政策性银行立法.docx

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1、我们我国政策性银行的立法问题讨论内容摘要：政策性银行作为与商业银行相分别的金融机构，在一国经济中发挥着 重要作用。我们我国政策性银行历经十几年的进展，在促进金融市场健康进展、 合理配置社会资源和推动国民经济稳步前进等方面发挥了重要的宏观管理职能。 然而，我们我国至今没有政策性银行的特地立法。因此，通过分析我们我国政策 性银行的立法现状及缺陷，结合国外政策性银行的进展概况和立法特点，提出自 己的立法建议。关键词：政策性银行 立法现状 立法建议我们我国政策性银行的立法现状（一）现行的立法文件目前，我们我国政策性银行的立法文件主要有:1 .法律层次我们我国目前尚无特地的政策性银行立法，但在相关法律中

2、，有关于政策性 银行的零星规定。中华人民共和国银行业监督管理法其次条规定“本法所称 银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、 农村信用合作社等汲取公众存款的金融机构以及政策性银行。”即政策性银行与 商业银行一样，由银监会统一监督管理。2003年修改后的中国人民银行法 实行与中华人民共和国银行业监督管理法相同的态度。2 .行政法规层次我们我国的政策性银行是依据国务院的打算、行政命令而设立和运作的，主 要包括：国务院发布的关于金融体制改革的打算、关于组建我国开发银行 的通知以及经国务院批准的我国开发银行组建和运行方案、我国开发银 行章程等。但是，上述打算、通知是否属

3、于行政法规尚值得商榷。至于该各章 程，在效力上，其只作为各该银行的内部法律规范，并没有对外的效力，类似 于公司章程，是一种自治规章，唯恐不能算作行政法规。3 .部门规章层次主要是中国人民银行、财政部、我国审计署等部门制定的涉及政策性银行组织机 构、业务运行、人事任职资格、财务制度、审计制度等的有关规定。4 .其他政策性文件国务院及其有关部门发布的有关政策性文件也涉及政策性银行设立与运行中的 一些问题。（二）现行政策性银行立法的缺陷L立法层次低，缺乏权威性从上面的分析可以看出，我们我国目前尚无有关政策性银行的特地法律、行政 法规，其他法律、法规中对政策性银行的规定也极为有限。立法层次极低，缺乏

4、权威性和严厉 性，而且效力也值得怀疑。2 .立法严峻滞后我们我国政策性银行历经十多年的进展，不仅外部环境发生了巨大变化，而且 自身的业务、组织机构也在不断改革创新。但是，作为政策性银行设立、运行的 相关法律法规大多制定于上世纪九十年月，早已不能适应新形势进展的需要。3 .立法内容不完善、不全面、不具体、不具体现行立法中很多内容应作规定而没有规定，致使银行在运作中无规定可作依 据，存在着不够完善、不够全面的问题；很多已有的规定又因内容规定的不具体, 不具体,而在实际中无法操作、执行;有的规定内容，已不能适应现在的需要,应予 修改而没有修改。4 .未考虑到政策性银行的特别性现行立法对政策性银行监管

5、制度等的规定不够科学合理，没有考虑到政策性 银行自身的特别性。上文中提到，不管是银行业监督管理法还是中国人民 银行法，在监管方面并未区分政策性银行与商业银行。实际上，由于政策性银 行资金运用的范围是那些本钱高、周期长的基础设施建设等，因此，政策性金融 比商业性金融具有更大的风险。相应的，对其监管也应更加严格。现行立法未考 虑到这一点，实乃一大缺陷。总之，由于政策性银行法长期缺位，衍生出一系列 问题，如市场定位不准、经营混乱，业务手段单一、融资力量较低，与政府关系 不明、行政干预过多等。市场经济是法治经济，政策性银行作为社会主义市场经 济的产物和特别的市场主体，必需将其纳入法制化轨道，确保有法可

6、依。同时必 需明确其独立的市场主体地位，摆脱外部干预。因此，政策性银行立法极具必要 性和紧迫性，应尽快提上日程。二、我们我国政策性银行立法目前存在的问题我们我国政策性银行建立和运作已有十多年，为我们我国经济建设、宏观调 控、农业进展和对外贸易的进展发挥了巨大的作用。但另一方面，我们我国政策 性银行现行的法律层次上阶位比拟低，立法技巧也不完善，在立法内容上没有精 确而全面地对政策性银行进行定位，政策性银行在运营过程中也暴露出诸多冲突和问题。在现行政策及法律制度下，政策性银行的改革和进展主要存 在以下四方面问题：（一）尚无政策性银行特地立法我们我国目前尚无有关政策性银行的特地法 律、行政法规，其它

7、法律、法规中对政策性银行的规定也极为有限，政策性银行 立法在法律、行政法规的层面基本上处于缺失状态，政策性银行据以设立、运行 的主要规定集中在国务院所作出的各种打算、命令以及各种部门规章和其它政策 性文件之中。（二）现有法规严峻滞后现行有关政策性银行规定的很多内容已经不能适应新形势进展的需要，存在 明显的立法滞后问题。而且由于我们我国立法的严峻滞后，导致消失立法空白段, 使得政策性银行没有法定的经营原那么，以致在政策性银行成立的前几年，相当一 局部提款人把政策性银行贷款当成财政拨款，缺乏还贷意识，而且，政策性银行 本身缺乏对经济效益追求的内在驱动力，也使得局部政策性银行的工作人员降低 了对资产

8、质量的管理要求，造成了不良贷款的增加，导致了政策性银行的政策性 与效益性，平安性和流淌性的冲突。（三）制度构建存在缺失现行立法对政策性银行制度的很多问题，包括一些根本性制度都没有做出规 定。比方对各政策性银行的治理结构、决策机制等根本问题，有关法律、行政法 规均没有做出任何规定，即便有相关规定，也只是简洁地提出设立监事会，对于 具体的治理机制和决策机制那么避而不谈。仅各政策性银行在其章程中规定“行 长负责制”和“监事会监督”等高度抽象的内容。而且章程究竟不是法律， 政策性银行由于其政策性、资金来源和职能的特别性、在金融体系中的重要地位 等缘由，不应如一般公司或者商业银行一样在治理结构和决策机制

9、上完全放任其 意思自治。（四）缺乏特地的监管制度现行立法对政策性银行的监管制度等相关制度规定不尽科学合理，没有反映 出政策性银行对相关制度的特别要求。如我们我国在中国人民银行法、银 行业监督管理法等法律中，把对政策性银行和商业银行的监管在制度上未作区 分，更未像有些兴旺我国那样设立特地的监管机关、建立特地的政策性金融监管 制度，这在实践中不利于对政策性银行实施有效监管及促使其职能的充分发挥。三、关于我们我国政策性银行立法的建议（-）单独立法，形成内在统一、协调的政策性银行法律体系我们我国的三大 政策性银行各自肩负不同的历史使命和任务，在各自特定的业务领域内直接或间 接地从事着政策性融资活动，有

10、着不同的宗旨、目标、业务范围，进行单独立法 是必要的，也是符合国际政策性银行立法特点的。应留意的是，在单独立法时要 统筹兼顾，避开相互冲突。将这些单独的政策性银行法以及其他法律法规结合在 一起，就形成了内在统一、协调的政策性银行法律体系，它将与商业银行法律体 系、证券法律体系等共同为我们我国金融业的进展保驾护航。（二）充分考虑政策性银行的特别性上文中指出，我们我国现行立法未充分考虑政策性银行的特别性，在监管等 方面适用与商业银行同样的制度，这是不合理的。在当今政策性银行面临改革的 形势下，有学者提出对其进行商业化改革，笔者是非常不赞成的。政策性银行作 为一类特别的市场主体，有自己的共性，在组织

11、机构、业务运营等方面理应有一 套独特的法律制度来加以规制。以监管为例，由于政策性银行与政府关系亲密， 可以考虑提高财政部的监管力度，由其进行财务监管，而日常业务仍由银监会监 管，实现财政部与银监会共同监管的格局。（三）明确政策性银行的定位，赐予其应有的法人地位。这对政策性银行的下一步改革和进展有着重要意义。作为我国干预金融领域 的特别产物，政策性银行在很大程度上受到我国公权，主要是政府经济政策的制 约。但是假如想通过政策性金融顺当实现预期的目标,不沦为“二级财政”或“命 令性金融赐予政策性银行独立的法人地位，使其具有相对独立性,就成为重要的 前提。政策性银行也要讲效益、讲管理、讲风险，要按市场

12、方式和金融规律运作。 对政策性银行来说,假如政府的干预过多，就会束缚其手脚,不利于政策性银行与 时俱进进行必要的改革。时下，根据“产权清楚、权责明确、政企分开、管理科 学”的要求，把政策性银行办成“经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、 业务管理法律规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行力量的政 策性银行”已经成为各个政策性银行的办行目标。可见，不断推动现代企业制度 建设，逐步探究和建立完善的法人治理结构是我们我国政策性银行的改革方向。（四）立法中应明确其“政策性,平安性，效益性”的经营目标。作为政策性银行，贯彻我国宏观经济政策是其天生的使命，政策性银行的政 策性是其最大的特点

13、。在通过政策性贷款等方式引导社会资金流向、促进资源优 化配置的同时，实现“保本经营”，保证资金的平安性,是我们我国政策性银行实现 长期可持续进展的一个重要保证。在确保“政策性，平安性”的前提下，对效益性 的追求是政策性银行不同于商业银行的最大特点。当然，政策性银行不以追求利 润为最终目标，但是其对效益性的追求并不完全等同于追求盈利性。我国开发银 行一位高层官员曾经明确表示：“盈利不过是我们一个低层次的生存标准。正像 一个人吃饭是为了活着，但活着却不全是为了吃饭。”政策性银行不是简洁地执 行政策，为经济振兴和向市场经济做“无偿”贡献，它的经营也必需建立在资产平 安和自身健康进展的基础上。因此，我

14、们我国的政策性银行在日常经营活动中肯 定要坚持贯彻“政策性,平安性，效益性”相统一的经营原那么，这一点,也应像商业 银行法中的“效益性,平安性，流淌性” 一样明确地写入我们的政策性银行法中 去，以更好地指导政策性银行的经营管理，顺当实现其政策目标。(五)应加强我们我国政策性银行法的执法为政策性银行特地立法是为了从法律层面上为政策性银行的进展扫清障碍， 但假设只是出台了政策性银行法，而没有对之进行有效地实施、在执法上力度不够, 那么再完善的法律也只是一纸空文，没有任何意义和作用。在我们我国，社会整 体法律意识和法律水平都有待于进一步地提高，有法不依的现象依旧存在。尤其 是在经济领域内，执法水平差

15、是客观现实。所以在加强政策性银行立法的同时， 切实有效地加强政策性银行法的执法力度、提高执法队伍的司法理论水平和经济 理论水平，做到违法必究、执法必严，一方面以有效监督政策性银行的经营，使 之在法律的框架内进行运作，另一方面以有效防范政策性银行的道德风险，为政 策性银行的进展制造良好的社会外部空间。在我们我国近十几年的是实践中，我 们我国政策性银行的进展并不是一帆风顺，法律地位不明确业务范围界定不清、 资产负债结构不合理等逆境始终影响着我们我国政策性银行的生存和进展。通过 制定特地立法，在法律上进一步明确其法律性质、地位、业务范围，使它能与其 它金融机构一样，各司其职，更好地发挥作用。在其合法的活动领域中得到法律 的保障，表现出更乐观的一面，在社会主义经济领域发挥更大的作用，为我们我 国社会主义经济建设服务参考文献：1陈永春，我们我国政策性银行体制缺陷及对策建议.江西社会科学,2002 ,(2).2张长利，论政策性银行立法的有关问题.中心财经高校学报,1999 , (10).3胡重喜，张早玉.政策性银行法律的定位，法制日报,2001,01,28.4刘刚，白敦.我们我国政策性银行亟待立法,广东金融学院学报,2005,(1).5何立慧.政策性银行的特点、运作机制及职能分析,社科纵横,2005,(4).