确责任、变压力为动力，但过多过 细的任务分解实际上反而可能会造成整体无序和相互掣肘。