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1、行政许可法讲义【卫计委& 16张 锋【：xzf6220XX747】拓展阅读：1.拙作：行政法与行政诉讼法20XX年中国 法制出版社；行政许可法问答20X X年公安大学出版社;行政强制法释论20XX年中国法制出版社等50多部。2.博客：点睛网:新国家赔偿法立法亮点解构中国法律援助网：国家赔偿法最新法律解读行政许可概述一、行政许可的概念（一）内涵行政许可法于20 X X年8月27日十届四次人大常委会以151 票赞成，0票反对，1票弃权通过，20XX年7月1日起施行。世界 第一，目前也唯一！行政许可指法定的享有许可权的行政机关，根据公民、法人和 其他组织的申请，经依法审查，是否准予其从事特定活动的一
2、种具体 行政行为。行政许可具有以下特点：1 .行政许可是一种具体行政行为。2 .行政许可是一种依申请的行政行为，在没有相对人申请的情 况下，行政机关不能主动实施。3 .行政许可是一种要式行政行为，有颁发许可证件、加贴标签、 加盖印章三种形式,不存在口头许可的形式。4 .行政许可是一种授益性的（或赋权性）的行政行为。5 .行政许可是一种需经过依法审查的行政行为，行政机关应当 根据事前公布的标准和条件对申请人的申请进行审查,从而作出是否 准予的决定。听证是实施行政许可的重要程序，行政许可法对此专节作出规 定。相比于行政处分法，行政许可法对听证的规定进一步完善：1 .行政许可的听证可以分为依职权的听
3、证与依申请的听 证两种。依职权的听证，即行政机关依据法定职权主动举行的听证。依职权的听证又有两种情况：（D法定依职权的听证。法 律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，行政机关应当主 动举行听证，如价格法中关于公益事业的涨价必须举行听证的规 定。（2）行政机关认为需要举行听证的。行政机关认为需要听证的 其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告, 并举行听证。依申请的听证，即行政机关应公民或组织的申请而举行的 听证。行政许可不仅涉及申请人的利益，而且也可能会影响到其他利 害关系人的利益。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系 的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告
4、知申请人、利害关系人 享有要求听证的权利，申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起 5日内提出听证申请的，行政机关应当在20内组织听证。2 .听证笔录的效力“案卷排他原那么”。行政许可法关于听证程序的规定与行政处分法基本相同，不同之处主要表现在第 48条第2款关于听证笔录的效力的规定。行政处分法只是规定行政 机关举行听证要制作听证笔录，听证笔录经当事人核对无误后签字。 行政许可法在此基础上进一步规定：行政机关仅仅应当根据听证笔 录，作出行政许可决定。这就明确了听证笔录要作为作出行政许可决 定依据的法律地位。三、期限制度行政许可期限的种类和相应的标准有以下几种：L受理期限，指对相对人提出行政许可
5、申请予以受理的期限。受理期限为：收到申请材料之日为申请受理之日是原那么，需要补 正的五日补正期为受理期限。2 .许可决定期限，一般期限（单一办理的）为受理行政许 可申请之日起20日；延长期限为10日，但需经本行政机关负责人批 准。法律、法规另有规定的除外。统一办理、联合办理、集中办理的期限为45日，经本级政 府负责人批准，可以延长15日。注意没有“法律法规另有规定的除外” 这一规定。由上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关的审查期第8页，共10页限为受理行政许可申请之日起20日内。第8页，共10页（3）准予许可的，自决定之日起1 0内送达许可；需上级决定 的，下级机关应在2 0日内审查完毕。
6、3 .送达期限，行政机关作出准予行政许可的决定后，其颁 发、送达行政许可证件的期限为作出决定之日起10日内。四、变更与延续行政许可的变更指被许可人在取得行政许可后，因其拟 从事的活动的局部内容超出准予行政许可决定或者行政许可证件规 定的活动范围，而申请行政机关对原行政许可准予其从事的活动的相 应内容予以改变。变更许可是对被许可人已经取得的行政许可的内容 进行变更，向作出准予行政许可的决定的行政机关申请，由其审查并 决定。行政许可的延续也称延展默示批准,指在行政许可的 有效期届满后，延长行政许可的有效期间。被许可人需要延续取得的 行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满30日前提出。 法律
7、、法规、规章（含部门规章、地方规章）对期限另有规定除外。 行政机关应当在有效期届满前作出是否准予延续的决定,逾期未作决 定的，视为（即推定为）准予延续。我国的行政许可法在初次申请 许可时既未规定默示批准，也未规定默示驳回制度，而在延展许可有 效期时规定了默示批准制度。第五节行政许可的撤销与注销一、行政许可的撤销1.撤销的概念:作出行政许可决定的行政机关或其上级行政机关,依职权或者根据利害关系人的请求作出的对已 生效的行政许可使其既向前、又向后失去法律效力的决定。2.撤销的理由分为两种:（1）由于许可机关的原因导致许可被撤销的，又分为以下四种法定情形滥用职 权、玩忽职守的；超越职权的；违反法定程
8、序的；对不具备申 请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；其他。（2） 由于被许可人的理由导致许可被撤销，有两种情形，一是欺骗，二是 贿赂取得许可的。3.撤销的后果:（1）由于第一种原因导致许可被撤销的，对被许可人的合法权益造成损害的，行政机关应予赔 偿；（2）由于第二种原因导致许可被撤销的，被许可人基于行政许 可所取得的利益不受保护；（3）如果撤销行政许可可能对公共利益第9页，共10页造成重大损害的，就不予撤销，但可确认其违法，并责令其采取相应 的补救措施。关注行政许可法第69条第1、第2和第 3第9页，共10页 款立法表述的可以、应当和不予（撤销）三种情况。有利行政（许可）一与一不
9、利行政（处分）撤 销条件的区别！（肢）二、行政许可的注销指被许可人因特定事实的出现不再具备行政 许可的条件，或行政许可已无实际意义时，许可机关作出的终止许可的程序行为。注销许可前，被许可人从事许可活动的权利已经灭失或 无实际意义即许可的实质效力已不存在，所以注销只是履行“销 号”手续而已。注销不是行政处分，不具有惩戒的色彩。注销的主体 仅为原许可机关。以下情形之一的，予以注销：1 .行政许可有效期届满未延续的；.赋予公民特定资格的行政许可,该公民死亡或者丧失行为能力的；2 .法人或者其他组织依法终止的；3 .行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可 证件依法被撤消的；.因不可抗力导致行政许可事项
10、无法实施的;4 .法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。20X X年5月10日国务院法制办对行政许可的撤销、撤回、撤消、注销作出适用规那么的解释!【责任提供：张锋】第10页，共10页实践中，以下概念也是我们通常指的行政许可：审批（宽于许可、是其上位概念）;特许;可、是其上位概念）;特许;认可；核准；登记等。许可:一无有确认:有有（事前）企处我支受忆与（事中）木劭产权委化与备案（录案备查）:（事后）赛乐场所到公安的定性：“事前控制手段”！一哪些属于、哪些不属于！点头才能 干，不点头不能干，干了一定被查处!郑州馒头办一 “绿色放心馒头 证”一非许可，因为有证没证都合法！【桌面】【平安局工作？
11、】辨析:除此之外，根据立法精神和解释，可以 对行政机关管理措施、行政确认与行政许可的关系作出以下界定：行政机关对其他机天以及行政机关对其直接管理的事业单位 的人事、外事、财务的非许可审批不属于许可、不适用许可法。除此之外，根据立法精神和解释，可以对行政机关管理措施、行政确认与行政许可的关系作出以下界定：1 .行政执法人员的资格认证是行政机关的内部管理措施,不属于 行政许可事项，如某省法制办组织全省行政执法人员进行资格考试 后，根据成绩发放执法资格证书的行为。2 .工商行政管理机关对已经初始合法登记企业的隹捡|行为不是 行政许可，它是主管机关对企业实行监督管理的一种手段。主管机关 不能利用年检确
12、认企业继续经营的资格，使之变成“二次许可”。3 .主管机关对税费减免的审批不是许可,这种行为似乎也是依申 请而给予申请人利益的，但不是行政许可。4 .结婚证、房产证不是行政许可,属于行政确认。另外，有些主体的行为可以区分为独立的几个阶段，其初始登 记往往是许可，之后的登记就是行政确认了，如：其一，九大自然资源的初始登记是行政许可，如国土资源行政部门根据农村集体经济组织的申请颁发土地所有权证的行为属于行 政许可、适用许可法规定的程序。但在依法取得九大自然资源的权属 后发生纠纷的，由主管机关的再次确权行为不属于许可，这涉及行 政复议法第30条第二款的适用问题,就此,最高法院行政庭于20xx第2页，
13、共10页 年2月24日作出20xx行他字就行政机关颁发自然资源所有权或 者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的第4号答复，答复中 认定有关土地等九大自然资源所有权或者使用权的初始登记属于行 政许可性质，不应包括在行政确认范围之内。其二，企业的设立和社会团体的成立的初始登记属于行政许可, 但之后的抵押登记、转移登记、注销登记不属于行政许可。其三，机动车的注册登记属于许可，但变更、转移、抵押、注销 登记不是行政许可。其四，船舶的国籍（初始）登记属于行政许可，但使用权、抵押 登记不属于许可。例，以下哪一行为属于行政许可、适用行政许可法的调整?A.某211工程的大学组团到北美考察，经国家教育部（外
14、事司）的审批B.卫生局对其直接管理的口腔医院副院长的任免事项的审批C.市财政局对市中级法院盖办公楼请求追加财政拨款的审批D.民政部门根据社团登记条例对“欧美同学会”设立的审批【答案D】民政部门社团登记的“从无到有”主体资格的产生属于行政许 可！ ABC选项均为行政许可法第3条规定的外事、人事、财务的审批，不适用行政许可法。（二）行政许可界定与许可最易混淆的有二：行政确认、非许可审批！靛、行政许可与行政确认？行政确认：对法律事实、法律关 系和民事权属的宣告、公证证明；重在对历史具备某种性质的宣告! 具有效力的前溯性;许可重在对被许可人事后从事、实施被许可行为 的资格宣告；效力的后及性!九大自然资
15、源的初始登记是行政许可，如国土资源行政部门根据 农村集体经济组织的申请颁发土地所有权证的行为属于行政许可、适 用行政许可法规定的程序。但在依法取得九大自然资源的权属后 发生纠纷的，由主管机关的再次确权第3页，共10页 行为不属于许可，这涉及行政复议法第30条第2款的适用问题,就此，最高法院行政庭于20XX年2月24日作出20义义行他字就 行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行 政行为问题的第4号答复,答复中认定有关土地等九大自然资源所有 权或者使用权的初始登记属于行政许可性质，不应包括在行政确认范之内。|其次|、与非许可审批非许可审批在机关网站首页与许可是并例关系！ “挛生
16、”同:与行政许可均属于对相对人从事社会事务的事前控制，两 者均属依申请启动的且均为“不批不能干”。异:行政许可与非许可审批的区别是，行政许可可以印制成全I统一的表格、许可证书为载体，且有期限限制；而非许可审批的表现 形式的“批复、批件”却无法印制成全国统一的表格、证件。由于相 对人申报审批的内容不同,非许可审批的法律文书也就表现的千差万别。行政许可法第3条2款：“行政机关机关对其他机关 或对其直接管理的事业单位的人事、外事、财务的审批不适用本法”。 另如税费减免的审批等！一般而言，上级行政机关对下级机关工作请示的审批不属于行 政许可，但上级机关根据行政许可法第35条的规定履行外部公 共管理职能
17、对就下级上报的审批就属于行政许可，如国家旅游局对省 旅游局上报的申请开办“国际旅行社”的审批，那么需按照行政许可 法第35条的规定办理。非许可审批还具有：缺乏立法控制一设定文件等级效力低、随意性强、程序不统一、无期限（东北、内蒙老三届子女回京户口审批） 等特点。义义年国务院16号（4月22日发）文件一-原那么上除保 必要的内部上下级之间审批外，对社会公共事务审批不再保存（局部 可上升为行政许可）！ 20义X年5月国务院常务会议决定一律取消非 许可审批BY XX年底!二、信赖保护原那么【安寡金案】即保护相对人对行政权力的正当、合理的信任和依赖，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可，确需改变的，对
18、于由此给相对人 造成的损失应当依法给予补偿。信赖保护原那么，又可称为政府诚信原那么。信赖保护原那么最初适第4页，共10页用于授益行政行为违法的情况，以后逐渐扩展到各个行政领域。基本 内涵是：基于授益行政下行政相对人对该授益行政所产生的合理信 赖，应当予以保护，行政主体不得擅自改变已生效的授益行政行为, 如确因违法情形出现或公共利益而需要改变的,应当对由此给相对人 造成的损失以补偿。注意其补偿标准也与20xx第4页，共10页宪法修正案采用的两个补偿内容是一致的，即“依法补偿” O 行政许可法下的信赖保护原那么的涵义是：L公民、法人或其他组织依法取得的行政许可，是正当的合理信赖，应当受到法律保护，
19、除非法律、法规有明确规定的外，行政机 关不得擅自撤销、变更已生效的行政许可;2 .行政机关和申请被许可人都没有过错，而是因为客观原因,行政机关出于公共利益的需要，可以依法变更或者撤回已经生效的行 政许可。这种客观原因主要有两种情形:一是行政许可所依据的法律、 法规、规章修改或者废止，使行政许可事项不再被允许；二是行政许 可所依据的客观情况发生重大变化；【行业整顿、关闭，航空？】3 .行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可造成公民、 法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以补偿。第二节行政许可的设定一、行政许可的设定包括行政许可的创设权和规定权。创设权指上位法未对行政许可 作出规范，下位法自
20、主设立行政许可的权力；规定权指上位法对行政 许可已经作出规范,下位法在其许可事项范围内的具体落实和细化的 权力。行政许可无法像行政处分那样区分罚那么轻重的种类（只在第15条第2款四个“不得”上有所表达），而笼统地均称为行政许可。 （一）可以设定许可的事项（适用范围）1.（平安综合的）直接涉及国家平安、公共平安、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产平安等特定 活动，需要按照法定条件予以批准的事项;2 .（特许）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；3 .（认可）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业, 需要
21、确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;4 .（核准）直接关系公共平安、人身健康、生命财产平安的重要 设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、 检测、检疫等方式进行审定的事项；5 .（登记）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事 项；6 .（其他）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。 （二）不宜设定（置）行政许可的事项即“四个”优先第5页，共10页L自主决定机制优先：行政许可的本质是政府决定，但市场经 济的本质在于经济主体自主决定，因此，公民、法人或其他组织能够 自主决定的，就不应当由政府决定，即不设立行政许可。7 .市场竞争机制能够有
22、效调节的，可以不设定行政许可。市场经 济存在“看不见的手”，价值规律、竞争机制能够将经济活动调节好, 而行政许可那么属于政府干预的“看得见的手”，它只有在市场失灵时才 需借助。因此，但凡市场竞争机制能够有效调节的，政府退出，就不 需要设定行政许可。8 .行业组织或者中介机构能够自律管理的，可以不设定行政许 可。社会存在着自我组织、自我协调机制，因此，能够借助行业组织、 中介机构自律管理的，就不需要政府直接管理。9 .行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。政 府管理的事项，可以分为事前控制和事后监督两类。行政许可属于事 前控制，但事前控制是以牺牲相对人的自由为代价的。因此，对于自 由
23、经济的市场来说，能够通过事后监督等方式解决的，可以不设定行 政许可。二、行政许可的设定权限和形式L经常性行政许可的设定。由全国人大及其常委会的法律、国 务院的行政法规或决定；（如国务院412号令确认规章和规章以下的 规范性文件设定的500项许可继续有效）；有权的地方人大及其常委 会的地方性法规来设定。创设权一“上无下有”。2 .非经常性行政许可的设定。国务院可以以决定形式，省、自治区、直辖市人民政府可以以规章形式（以一年为有效期）设定非 经常性行政许可。3 .地方立法设定行政许可的四个禁止d*。地方性法规和省级政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其 他组织的资格、资质的行政许可
24、；不得设定企业或者其他组织的设立 登记及其前置性行政许可。其设定的许可：不得限制其他地区的个人 或者企业到本地区从事生产经营和提供服务;不得限制其他地区的商 品进入本地区市场。4 .行政许可的规定权“上粗下细”。上位法已经有规定， 下位法需要具体规定时的落实权（第16条的四款内容）。规那么有二: 一是不得增设行政许可;一是对行政许可作出的具体规定，不得增设 违反上位法的其他条件。第6页，共10页5 .行政许可的评价机制。设定机关的自行修改与废止；实施机关的报告；相对人的意见和建议分别向谁提出。6 .经济类许可的终止制度。省级政府对行政法规设定的有 关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会
25、开展情况，认为 通过行政许可法第13条所列方式能够解决的，报国务院批准后, 可以在本行政区域内停止实施该行政许可。第四节行政许可的实施程序一、一般程序1 .申请与公示义务。行政许可属于依申请的行为，因此 应由相对人提出许可申请来发动行政许可程序。提出申请一般应当是 书面形式，申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供 申请书的格式文本。为了方便申请，行政机关应当将法律、法规、规 章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及 需要提交的全部材料的目录和申请书的示范文本在办公场所公示。2 .受理申请。对于申请人的申请，行政机关应当进行审查, 申请材料齐全、符合法定形式的，应
26、当受理。通常情况下，收到申请 材料之日起即为受理。以下情况分别处理：（1）申请事项依法不需要取得行政 许可的，应当即时告知申请人不受理；（2）申请事项依法不属于被 申请机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人 向有关行政机关申请；（3）申请材料不齐全或不符合法定形式的， 应当当场或在五日内一次告知申请人需要补正的全部材料。3 .审查申请。受理申请后，行政机关应当对申请人提交的 申请材料进行审查。审查分为形式审查和实质审查。申请人提交的申 请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场作出决定（简易程 序）。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两 名以上工作人员进行核查。如果申请许可事项关系他人重大利益的, 行政机关应当告知并听取申请人、利害关系人的意见。4 .作出许可决定。行政机关进行审查后，申请人的申请符 合法定条件、标准的，应当依法作出准予行政许可的书面决定；反之, 行政机关应当作出决定、书面说明理由并告知申请行政复议或提起行 政诉讼的权利。二、听证程序第7页，共10页第7页，共10页