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1、转型期中国国有金融制度变迁的演进论解释 摘要：金融外部市场化推动国有金融改革的理论思路对转轨实践的说明有限度，中国国有金融制度变迁须要探究新的说明理论。从中心政府理性行为介入的分析视角，可以构建一个国有金融制度变迁的演进论说明框架。考察中心政府限制金融的效用函数及其变量结构的阶段性特征应成为说明中国国有金融制度演进规律的一条关键线索。以国有金融信贷资金管理体制改革历程为例可以佐证这一观点，并可以在这一说明框架的基础上展望国有金融进一步深化改革的突破口。关键词：国有金融制度变迁;政府理性介入;中心政府效用函数一、引言近30年来，中国的经济市场化推动模式以要素市场尤其是国有金融市场化的明显滞后为突
2、出特征。前些年，国内外学者对这一重要经济现象的说明基本放在经济转轨理论中探讨，核心观点是中国的渐进式经济转轨依靠于稳定的金融体系的支撑。在经济学界，也有不少学者构建了很多理论框架说明中国的整体制度变迁过程。与这些说明理论相对应，一些学者预言，在转轨进行到特定阶段，中国国有金融制度变迁将走一条外部市场化的道路，即在体制外培育非国有金融竞争主体，并以此推动国有金融改革。这些探讨结论无疑具有建设性意义。不过，现实中国有金融制度的演进历程要困难的多。问题的困难性在于国有金融体系本质上是一种实现政府效用的独特制度支配。中心政府通过此种制度支配限制货币的流量、流向达到最大限度调控整个实体经济的目的。我们不
3、难发觉，每个阶段的国有金融制度改革直至目前四大国有商业银行的改革举措均以政府保持足够的限制力为前提，与此同时，金融外部市场化却因政府的高度关注与暧昧看法而步履维艰。如何理解中心政府对国有金融的限制行为，抑制民间金融发展的缘由何在，中国国有金融制度变迁的内在经济逻辑究竟是什么等等问题亟需一种新的说明理论，分析政府限制金融的各种经济理性形式，考察政府限制金融的效用函数及其变量结构的阶段性特征或许会成为一条说明中国国有金融制度演进规律的关键线索。以下尝试从中心政府理性行为介入的分析视角，构建一个中国国有金融制度变迁的演进论说明框架，跳出渐进改革的成本分担假说及外部市场化思路。并在说明框架的基础上展望
4、国有金融进一步深化改革的突破口。二、中国社会稳定的二重结构与超强政府的理性问题中国的转轨特色深深内生于长期稳定的二重社会结构(一方面是强势的国家，另一方面是分散的下层经济组织)。正是这一社会结构内生出超强政府的一维权力体系并辅以特定的金融制度支配，短期内动员和集中了大量的经济社会资源。然而，这种优势的反面——社会权力约束功能的缺失——很难保证政府体系总是能够理性地实施相宜的社会经济政策，尤其是当政府出于集团理性甚至官僚个人理性而追求低效乃至无效的资源配置方式时，就会出现制度僵化。在这一独特的社会结构下，超强政府理性行为假设、政府行为目标的界定就成
5、为探讨中国国有金融制度变迁问题的逻辑起点。一方面，在中国崇尚集体主义文化传统、稳定的二重社会结构导致社会合作实力、自组织实力不足的状况下，政府通过限制国有金融参加经济活动，从而提高社会的合作实力就成为一种满意国家理性的制度选择。另一方面，国家理性能否实现亦或政府各种理性之间能否共容?根据科斯的看法，假如交易成本为零，金融制度变迁的国家理性(或者说大集团理性)是可以实现的。不幸的是，政府官员个人理性导致国家理性会为他们的共同利益实行集体行动有其逻辑缺陷。即使在没有交易成本的状况下，也会面对没有核心集的博弈(Gameswithoutcores)问题，即政府这一大集团中次集团内有些人比在整个集团联盟
6、时的收益要更好(即使就整个集团联盟来说总收益是最大的)。另外，从集体行动中的搭便车、各利益集团组织集体行动非对称的实力来看，个人理性并不能导致国家理性。身兼三重理性(国家理性、集团理性、个人理性)的政府本身就是一个官僚体系构成的独特利益组织，具有极强的集团理性(许秋起，2023)。在金融制度变迁过程中，政府理性形式的转换过程无疑是以中心政府为轴心的政府体系及其利益团体在经济参加过程中利益关系的调整。中心政府可能更强调特定的金融制度满意其国家理性目标，而以中心政府为核心的权力体系中的一些次集团、机构则更突出其集团理性目标。在国有金融制度存量下，若各利益团体理性形式都能满意，则达到了短暂的制度均衡
7、;如各理性形式不能同时满意且产生冲突，中心政府就会做出一些趋向国家理性的调整。然而，此种调整必定以国有金融制度存量下的潜在风险为新的约束条件，具有路径依靠、因果循环积累特征。基于上述对中国超强政府的理性形式分析，以下拟采纳风险最小化约束下自身收益最大化的内生性中心政府理性行为假设作为逻辑起点，分析中国国有金融制度演进问题。三、一个经过扩展的中心政府限制金融的效用函数在把国有金融制度变迁置于中国的二重社会结构、超强政府理性行为介入的独特背景后，通过进一步引申前人的探讨成果，构建一个经过扩展的中心政府限制金融的效用函数。(一)诺思悖论的启示与进一步引申首先从诺思悖论起先寻求中心政府效用函数的部分理
8、论基础。诺思指出，统治者或国家供应博弈规则都有两重目的：一是使统治者租金最大化;二是供应和实施产权规则和降低交易费用，促进经济增长。不过在使统治者租金最大化的全部权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着长久的冲突(诺思，1992，P25)。这就是所谓的诺思悖论。在提出这一悖论后，诺思综合了关于国家的两种观点(契约论国家与掠夺论国家)，设计了一个包含三个假说的简洁国家模型：第一，国家为获得收入以一组服务作交换，因为国家在这方面(供应产权爱护)具有规模经济优势;其次，国家总是试图像一个带有卑视性的垄断者那样活动，以使自身收入最大化来设计产权;第三，国家的产权设计与行为选择受其他产
9、权形式(即潜在的竞争对手)的约束，因而统治者垄断权力的程度是各个不同选民集团(产权形式)替代度的函数。对这一悖论通常的理解是，当两重目的冲突时，统治者经常选择相对低效率却更能保证租金最大化的产权制度。诺思本人在分析专制政府下的制度支配时就持这种观点。奥尔森(2023)通过对前苏联国有产权制度下安排经济体制深化剖析后，实证得出这一体制的要害在于政府隐性税收最大化。从诺思的国家模型还可以引申出，虽然一时不能变更国家的效用函财经理论与实践(双月刊)2023年第2期2023年第2期(总第146期)许秋起，刘春梅：转型期中国国有金融制度变迁的演进论说明数，但可以变更国家实现其效用最大化目标的外部条件。我
10、国学者张杰(1998，P35)就据此构建了一个简洁的国有金融方面的国家效用函数。其中包含四个关键性的变量：追求垄断的产权形式和追求垄断产权‘增量’的扩展是两个内生变量，代表了国家追求金融资源支配权的偏好，藉此追求政府收益最大化与国家收益最大化。而产权结构支配和外部竞争因素是两个外生变量，代表了国家在追求金融资源支配权过程中的约束。这个效用函数在对金融制度变革的第一次浪潮，即改革初国家为弥补财政收入快速下降和支付高额改革成本而努力限制和扩展国有金融组织的过程能够做出很好的说明。但我们也留意到，随着政府限制金融的宏观成本收益结构的不断改变，外部条件并未引入，国有金融并未理性
11、退出，让位于民间金融。可见，问题的要害在于这一函数对国有金融制度变迁中政府各种理性形式冲突与协调尤其是因果循环累计特征缺乏关注。假如接受制度变迁过程中政府收益最大化这一前提，国家的制度选择集合包含三种可选制度：(1)垄断程度高而相对效率低的产权支配以获得最大化干脆收益;(2)国家实行降低交易费用、爱护产权、促进竞争的制度支配，扩大税基间接地获得收益;(3)在特定的历史阶段把二者结合起来，高度垄断部分要害经济部门，以干脆收益带动间接收益，间接收益通过税收与国有金融渠道再成为干脆收益的来源，从而达到政府收益最大化。第一种是短期内实现政府收益最大化的制度选择，但却是一种典型分利性的制度支配;其次种制
12、度支配能够保证长期的政府收益最大化，从市场中获得共容利益成为强化市场型政府的动力。第三种制度选择兼具生利性与分利性，在经济资源、技术、人力资本对经济增长的约束程度不高，经济货币化程度较低的条件下，政府强调对货币金融等要害部门的限制，或许是肯定时期政府收益最大化的最佳制度选择。目前中国就是此种性质的金融制度支配。不过，假如国家追求的是长短期全局效用最大化，随着时间的推移，国家将在后两种制度支配之间寻求稳妥过渡，或者政府在第三种制度选择框架下进一步优化，靠近国家理性。这一推断的重要意义在于，追求全局最大化的中心政府的效用函数变量由原来的一元扩展为多元，效用函数的结构带有经济发展的阶段性特征。(二)
13、扩展后的中心政府限制国有金融的效用函数扩展后的中心政府限制国有金融的效用函数设计思路是：首先基于中心政府理性行为假设，把其追求国家理性的三个内生偏好变量界定出来，详细包括金融稳定变量S、国有金融资源的配置效率变量e、宏观调控有效性下的适度经济增长率和就业水平变量g。其次，界定中心政府集团理性下重要的内生偏好变量，即中心政府在追求国家理性的过程中自身利益的满意，详细体现为限制金融的货币性净收益B(即中心政府限制金融的货币性受益Rm与货币性成本Cm之差)。最终，界定中心政府上述两种理性形式实现的外生约束变量F，一是政府体系以及附属机构的组织理性、集团理性下的外生变量，表现为预期的地方政府和下层金融
14、组织的效用最大化追求方式变量f1，f2;二是多元金融产权形式和来自外来竞争因素变量p;三是在既定的制度存量、垂直的权力支配体系下，政治银行家的个人理性的表现形式(权力、声誉、货币化收益中来自金融腐败的收益等)变量f3。至此，设计的中心政府限制国有金融效用函数为：这样,这一中心政府限制国有金属效用函数改写为:以下对这一效用函数中的一些关键变量及其相互关系进一步探讨：1.金融稳定而带来的社会稳定变量。中国金融风险问题已经成为现阶段国有金融制度存量变革的重要约束条件。近年来，不良贷款以惊人的速度增长，据中国银监会统计，截止到2023年底，不良贷款的总值达到2050亿美元，占银行总资产13%。与此同时
15、，国有商业银行却吸纳了大量的个人存款，目前居民储蓄已占国民生产总值的40%，这一反常现象恰恰表明国有金融制度是一柄双刃剑。一方面，银行的国有性质使储蓄者对中心政府怀有剧烈的信托意识，只要存在这种虚拟的信用关系，金融风险就可能被长期化、社会化。另一方面，正是国有商业银行大量不良资产的存在，迫使中心政府只能在体制内渐渐化解，一旦受到外来竞争压力的过猛冲击，出现大量体制内储蓄分流、金融资本外逃的状况，潜在的金融风险就可能通过储户挤兑的渠道外化于社会，这是风险最小化的中心政府不愿看到的。因此，该变量不仅成为中心政府限制金融效用函数中的一个重要变量，而且其发展态势对中国国有金融制度将来改革路径选择有确定
16、性的意义。2.中心政府三种国家理性形式(经济增长率和就业、金融稳定与国有金融资源的配置效率)之间存在冲突与集团理性下的低效均衡。据统计，银行贷款的年增长率必需达到15%才能支撑7%8%GDP增长率。而就银行业现在的经营状况看，贷款业务增长率限制在5%7%才是比较平安的。问题是这一贷款增幅不但不足以支持经济增长率，还会引发大规模的失业。国有金融业要保证经济增长的须要和劳动力就业的同时削减呆坏账、降低经营风险，从理论上讲，途经只有一个：由监管部门、银行和投资者三方共同努力将银行的风险管理提升到一个更高的水平，在稳健的风险管理框架下基于商业原则发放贷款。但选择硬化国有商业银行预算约束的政策在短期内并
17、不完全符合中心政府效用函数即期效用最大化目标，因而中心政府并没有激励完全变更现状。作为国有商业银行的全部人，中心政府追求全部者权益最大化，要求国有商业银行追求利润最大化目标。而作为宏观经济调控者，中心政府又追求社会稳定、经济增长、充分就业、区域协调等目标。为此，中心政府希望国有商业银行必需放松预算约束来协作政府的宏观经济管理，中心政府对于地方政府和国有企业逃废国有商业银行债务的行为存在一个合理的容忍范围空间。只有当后果危及中心政府总效用最大化的风险最小化约束条件时，中心政府将加强对国有金融的监管。好玩的是，不仅中心政府希望利用双重软预算约束实现自身效用最大化目标，其它利益相关者也从双重软预算约
18、束中获益。亏损国有企业只有在实施国有商业银行软约束下才得以取得软预算支持;国有商业银行借助软预算约束才得以在高不良贷款率的状况下获得源源不断的存款并保持市场信念，实现自身效用最大化;存款人通过商业银行软约束间接获得完全的存款保险。其结果是在中心政府理性目标的冲突与协调下，国有金融运行中利益组织的集团理性得以满意，银行体系呆坏帐带来的潜在金融风险不断累加，而中心政府短期内凭借公信力把它长期化、社会化。3.中心政府的集团理性：国家限制金融的货币性收益与成本。中心政府干脆限制金融的收益主要有：货币化收益(铸币收入)、来自国有金融的税收贡献、国有金融对国有经济的支持产生的税收贡献、国有金融对非国有经济
19、的支持产生的税收贡献等。中心政府干脆限制金融的货币性成本主要有：中心银行支付的信息和监控成本、国有金融组织相对增多的经营费用(源于在没有建立有效的治理结构的国有金融产权的外部性和官僚主义行为)。这两项是干脆的成本。事实上，国家干脆限制金融的成本还包括低效率配置资源的损失、增多的不良资产损失等。须要指出的是，潜在的事实上的限制成本的重要组成部分呆坏帐从社会货币流的角度转化为一些社会组织的实际收益以及国家经济增长目标的社会性收益。因此，限制金融成本收益结构的改变只能说明中心政府集团理性问题。4.预期的地方政府和下层金融组织效用最大化方式。地方政府和下层金融组织的效用最大化追求方式将以集团、组织理性
20、偏好表达方式渗入中心政府的理性偏好选择之中。地方政府在中国金融制度支配中所起的作用可分成两个方面：一是与中心政府的权力博弈中，取得一部分金融资源限制权，导出非国有金融支配;二是对国有金融机构干脆渗入地方偏好，满意了地方经济的金融需求。从目前中心政府对非国有金融尤其是民间金融的看法来看，会对地方政府的第一种偏好严密限制，因此，我们更为关注的是其次个方面。在这种状况下，国有金融机构效用函数结构中包含了国家、地方和自身三重利益偏好，体现着多重的经济理性形式，效用函数中不仅包含了成本和收益，还包括政策性贷款要求、地方意志、风险外在化和适当限制风险以防止整顿之间的平衡、体现国家偏好和运用资源用于私人利益
21、之间的平衡等等内容，最终寻求各方利益的平衡是其理性的选择。地方政府取得金融资源的支配权符合集团理性，否则这一部分金融资源将通过垂直的银行体系被抽调。地方银行组织在两种权力支配下往往参加这种对金融租金的安排(除了返回部分贷款利息，呆坏账中的一部分事实上以金融交易环节腐败的形式转化为部分银行代理者的货币性收益)，并在此前提下限制剩余储蓄资源，寻求收益最大化的贷款项目。中心政府对上述两种支配金融资源的权力下放，一方面在改革框架中创建事实上的制度支配创新空间;另一方面也促使国家努力加强金融限制，在方案设计中宏观调控有效性和保证金融平安的国家理性偏好的重要性不断上升。中心政府效用函数的这个外生约束变量深
22、刻影响着中心政府限制金融的国家理性(经济增长、长期有效项目的金融支持、金融稳定)的详细实现状况，也使中心政府效用函数变量结构调整具有动态性和阶段性特征。5.政治银行家的个人理性。政治银行家的效用是货币收益与非货币收益(诸如权力、政治支持、社会声誉、历史定位、国家形象等)的函数。政治银行家可以在肯定程度上将国有金融改革的私人成本外部化，施加于社会其他人之上，而同时将制度产品的外部收益内在化。其个人理性问题可能进一步加剧个人理性与中心国家理性的偏离程度，使中心政府的效用函数中国家理性变量进一步扭曲。四、中心政府效用函数结构的调整与中国国有金融制度的演进以国有商业银行信贷资金管理体制演进轨迹为例在中
23、国金融体系中，国有商业银行始终是货币资金配置的主要渠道，信贷资金管理体制又是中国国有金融制度的核心。针对这一核心制度存量的变迁历程，考察中心政府限制金融的效用函数的结构变动规律应当说是较好的切入点。(一)国家理性的制度典范：国有银行体系建立至改革前的母体阶段金融体制改革以前，我国始终实行高度集中的信贷管理体制，即统存统贷的资金供应制。新中国成立后，中国人民银行作为全国的货币发行、信贷、结算和现金出纳中心，是建国后前三十年中国金融的基本制度。通过银行贷款支持工业包产、商业包销、物质统配、财务统管的安排经济体的运转，国有金融制度的终极目标是服务于国家安排(尤其是中心政府重工业优先发展)，为国家守安
24、排，把口子。此时的国有金融制度完全是中心政府国家理性的产物。在经济发展的最初阶段，利益集团形成尚待时日，中心政府通过统存统贷的资金供应制限制实体经济按中心安排运转，实现隐形税收的最大化，从而实施特定的经济发展战略。(二)集团理性与国家理性统一与背离：中国金融改革的起步阶段(19791984年)以统存统贷为核心的信贷管理体制运转了近30年后，1979年2月中心推出了统一安排，分级管理，存贷挂钩，差额包干的信贷资金管理方法，即所谓的放权改革。差额包干确定各级银行在存差完成，借差安排不突破的条件下，多汲取存款就可以多发放流淌资金贷款。1983年，银行系统起先又实行全额利润留成制度，把各项指标考核与利
25、润留成挂钩。金融机构有了利益追求和管理资金的激励，可以推动资源配置效率的提高和金融组织内部管理制度的改进，因此，符合中心政府的效用追求。这一改革行动使国家储蓄动员的国家理性与下层金融组织扩大存款的组织理性共容，使各方利益主体的效用都得到增进，实现了资源配置的帕累托改进。不过，差额包干的信贷资金管理体制颇似前苏联安排体制下所实行的税收激励制度，在短期内创建了金融机构员工储蓄动员的主动性。然而，其创建的制度支配变迁空间是有限的，根本缘由在于金融剩余纳入了政府的安排体系。除了中心政府集团理性与金融机构组织理性冲突外，最要命的是，在这一制度支配下，各专业银行与人民银行在一个大联行内清算，事实上成为一个
26、金融集团，导致国家限制监督的成本太大。随时间的推移，下层金融组织出于小集团理性外部性活动积累的风险和获得更多经济自由的要求与中心政府出于国家理性进行宏观限制的须要交织在一起，张力激化到肯定程度，逼迫中心政府对原有框架进行调整，供应金融制度创新的空间。(三)集团理性的膨胀：银行企业化改革(19851993年)1985年国家实行拨改贷制度后，国有商业银行成为国有企业资金来源的主渠道，信贷资金管理体制也随之由差额包干过渡到统一安排，划分资金，实贷实存，相互融通。1987年，人民银行再贷款实行合理供应，确定期限，有借有还，周转运用的原则，进一步完善了这一信贷资金管理体制。在这一制度框架下，信贷安排与信
27、贷资金分开，将过去有了安排额度就有了资金的做法改为通过组织资金实现安排。各专业银行起先自主经营、独立核算，经营性质渐渐向企业化实体靠拢。在专业银行内部，新的信贷管理体制给予了银行新的金融自由，激励银行开展制度创新以获得国家改革行动带来的最大外部收益。但在国有产权结构内，合理有效的国有产权代理结构和治理结构始终没有找到，各基层金融组织的逐利活动具有风险外部化倾向，从而产生大量的商业性呆账。一方面，金融部门的组织理性与政府的集团理性(信贷支持国有企业从而带来更多的税收)和中心政府的国家理性背离程度越来越大;另一方面，国有商业银行的信贷行为在改革过程中越来越多地受到地方政府的偏好支配，地方政府集团理
28、性下的非正常经济项目孳生的风险也渗透到了国有金融中来。中心政府效用函数中变量偏好依次也随之发生改变，金融平安和宏观调控有效性上升为重要目标，而政府金融效用函数中另两个变量干脆限制金融的收益与成本和金融资源配置效率的重要性有所下降。在金融稳定方面，中心政府实行治理整顿、清理金融性公司和整顿金融秩序等方式加以限制，同时萌生了国有金融机构商业化改革的思路。(四)探究实现国家理性的新手段：银行商业化改革(19941997年)1994年，国家起先实行贷款限额限制下的资产负债比例管理信贷资金管理新体制，标记着我国金融体制改革进入商业化改革新阶段。这一时期的改革举措包括：(1)设立政策性银行，政策性业务与商
29、业性业务分别;(2)对国有专业银行全面实行贷款规模限制下的资产负债比例管理;(3)央行不再对非银行金融机构贷款，不再对财政透支;(4)根据1996年6月全国银行业经营管理睬议上提出的要把银行办成真正的国有商业银行的目标，各专业银行起先注意内部经营机制的转换，加强银行资金风险管理;(5)将国有商业银行分散法人制改为总行一级法人制，推动贷款抵押担保制度和贷款证制度。上述措施表明，国家限制金融虽然从主动转向被动，但是通过一系列制度设计，加强了金融平安和宏观调控体系的建设。事实上，这一改革阶段，国家始终尝试在不变更国有金融产权边界条件下调整金融租金配置的权力体系，从而实现限制金融的效用最大化。(五)1
30、998年后的中国信贷体制改革1998年，中心政府以间接调控手段为主的基础建设基本完成，确定在逐步推行资产负债比例管理和风险管理的基础上，实行安排指导，自求平衡，比例管理，间接调控的信贷资金管理体制。这一时期，除了受其它制度支配变革的制约(如政府职能转换，国有企业改革等)外，银行金融制度支配创新的空间已基本确立。国有金融支配和其它金融支配可以开展一系列的制度创新和业务创新以获得金融制度环境变迁带来的外部利润机会。但是，无论如何调整下层金融自由，中心政府都是在基本不变更国有金融产权边界的前提下，保证对国有金融的限制权、对金融资源的支配权的前提下供应其创新空间。有意思的是，在中心政府限制金融信贷市场
31、的同时，底层市场经济活动规模却不断扩大，交易流量货币和存量货币大量囤积于社会经济体系之中，保证储蓄的来源和规模。一方面，各银行之间加强了体制内对储蓄资源的竞争和贷款获利机会的竞争;另一方面，储蓄动员实力的扩大为中心限制金融追求效用函数的诸多结构变量(经济增长、就业、对长期有效项目的追求偏好、稳定的税收来源等)供应了可能。然而，信贷制度变迁的轨迹表明，在中心效用函数的各结构变量排序中，金融平安、金融效率偏好排序始终是靠后的。而潜在金融风险的不断累积也成为进一步改革的重要约束条件，使其具有明显的路径依靠特征。五、并非结论的结束语随着金融对外放开最终期限的到来，中心政府最终把改革举措调整为：政府注资
32、冲销不良债权—国有金融产权股份化海外上市—形成现代公司治理结构。从目前来看，改革成效不能说不显著。不过，在国有控股以及对银行核心领导人事任免的肯定行政限制约束下，国有银行能否形成高效的现代公司治理结构解决国有金融潜在风险、呆坏账的产朝气制问题，仍须要在本文的理论说明框架下，探究中心政府理性介入的可能的最佳新形式。一种可能的理性介入思路是：变更国有商业银行内部现有的产权结构，走国有股权多元化的道路，藉此形成高效的银行治理机制。这是目前的主流观点。然而中心政府也是进退两难，假如国家持大股，国有金融改革很可能陷入国企改革同样的逆境，高效的公司治理结构很难建立起来，银行的组织理
33、性与国家理性之间的背离程度可能更大，甚至出现双重代理问题。假如引进战略投资者，私人持大股，国家失去对国有金融的限制权，在资本逐利的经济逻辑下，可能形成私人垄断的金融市场，这与中国社会性质相去甚远。况且在现有的权力结构下国有金融产权到私有金融产权的演化过程同样是金融机构集团理性与国家理性冲突的过程。另一种可能的理性介入思路是：在国有控股产权结构下，强调体制内分权促成外控机制，加强有效的金融监管。事实上，现有的监管制度框架不完善，根本缘由还是中心政府设定的监管机构的集团理性与国家理性背离，出现了监管机构与银行经营机构合谋的局面，导致更多的金融腐败问题。在中国，监管者是政府，而国有商业银行的出资人与
34、限制者也是政府。这样，政府作为监管者便成为一个追求社会效用来进行监管与共享租金来进行监管的冲突体。若监管者追求长期社会效用最大化，则相关政策的操作就倾向于消减国有商业银行规模;假如监管者追求共享租金(出资人回报、经济增长、就业、税收)，则又必定倾向于增加银行规模。因此，如何监管、由谁来监管、政府双重角色如何分别等等，这些问题都是须要政府理性介入思路仔细考虑的。因此，调整国有商业银行内部现有的权力结构，从产权角度考虑问题或许是一种长期有效思路。在国有金融产权边界刚性问题一时难以解决、良好的监管框架尚待时日条件下，中心政府有望理性介入国有金融改革的第三条思路是：仿效一些国有企业(如鞍钢、山西平朔煤矿、中原油田等)对治理结构的探究阅历，在银行内部培育市场，加强银行内部各部门之间的绩效竞争、协调与相互监督。在政府的协调下，国有商业银行内部就会放松或部分放弃垂直行政限制方式，而代之以在银行内部扩大分工的同时启动经济民主，以此优化治理结构。我们把这制度支配称为国有金融的内部市场化创新,当然，具体探讨需另行撰文。