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1、检察视域下司法责任认定和追究假设干问题思考戚永福摘 要：司法责任认定和追究是司法责任制改革的关键环节。检察机关司法责任 认定和追究应当遵循“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的基本原那么，严格区分“办案”与“决定”、司法责任与司法瑕疵、检委会与检委会委员等责任界限，建立准司法化的调查审查机制，规范责任认定和追究程序衔接，充分保障 检察人员申辩救济权利。Key：司法责任司法瑕疵 检委会 程序机制司法责任制改革是深化司法体制改革的基石。总书记在十八届中共中央政治局 第二十一次集体学习时强调，要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子，但凡进入法 官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责。随着改革不断
2、向纵深推进，以办案组织、职责权限、监督管理、责任追究等为基本内容的司 法责任制“四梁八柱”逐渐成型，目前已进入综合配套改革新阶段。2020年10中国检察官司法务实2021年5期中国检察官-司法务实的其它文章铁路运输检察院对新型专门法院集中监督相关问题探讨对已满12周岁不满14周岁的人承当刑事责任规定的理解与思考侵犯公民个人信息犯罪中”公民个人信息”范围探析直接销售走私犯罪之“物”的“自洗钱”行为及其罪数认定金融诈骗犯罪中非法占有目的证明问题研究退回补充侦查引导和说理机制的价值及完善进路一全文完一月，最高人民检察院（以下简称“最高检”）出台人民检察院司法责任追究 条例（以下简称条例），对司法责任
3、认定和追究作出全面规定。作为改 革“硬骨头”之一，这项制度亟待在实践中进一步细化落实。本文聚焦四个重 点问题，对检察机关司法责任认定和追究路径提出浅见。一、关于“办案”责任与“决定”责任的界限与法院“让审理者裁判、让裁判者负责”不同，检察机关司法责任制呈现一种 非典型状态1,即遵循“谁办案谁负责、谁决定谁负责”原那么，区分“办案” 和“决定”两种行为，需要根据不同的办案组织、不同的决策方式、不同的监 督管理方式以及办案组织内部各主体职权和责任大小来确定各自的责任，并把 责任落实到人。（一）办案组织内部责任架构实践中，各地检察机关通过权力清单授权检察官对办案事项行使决定权，其以 独任检察官或检察
4、官办案组形式运行权力。在独任检察官承办的案件中，“办 案”与“决定”角色、行为及责任完全合一；但在检察官办案组承办的案件中， 两者发生别离，表现在讯问、询问、现场勘验等办案事项由组内检察官具体实 施，但案件最终处理决定权由主办检察官行使。笔者认为，检察官办案权力来 源于检察长授权，在检察官办案组承办的案件中，主办检察官不能进行“二次 授权”，其享有完整意义上的权力清单规定事项的决定权，组内检察官仅是执 行者，承当的是“办案”而非“决定”责任。基于此，对于组内检察官提出的 案件处理意见，主办检察官不同意而直接改变的，仍应由主办检察官对处理决 定承当完全责任，而不仅对改变局部负责。（二）基于事实、
5、证据和法律适用的不同责任归属 案件处理由事实认定、证据采信和法律适用三个局部组成，基于案件类型或疑 难复杂程度、办案程序方式和合议决策机制等方面差异，司法责任往往归属于 不同主体。实践中，重大案件处理决定权一般由检察长或检委会行使，在“办 案”和“决定”行为相别离的情形下，基于实施办案活动形成的事实和证据审 查内容，应由检察官负责，以表达司法亲历性。检察长、检委会主要以阅卷、 听取检察官汇报形式，在检察官查清的事实和证据基础上，对案件法律适用作 出决断，其基于检察官错误认定事实、采信证据而作出错误决定的，仅需对法 律适用事项负责。而在检察官办案组承办的案件中，主办检察官仍需对组内检 察官“办案
6、”形成的事实和证据进行审查并承当责任。当然，检察长、检委会 虽不封事实、证据承当直接的办案责任，但如未尽到审核把关责任，仍需承当 监督管理责任。（三）改变处理决定后的责任界定基于检察一体原那么，检察官的办案权力统一由检察长授予，对于授权检察官决 定的案件，检察长有权以监督名义进行审核，也可“收回”检察官权力并直接 改变决定。根据最高检关于完善人民检察院司法责任制的假设干意见（以下 简称意见），检察长经审核不同意检察官决定，有三种处理方式：要求检 察官复核、提请检委会讨论决定或直接作出决定。在要求复核的情形下，检察 官改变原决定的，由双方共同承当司法责任。笔者认为，此种情形下，除非有 证据证明检
7、察长存在故意违反法律法规或重大过失行为，其承当的是一种监督 管理责任，直接的办案责任仍由检察官承当。对于检察官经复核后坚持不改变 原决定，因而检察长改变检察官决定，或检察长未要求复核直接改变决定的， 检察长对改变局部承当责任，此时转化为直接的办案责任。（四）检察辅助人员的责任边际有观点认为，基于权责统一原那么，检察辅助人员没有办案权力，非独立办案主 体，故而也非司法责任主体。笔者认为，根据“谁办案谁负责、谁决定谁负 责”原那么，司法责任应从“行为”和“权力”两个维度进行全面解读。检察辅 助人员虽非独立办案主体，但其根据检察官指令承当办案职责，是检察权行使 的“辅助之手”，应根据其协助行使办案职
8、权和职责分工情况，承当相应“办 案”责任。这种责任依附于检察官的“办案”责任，如同办案组中组内检察官 对其“办案”行为承当责任一样，检察辅助人员需对其职责范围内协助检察官 开展讯问询问，收集、审查证据，并据以认定事实、作出决定的辅助性“办 案”行为承当责任，检察官承当相应的审核把关责任，以及对案件最终处理决 定承当责任。二、关于司法瑕疵的具体认定最高检意见条例均明确区分司法责任与司法瑕疵，对司法瑕疵的认定 和处理作了规定。笔者认为，实践中需重点关注“责任下行”的两种倾向，既 不能将应追究司法责任的情形降格为司法瑕疵处理，也不能对司法瑕疵作泛化 理解，片面地将不属于司法责任的情形一概纳入瑕疵范畴
9、作“兜底”处理，有 必要对其构成要件作进一步梳理和明确。（一）属于履行法定办案职责范围根据意见条例，司法瑕疵主要限于事实认定、证据采信、法律适用、 办案程序、文书制作、司法作风等方面，均是司法办案中与检察权行使直接相 关、对外产生法定效力的诉讼活动内容，属于检察人员依法履职范围。例如， 根据“谁执法谁普法”的普法责任制要求，就案件办理过程、结果、法律依据 等向当事人及其近亲属等开展以案释法，属于法定办案职责，如果检察人员存 在说理不准确、不规范、不文明等情形，引发释法对象不满和控诉，虽未影响 案件结论的正确性和效力，但对办案质量和司法公信力造成了负面影响，应认 定为司法瑕疵。而对基于管理或监督
10、需要开展的办案延伸活动，如在办案系统 中填录信息、“三书”比对、流程监控和质量评查等，可能存在检察人员不认 真履职而影响办案质效或后续司法活动的情形，由于和办案权力行使没有直接 关联，不会导致当事人对案件办理产生公正性质疑，因此不宜纳入司法瑕疵范 畴进行处理，可考虑在业绩考评中作出相应评价。（二）未出现案件质量问题认定司法瑕疵，前提是不影响案件结论的正确性和效力，也即不能发生案件质 量问题。对此，可从实体和程序两个方面理解：“正确性”强调案件处理符合 法定要件，在事实认定、证据采信、法律适用上符合罪刑法定、罪责刑相适应 等基本原那么和法律规定要求，且未违背公众对公平正义的合理期待；“效力”更
11、加突出程序要件的合法规范，要求遵循诉讼程序明文要求，不能违反强制性、 效力性条款，不会导致程序回转或无效。以公诉案件为例，依据法律、政策和 惯例，在专业认知范围内对案件作出合理判断即可到达“正确性”程度要求， 而不宜以诉判一致作为评定标准，应对法律不同见解适度容错；“效力”那么以办 案活动或程序是否可以补正作为考量因素，对可采取说明解释、通知补正、赔 礼抱歉等措施予以补正，对当事人受损权益进行修复并取得谅解的，可认定为 未影响案件处理的效力。如此以来，司法责任、司法瑕疵与正常履职活动即可“泾渭清楚”，既能防止责任与瑕疵扩大化，也能让检察官消除不必要顾虑， 更有担当作为。三、关于检委会及检委会委
12、员的司法责任检委会是最高检察业务决策机构，也是法定办案组织之一。作为一种集体行权 机制，检委会最大的制度优势在于能够集思广益，提升决策的准确度和合理 性，但同时也存在责任不明、无法追责的弊端。3对检委会及检委会委员的责 任认定，历来是司法责任制改革难点问题，存在较多分歧。（一）检委会的责任范围根据相关规定，检委会主要讨论决定案件法律适用问题，案件事实和证据由检 察官负责，检委会对经讨论作出的决定承当司法责任。实践中争议较大的问 题，是如何准确把握检委会讨论法律适用问题与事实认定、证据采信之间的责 任界限？基于司法亲历性，检察长审核审批案件必须阅卷，在全面掌握案件事 实、证据基础上，才能作出准确
13、的司法认定。同理，检委会讨论案件，必须听 取检察官对案件事实和证据情况的汇报，由此不可防止会对事实认定和证据采 信进行讨论评价。笔者认为，检委会讨论案件应基于确定的、已查清的事实和 证据，对事实证据的讨论主要是为法律适用服务，包括实体上的定罪量刑，以 及程序上的非法证据排除、证据规那么运用等，对于这些问题的判断必须运用法 学理论及法律规定，属于法律适用问题4。如果检察官根据检委会对法律适用 的讨论意见，对案件事实认定和证据采信作了 “反向”改变，导致案件质量出 现问题，仍应由检察官对事实和证据承当责任。（二）检委会委员的责任界定基于防范冤假籍案目的，对作出错误决定者均须严格追究司法责任。但检委
14、会 作为一个机构组织，即使承当司法责任，也是一种集体责任，追责的威慑力相 对较弱，存在“人人负责却又无人负责”的问题5。有观点认为，应根据检委 会委员讨论发表的意见追究责任。不同意见认为，检委会讨论决定案件实行民 主集中制，如追究委员个人责任，可能导致“寒蝉效应”，使这项制度形同虚 设，甚至引发更多错案发生。笔者认为，检委会委员讨论案件属于司法活动， 其发表的意见对案件处理决定起到关键作用，故不能简单基于民主集中制免 责，但对其责任认定应实行严格标准，需要根据错误决定形成的具体情形和检 委会委员主观过错情况作区分认定。如检委会委员与汇报检察官串通，明知案 件事实、证据或情节有隐匿或遗漏，仍违规
15、发表不合理意见，或主持人违反民 主集中制原那么，以不当方式发表导向性意见或排除他人发表意见等，导致案件 处理决定出现严重错误，应承当司法责任。但如在发表意见时已充分征询或提 示注意案件事实证据争议情况，以及可能引发当事人权益受损、社会影响等问 题，那么可豁免其司法责任。四、关于司法责任认定和追究程序机制司法责任事关检察人员切身利益，应坚持客观公正、公开透明原那么，不仅在实 体情形界定上应明确具体，在程序机制上也应规范合理，兼顾严格追责和权益 保障。（一）建立准司法化的调查审查机制惩戒检察官涉及对检察官名誉的贬损和权利的剥夺，准司法程序比行政处分程 序更能表达公正、保障权利。6笔者认为，宜借鉴国
16、外通行做法，建立准司法 化、案件化的调查审查机制。在程序设计上，可设置受理初核、立案调查、审 查处理等环节。其中，检务督察部门统一受理经案件质量评查、控告申诉检察 等发现的司法责任追究线索，在分析研判、初步核实后根据权限规定决定是否 立案。调查那么可参照办案，以调查组的形式确定主办和协助人员，在规定期限 内依职责开展谈话询问、收集证据、听取意见等。调查期间可召开由检务督察 部门、办案部门和案件管理部门等相关调查人员、检察官参加的联席会议，围 绕主观过错、因果关系、责任界定、责任形式等开展合议讨论。如遇疑难复 杂、争议较大或有重大社会影响的案件，可适当引入外部评价机制，邀请人民 监督员、代表委员
17、、专家学者等开展听证审查，当事检察人员可当场陈述事 实、发表辩论意见。调查结束后，应形成书面调查报告并提出处理意见，根据 权限规定层报检察官惩戒委员会审议。对检察长、检委会的责任认定追究，应 遵循利益回避原那么，设置上级检察院调查审查程序，确保客观中立。（二）厘清司法责任认定和追究主体有观点认为，司法责任牵涉办案业务，专业性较强，争议较大，应由检委会认 定；不同意见认为，司法责任关系检察人员个人荣誉和职业开展，宜由党组会决 定;还有意见认为，应将其纳入检察官惩戒委员会审议范围。笔者认为，上述三 种合议决策机制并非互相排斥，可区分司法责任“认定”“追究”两个环节， 充分发挥上述三类机构的职能作用
18、。一是充分发挥检委会的专业指导作用。检 委会法律性、专业性较强，议事规那么严谨规范，宜作为惩戒的前置程序，在司 法责任认定中发挥重要参考作用，尤其对于疑难复杂、争议较大或有重大社会 影响的案件，通过检委会讨论形成责任认定初步意见，既可确保公正权威，也 可强化检委会宏观指导功能。二是明确检察官惩戒委员会的审议职能。实践 中，地方检察官惩戒委员会设置在省一级层面，主要负责在检察机关调查核实 基础上，对重大错案是否应追责以及责任形式提出意见，是检察官与惩戒决定 主体之间的桥梁和纽带。7对于三类司法责任，特别是故意违反法律法规责 任、重大过失责任牵涉情形较为严重，由惩戒委员会提出责任认定意见，有利 于
19、消除公众疑虑，提升追责公信力。三是明确责任追究主体。对检察人员的处 理决定应由相应的党委决策机构作出，即按干部管理权限和职责分工移交纪检 监察机关、组织部门或所在检察院党组研究处理，涉嫌滥用职权、贿赂等职务 犯罪那么移送监察或司法处理。（三）保障检察人员申辩救济权利在司法责任认定和追究中，充分保障当事检察人员知情、陈述、举证、辩护、 申诉、恢复“声誉”等权利，既是检察人员依法履职保障的重要内容，也是司 法责任追究程序正当化的重要表达。一是立案环节的知情权。经线索初核后决 定立案的，应以书面形式通知检察人员，确保其做好充分应对准备。二是调查 环节的申辩权。检察人员有权了解调查提供的证据材料，并在联席会议、听证 会上充分陈述事实、自我辩护；调查结束后，应就初步调查结论意见听取检察人 员意见，并说明采纳或不采纳的理由。8三是处置环节的救济权。检察人员对 司法责任追究处理决定不服的，可向作出决定的单位申请复核，对复核结果仍 不服的，可向同级公务员主管部门或上一级单位申诉，也可不经复核直接申 诉。四是无责任情形下的名誉恢复权。对认定无需承当司法责任的，负责调查 的部门应及时公开澄清，消除负面影响，恢复检察人员职业“声誉”。