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1、论我国政策性银行的改革政策性银行待遇怎么样 【摘要】随着我国市场经济的逐步完善，金融体制改革的不断深化，政策性银行的经营和管理模式已经不符合经济发展的客观实际需求，政策性银行的改革也势在必行。本文在分析了现存的政策性银行的不足的基础上，借鉴了国外政策性银行成功改革的典型案例模式，结合我国宏微观经济的发展环境，提出了我国政策性银行改革的可持续发展的建议和对策。 【关键词】政策性银行；市场机制；国家信用；可持续发展 一、引言 政策性银行是指那些由政府创立，参股或保证的，不以盈利为目的，专门为贯彻、配合社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济，促进社会
2、进步，进行宏观经济管理工具的金融机构。我国自1994年为了适应经济体制改革转轨先后成立发发了三大政策性银行：国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行。 中国人民银行行长周小川在2005年11月14日出版的第311期学习时报上撰文阐述“十一五”期间金融体制改革的思路。文章指出，目前，我国政策性银行的发展进入一个新阶段，为适应新形势，传统的政策性银行要转变成符合市场经济需要的、财务上可持续的、具有一定竞争性的开发性金融机构。为达到这一目标，一是建立现代企业制度，实现各政策性银行自身可持续发展。二是一行一策，针对各行的不同情况，分别制定改革方案，有目的、有步骤、分阶段实施。三是建立开发性金融机
3、构管理模式，实行国家指定项目和自主经营的开发性项目分账管理、专项核算。 我国政策性银行在成立至今的十几年的改革与成长的历程中，为经济体制的转轨和宏观经济的稳定发挥了不可或缺的重要作用，但也遭遇了种种政策上的瓶颈问题，国际上的政策性银行的改革成功案例也为我国今后的政策性银行以国家信用为基础，以市场经济为导向，走市场化经营模式，并以信贷融资为主的可持续发展顺利转型提供了借鉴经验。 二、政策性银行改革需要注意的几个问题 （一）政策性银行与财政、央行、银监会等部门的关系问题 首先，政策性银行的资本金由政府财政拨付，由政府信用为其提供担保，所产生的呆账损失最终也由国家财政兜底，加重财政负担。成立之初的政
4、策性银行是由我国四大专业银行的不良资产中剥离出来的，财政对政策性银行的资本金注入存在严重不足。其次，与我国基础货币存在资金联系，央行为政策性银行，特别是农业发展银行提供贷款利差方面的优惠政策，政策性银行的非营利性的特性，以及短借长贷的经营原则，易造成长期的亏损经营，致使央行发行过多货币引致通货膨胀的风险，并使得央行货币政策的独立性受阻。最后，政策性银行的运行无制度约束，以及其特殊的金融属性与商业银行存在极大的不同，致使银监会和央行对其的监管无法可依，加重监管成本，并且易引发政策性银行的逆向选择和道德风险。 （二）政府和市场的关系问题 首先，从政府目标方面看，政策性银行是在以国家信用为依托下的政
5、府机构的一个特殊组成部分，较强的国家背景的支撑和较高的资本充足率是其良好运行的关键所在。政府对政策性银行的政策性指导和资金注入方面存在时效性，在银行面对困境时不能及时的发现问题解决问题。政府的强制性干预也难免会阻碍其自身的机制发挥作用，并且会加大监管救助费用。再者，从市场运作方面看，市场经济下的经济活动要求以市场机制为基础，培养并保护市场机制的发挥积极作用，政策性银行的政府保护主义的运作和管理模式与市场机制明显存在矛盾和冲突，与市场经济的发展不符。 （三）业务范围和经营品种单一问题 政策性银行的主要职能和任务是贯彻国家产业政策和支持区域发展战略。首先，国家开发银行的贷款业务主要是集中在支持基础
6、设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设、技术改造项目及配套工程。贷款种类绝大多数为单一的中长期贷款，短借长贷的贷款业务与资产负债结构不对称。再次，中国农业发展银行的贷款业务主要是针对粮食、棉花、油料等主要农副产品的国家专项储备和收购贷款。贷款期限结构以短期为主，长期贷款严重不足。业务范围狭窄，主要集中在把资金投入到农产品流通环节，而对农业的基础建设及开发投入较少。最后，中国进出口银行的贷款业务主要是为机电产品和成套设备等资本性货物出口提供信贷，贷款对象只限于我国国有企业及国有控股企业，对象较单一。从上可以看出，政策性银行的主要业务仍是单一的贷款业务，难以运用市场机制的方式实现政策性目标，随着金
7、融市场的不断创新，政策性银行较单一的经营业务，将无法满足客户日趋多样化的要求，并且难以适应市场日益发展的需求。 （四）政策性银行的市场业绩与可持续发展的问题 2006年以来，我国政策性银行在促进我国经济发展，发挥其政策性属性支持我国经济建设转轨方面做出了巨大贡献，但在收益上虽有增加，但幅度明显过小。 资料来源:根据国家开发银行的2006年、2007年、2008年、2009年的年度报告整理 资料来源:根据中国农业发展银行的2006年、2007年、2008年、2009年的年度报告整理 资料来源:根据中国进出口银行的2006年、2007年、2008年、2009年的年度报告整理 政策性银行的发展不仅要
8、关注到其所产生的经济效益，也要考虑其的可持续发展问题，政策性银行的产生是一种基于弥补市场失灵的手段而建立的。随着经济的向前发展，市场机制的逐步完善，仅靠政府的财政融资及财政兜底并不能解决根本问题，保本微利的经营原则也需要在市场建设的大潮下冲破瓶颈的制约，迈向可持续发展的道路。 三、国外政策性银行改革的经验 随着经济全球化和金融自由化，为了适应经济的发展，各国政策性银行均在宏、微观经济环境下把业务重点放在促进经济目标和政策目标的均衡增长、改善市场运作机制、建立与完善基本经济制度以及促进政策性银行本身的可持续发展上。从经营模式、融资方式、业务拓展、立法、风险监管等方面稳健推进改革并取得了一定的成果
9、。 第一，从经营模式看，国外政策性银行采取了分账户管理和建立子公司两种模式，对政策性业务和商业性业务的综合经营。分账户管理即为设立特别帐户或信托基金，实行资金的专项管理，从而达到隔离政策性业务和商业性业务的目的，避免了具有国家优惠政策的资金用于营利性的商业业务。成功的例子有：亚洲开发银行通过设立优惠窗口“亚洲发展基金”为欠发达国家提供低息长期开发援助，再通过成立“技术援助特别基金”提供技术援助赠款。建立子公司即为组建专门的子公司来提供商业性盈利业务，子公司或隶属于政策性银行全资所有，或是与民营资本合资成立。如:德国复兴银行、世界银行、欧洲投资银行等。 第二，从融资来源看，从传统的主要依靠政府财
10、政融资逐渐转变为以市场化融资为主的模式。政策性银行的非营利性的特性决定了其运营的所产生的不良资产需由国家财政来熨平，资产的不安全性和机构经营的风险逐年积累，财政融资也会逐年递减，使得政策性银行的融资方式不得不诉诸于市场化融资，通过发行债券、专项基金借款等方式筹集资金。如：韩国产业银行的近几年的债券融资的比重已高达50%以上，并在1999年利用政府信用全权代表政府发行债券，达到了拓宽融资渠道的目的。 第三，从拓展业务领域看，通过市场化的运作手段，探索新的业务领域和新的业务方式，不断扩大业务范围，增加业务种类，达到政策性金融业务与商业性金融业务兼营的多样化经营目标。例如：韩国产业银行通过不断扩充银
11、行功能，增大对某些产业的资金供给，比如在扩大项目融资、承销债券、企业并购等投资银行方面的业务，满足各类公司不同的需求，使其成为具有国际竞争力的亚洲领头银行。新加坡发展银行，从70年代起扩大了业务的多样性，并开始创新商业银行业务和投资银行业务，包括证券经纪、资金管理、保险及其他金融服务业务。 第四，从政策性银行立法上看，通过设立政策性银行改革的专门法案，从法律上规范政策性银行的改革。成功的范例为：日本在2001年通过颁布专门公共机构改革法，从立法上开始推进政策性银行改革的进程。2005年，日本政府制定了政策性银行的经营原则，把12家政策性银行缩减为8家，限定业务范围，缩小政策性银行的规模，逐渐实
12、现全面的私有化改革。 第五，从风险监管方面看，通过采用全面的风险管理模式，及将整个银行的各个业务部门的金融资产所存在的信用风险、市场风险等统一纳入到体系内，再根据据统一的风险识别标准对各类风险进行测定并加总，最后依据全部经营业务的相关性对风险进行控制和管理。典型的案例为：德国复兴信贷银行通过完善全面风险监管模式，在行业竞争中独占鳌头。 四、完善政策性银行改革的几点建议 综上所述，基本结论是：政策性银行改革的过程和总体目标，应该是以市场化模式为导向的发展过程，以国家信用为担保，从传统的国家财政的融资方式转为市场化融资模式，并在逐步完善市场机制的进程中加强自身风险测定和管理机制，实现自身的可持续发
13、展。参照国际政策性银行的成功改革经验，结合自身改革中遇到的阻碍与优势，对我国政策性银行的改革提出如下的对策建议： （一）以国家信用为基础，拓宽政策性银行的融资渠道 政府财政是传统的政策性银行的融资来源，这种方式虽然部分的实现了国家的财政政策目标，但也暴露出财政融资方式的内在缺陷即，资产的安全性问题。其次，面对政策性银行的不良资产持续性增长，政府的财政资金有限，为了保证政策性银行的可持续性发展必须拓宽融资渠道，必须明确我国政策性银行的基本融资方式信贷融资。这就要求强化政府的支持，以国家信用为依托，赋予政策性银行在证券市场上通过发行金融债券等方式的特许权获得融资。我国经济市场的发展尚不成熟，也需要
14、国家的干预，对经济进行管理及规范。 （二）以市场业绩为依托，打破保本微利的经营瓶颈 保本微利的经营原则是在策性银行成立之初为支持国家基础建设而设定的，随着我国市场经济的初步形成，保本微利阻碍了政策性银行的金融创新和金融开发的进程。其次，以国家信用为担保发行的金融债券获得的资金，也需要政策性银行以市场业绩回馈国家信用，以市场业绩维护和增强国家信用，提升国家信用等级。最后，立足长远良好的市场业绩才是政策性银行生存和可持续发展的保证，国家信用和市场业绩的相辅相成也是市场经济体制稳健运行的前提。 （三）弥补市场失灵，实现政治目标和经济目标相统一 政策性银行自成立之初，就是一种兼有政府和市场两种性质的金
15、融机构，是政府组织的特殊机构，需要在政策性和营利性之间需求平衡。其次，政策性银行不仅要在发挥弥补市场失灵的作用下体现政府意志，也要根据市场规律进行制度建设下的经营管理，防范信贷风险，实现国家政策目标下的利益最大化目标。 （四）以法律为依据，加强政策性银行的制度建设 首先，通过法律形式明确政策性银行的职能定位和治理结构问题，不仅有利于明确政策性银行的法人地位，而且解决政策性银行的发展方向问题。其次，以法律形式规定政策性银行的外部考核机制，以此形成的约束机制有利于督促政策性银行贯彻执行国家的经济产业政策。最后，政策性银行的改革需要制度赋予其业务功能，也需要由制度予以保障。 （五）加强人民银行和银监
16、会的监督管理，降低政策性银行的道德风险 在政策性银行的改革问题上，各级人民银行与银监会应通力合作建立磋商协调机制。首先，要尽快协调建立符合政策性银行的资本充足率，有助于政策性银行提升在市场中的信用水平，降低融资成本。其次，要尽快推行政策性银行的进入退出机制，防范以国家信用担保所诱发的道德风险和逆向选择。最后，要处理好风险集中与监管分散的矛盾，加强人民银行和银监会的协调合作，消除对政策性银行的管理和监督上的时效性问题，引导政策性银行以政府市场政策和市场需求为导向，实现商业可存活和财务可持续发展。 参考文献： 1贾瑛瑛.探索政策性银行改革“政策性银行改革与转型国际研讨会”综述J.中国金融,2006
17、(10). 2刘保军,盛小晶,刘玉雅.我国政策性银行向开发性金融机构转型问题探讨J.武汉金融,2007(3). 3钱凯.政策性银行改革观点综述J.经济研究参考,2008(36). 4王伟.中国政策性银行改革发展的路径选择-基于国际政策性金融业变革的反思J.经济经纬，2008(1). 5胡秋慧.关于我国政策性银行改革的几点探讨J.金融广角,2008(3). 6李梦斐，陈兰兰.论我国政策性银行的改革以国家开发银行为例J.生产力研究,2009(16). 7周小川.“十一五”时期中国金融业改革发展的成就J.中国金融,2010(24). 作者简介：杨明（1985），女，河北邢台人，江西农业大学经贸院研究生。 第 11 页 共 11 页