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1、中国优秀硕士学 ;&论文全文数据库 2011 年第 S1 期 社 会 科 学 I 辑 Chinese Master， s Theses Full-text Database 2011, No. SI Social Sciences I G110-109-1 导师 :王蔚 ; 导师单位 :复旦大学 我国行政审批制度的法律思考 张丽清 学位授予单位：复旦大学；学科专业：法律 摘 要 行政审批制度是行政管理体制的重要组织部分 ,是政府干预社会经济，保障市场体制正常运行的重要手 段。我国的行政审批制度是在计划经济时代产生并 发展起来的。随着中国改革开放的深化以及社会主义市 场经济体制的确立，其弊端日益
2、明显。为适应我国经济发展的要求 ,我国行政审批制度从改革开放以来历经数 次发展。 2001 年年底 ,为适应WTO 规则，顺应市场经济发展要求 ,我国在全国范围自上而下开展了行政审批 制度改革，并取得了显著成效，行政许可法的出台更是成为我国行政审批制度发展的里程碑。然而，我国 行政审批制度依然存在很多问题。由于非许可类行政审批管理领域的存在，大量无法可依的行政审批项目得 以保存并继续实施，在行政审批管理中 “行政法治 ”原则难以落到实处 ;旧体 制下的管理理念仍存在于行政审 批管理工作中。与我国行政审批制度缺少法律制约的现状相比，一些法制健全的发达国家，在行政审批制度的 设计上则充分体现了行政
3、法治的精神。这些国家不仅在行政审批行为的设定、审批程序，法律责任和审批监 管等方面 ,制定严格的法律规范，当行政审批制度因不适应社会经济发展而需要调整时 ,国家通过立法保障行 政审批制度的改革顺利进行。本文拟通过对我国行政审批制度的分析，以及一些发达国家行政审批制度发展 比较分析，提出完善我国行政审批制度的建议。全文主要包括以下四部分内容： 第一章对行政审批的概念 、行政审批制度的形成以及依法行政对行政审批制度的要求作了概述。一是 通过不同领域对行政审批所作定义进行比较分析 ,提出我国的行政审批分为许可类行政审批 (即行政许可 )以 及非许可类行政审批这一观点。二是介绍了现代意义上的行政审批制
4、度产生背景，以及我国行政审批制度产 生的根源。三是围绕行政法治的主要特征，阐明行政法治对行政审批制度的要求。 第二章对我国现行行政审批制度的历史沿革以及制度现状作了分析。我国行政审批制度带有明显的计 划经济色彩，其根源是我国行政审批制度建立的背景和经济基础。改革开放以后，随着我国经济体 制和行政管 理体制的发展 ,我国行政审批制度迅速发展。本章第一部分以我国经济体制改革和政府机构改革为主线，将我 国行政审批制度发展进程分成五个阶段。第二部分通过对我国行政审批制度的现状分析，肯定了我国行政审 批制度发展取得的成果。第三部分在肯定成果的同时，提出我国行政审批制度仍然存在诸多问题，主要集中在 法律规
5、范缺失、管理理念落后、监督管理不力、项目清理不到位等方面，并作了简要说明。 第三章介绍了日本、美国这两个发达国家行政审批制度的特点以及制度发展的基本情况，并对日美行政 审批制度改革作了分析。这两个国家在 数次行政审批制度改革给我们是启示是 ,行政审批制度只有顺应国情 才能健康发展 ,行政审批制度应当充分体现政府服务理念，并以健全的法律制度为基础。 第四章在我国行政审批制度发展现状及相关理论分析的基础上 ,提出完善我国行政审批制度的建议。一 是依法规范行政审批范围 ;二是针对非许可类行政审批缺少法律规范的现状，完善行政程序法律体系 ;三是从 司法、社会舆论、媒体等方面加强行政审批外部监督体系 :
6、四是进一步推进行政审批程序公开化 ;五是促进社 会中介组织健康发展。社会中介组织承担着从政府职能中脱离出来的管理职能 ,其健康发展有 利于我国行政 审批制度的发展。 我们应当正视我国行政审批制度存在的问题，借鉴其他国家在行政审批制度发展中的相关经验，从完善 行政审批制度入手，建立科学、合理、有利于实现服务型政府的行政审批制度，使之在行政管理领域发挥作用。 中图分类号： D630 Abstract Administrative examination and approval system is an important part of the organization of administr
7、ative management system was the Governments socio-economic intervention to protect the normal operation of the market system, an important means. Chinas administrative examination and approval system is the era of planned economy to 中国优秀硕士学位论文全文数据库 2011 年第 S1 期 社会科学 I 辑 G110-109-2 generate and devel
8、op. With the deepening of Chinas reform and opening up, as well as the establishment of socialist market economic system, its shortcomings become increasingly obvious. In order to meet the requirements of Chinas economic development, Chinas administrative examination and approval system has never go
9、ne through a number of developments since the reform and opening up. The end of 2001, to meet the WTO rules, to follow the market requirements of economic development, China launched a nationwide top-down administrative examination and approval system reform, and achieved remarkable results, Adminis
10、trative Licensing Law, The introduction of even more is to become Chinas administrative examination and approval system milestone. However, Chinas system of administrative examination and approval are still many problems. Because the non-licensing class the existence of administrative examination an
11、d approval management areas, a large number of items requiring administrative approval without laws to preserve and continue the implementation of the administrative examination and approval management executive rule of law principle is difficult to implement; the old system, still under the managem
12、ent philosophy is that the executive examination and approval management work. Administrative examination and approval system and Chinas lack of legal status of the constraints compared to some sound legal system of the developed countries, in the administrative examination and approval system are d
13、esigned to fully reflect the administrative rule of law. These countries not only set in the administrative examination and approval procedures, approval procedures, legal liability and regulatory approval in terms of strict legal norms, when the administrative examination and approval system has no
14、t suited to the socio-economic development need to be adjusted, the state, through legislation and social security administrative examination and approval system reforms carried out smoothly. This paper through the analysis of administrative approval system in China, as well as some developed countr
15、ies, the development of administrative examination and approval system, a comparative analysis of administrative examination and approval system in China put forward a sound proposal. Full-text includes the following four parts: The first chapter the concept of administrative examination and approva
16、l system of administrative approval of the formation and administration according to law the requirements of administrative examination and approval system are outlined. First, different areas of the administrative examination and approval by the definition of a comparative analysis of the proposed
17、licensing in China is divided into categories of administrative examination and approval administrative examination and approval (ie, administrative license) and non-licensed classes administrative examination and approval to this view. Second, is to introduce the modern sense of the administrative
18、examination and approval system, the background, as well as our root causes of administrative examination and approval system. Third, the rule of law around the main features of the executive, administrative rule to clarify the requirements of the administrative examination and approval system. Chap
19、ter II of our current system of administrative examination and approval system in the history of evolution, as well as an analysis of the status quo. Chinas system of administrative examination and approval of the planned economy with a clear color, its root cause is Chinas system of administrative
20、examination and approval to establish the background and economic base. After the reform and opening up, as Chinas economic system and administrative system development, the rapid development of Chinas system of administrative examination and approval. The first part of this chapter in order to Chin
21、as economic reform and reform of government institutions as the main line will be in Chinas administrative examination and approval system is divided into five stages of the development process. The second part of the system of administrative examination and approval by the status of our analysis, a
22、ffirmed the administrative examination and approval system for the development of Chinas achievements. Part IE, while affirming the achievements made in Chinas administrative examination and approval system, many problems still exist, mainly in the lack of legal norms, management philosophy backward
23、, ineffective supervision and management, project clean-up is not in place, etc., and made a brief description. The third chapter describes in Japan, the United States system of administrative examination and approval of these two characteristics of developed countries, and institutional development
24、 of the basic situation, and the Japan-US administrative examination and approval system reform is analyzed. The two countries in a number of administrative 第 S1 期 张丽清：我国行政审批制度的法律思考 G110-109-3 examination and approval system reform is a revelation to us is that only the administrative examination an
25、d approval system in order to conform to national conditions and the healthy development of administrative examination and approval system should fully embody the concept of government services and to a sound legal system is based. The fourth chapter in Chinas Development of administrative examinati
26、on and approval system and the related theoretical analysis, based on the system of administrative examination and approval of China put forward a sound proposal. First, the scope of administrative examination and approval according to law norms; second class administrative examination and approval
27、for non-permit status of the lack of legal norms, improve the legal system of administrative procedures; three from the administration of justice, public opinion, media and other strengthening of administrative examination and approval of external oversight system; Fourth, to further advance adminis
28、trative examination and approval procedures open; 5 is to promote the healthy development of social intermediary organizations. Social intermediary organizations bear the separating government functions from the management function of their healthy development is conducive to the development of Chin
29、as administrative examination and approval system. We should face up to Chinas administrative examination and approval system problems, learn from other countries in the administrative examination and approval system in the development of relevant experience, starting from a perfect system of admini
30、strative examination and approval, to establish a scientific, reasonable and conducive to service-oriented government administrative examination and approval system to make it in the to play a role in the administrative field.中国优秀硕士学位论文全文数据库 2011 年第 S1 期 社会科学 I 辑 G110-109-4 目录 弓 IW . 5 第一章行政审批制度概述 .
31、 6 一、 行政审批的定义 . 6 二、 行政审批制度的概念 . 10 三、 行政法治视野下的行政审批制度 . 13 第二章我国行政审批制度的历史发展和现状分析 . 17 一、 我国行政审批制度的历史发展 . 17 二、 我国行政审批制度的现状分析 . 21 三、 我国行政审批制度存在的主要问题 . 23 第三章主要发达国家的行政审批制度比较分析 . 27 一、 日本、美国行政审批制度的沿革 . 27 二、 日本、美国行政审批制度的特点及发展经验 . 29 三、 日本、 美国行政审批制度改革的启示 . 32 第四章我国行政审批制度的完善 . 34 一 依法规范行政审批范围 . 34 二、 完善
32、行政程序法律体系 . 35 三、 强化行政审批制度外部监督体系 . 36 四、 行政审批程序公开化 . 37 五、 促进社会中介组织健康发展 . 38 棘 i 吾 . 40 勝 . 41 . 43第 S1 期 张丽洁：我 Uil 行政市批制度的法律忠考 G110-109-5 引 言 行政审批制度是我国行政管理体制的重要组成部分，行政审批是政府管理经 济和社会事务的重要措施。 2001 年年底，我国正式成为 WTO 成员国。为适用 WTO 规则，国家必须按照国际惯例改革经济管理制度，调整政策与法规，转变 政府职能，建立新的行政审批制度。 2001 年 9 月在全国展开的行政审批制度改 革既是我们
33、国家转变政府职能、深化行政管理体制改革的突破口，又是健全、完 善社会主义市场经济体制，解决改革与发展深层次矛盾的切入点。行政审批制度 改革以来取得了一些成果，特别是行政许可法的出台，使依法审批取得了实 质性进展，各级政府和管理部门的行政审批项目大量削减，行政权力得以压缩； 审批中心的建立大大提高了行政审批效率，政府的服务职能得以显现。但同时， 我们应当清醒地看到，我国行政审批制度的法治基础仍较为薄弱。由于非许可类 行政审批领域的存在，大 量行政审批项目游离于行政许可法调整范围之外， 缺少法律规范和制约，许多审批权未经法律授予；行政审批透明化程度不高、监 管不力；行政审批不公平不公正现象时有发生
34、。而反观一些法制健全的发达国家， 在行政审批制度的设计以及制度发展上充分体现了行政法治的精神。不论在行政 审批项目的设定、审批程序，法律责任和监管，还是制度发展和改革等方面，无 不通过法律加以规范，政府部门在实施审批工作时亦严格遵守法律。 我国深化行政审批制度的改革已经起步，但现行行政审批制度存在的诸多问 题已成为行政审批制度进一步发展的瓶颈。要确 保我国行政审批制度适用现代行 政管理理念，必须围绕行政法治原则，充分研究阻碍现行行政审批制度发展的根 本性问题并加以解决。以下为笔者对我国行政审批制度及制度发展所提的一些看 法和观点，如有不妥，请老师们不吝指正。 第一章 行政审批制度概述 一、行政
35、审批的定义 行政审批，是政府千预经济及社会生活的一种重要手段，被广泛应用于行政 管理活动中。我国学界一般不将其作为行政行为进行研究。虽然几乎所有涉及政 府管理的规范性文件中都有涉及行政审批的规定。在理论界，对于行政审批的概 念，没有统一的定论。要研究分析我国的行政 审批制度，首要明确行政审批的概 念。这是研究我国行政审批制度的基础。 (一）不同学术领域对行政审批概念的理解 目前，我国“行政审批”尚无法定概念。但不同学术领域的学者从不同角度， 仍中 Uil 优秀硕十学位论文 :t:文数据库 2011 年第 S1 期 社会科学 I 辑 G1101096 8 对其作了各种定义。主要可以归纳为几下几种
36、观点： 第一种观点源于社会学理论，提出行政审批是对权利和自由使用的手段，是 指政府机关或授权部门，根据法律、法规、规章制度及有关文件，对行政管理 相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等，进行具有限制性管理的行为。 判断一种行政管理行为是不是审批，主要看其是否具备三个基本要素：一是指 标额 度限制；二是审批机关有选择决定权；三是一般都是终审，它包括审批、 审定、准批、同意、许可、特许等多种内容。 1 第二种观点从行政管理角度将行政审批视作一种制度，提出行政审批制度是 国家行政机关实行行政管理活动的重要方式，是政府对各种资源分配的一种行政 行为和手段，并依据一定的法律、法规和有关政策，共同遵守相
37、应的办事规程和 行为准则。2 第三种观点基于行政法学理论，认为可以从字面和实践两个角度对行政审批 做如下定义：从字面上看，行政审批指的是审查批准的意思；从实践角度，它是 指行政机关根据相对人的申请、经审查依 法决定是否同意申请人的申请并授予申 请人从事申请名下的活动的资格或权利的一种行政行为 3。这种观点主要强调合 法的程序和权利的保障。 第四种观点是国务院关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几 个问题对行政审批作的定义，即是指行政审批机关，包括有行政审批的其他组 织，根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事 特定活动、认可其资格、确定特定民事关系或者特定民事
38、权利能力和行为能力的 行为。 4 第五种观点从法律制度角度提出，“行政审批”是各级政府及其工作部门对 第 S1 期 张丽洁：我 Uil 行政市批制度的法律忠考 G110-109-7 25 管理对象的活动实施的审批、批准、许可、 资质许可、核准、同意以及其他性质 相同或近似的行政行为。 5这种观点认为，行政审批行为的形式多样，名称不一， 有审批、核准、审核、许可、认证、登记、鉴证等，行政许可属于行政审批行为 范畴，是行政审批的各种具体行为表现形式之一。 第六种观点认为，行政审批就是行政许可，其定义就是行政许可法对“行 政许可”的定义。行政许可法第二条规定：行政许可，是指行政机关根据公民、 法人或
39、者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。该观点认 为，行政审批与行政许可是同一个概念从不同角度的表述。行政审批是从行政主 体的行政行为来认识的。相对人之所以获得了从事申请事项的活动权利，是因为 行政机关审查批准的结果。而“行政许可”则是基于申请人角度的行政行为来认 识的。申请人要取得从事所申请事项的活动许可，必须经过审批环节，有时一项 行政许可可能经过几个审批环节才能完成。例如，公安交通管理部门根据道路 交通安全法第三十一条之规定，依法行使“在道路上进行非道路活动”许可职 能。实际管理中，活动主办方（申请人）并不能直接向公安交通管理部门提出申 请并获许可，而是必须先向“道路”所在区域的人民政府提出活动申请，等相关 部门批准 活动申请并出具文件，才能向公安交通管理部门提出行政许可申请。而 公安交通管理部门必须先对其占路方案进行审核批准后，方能受理其许可申请， 并依据行政许可法有关规定履行许可职能。这一行政许可行为实际包涵了二 个行政审批和一个最终的行政许可行为。由此可见，行政许可更多地反映的是这 一类行为的结果，而行政审批则是对这一类行为的过程的描述。在经济行政管理 活动中，由于某种原因我国长达几十年的计划经