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1、最新资料推荐关于国有资产法基本理论的探讨（一） 作为我国经济体制改革之目标模式的社会主义市场经济，是以生产资料公有制为基础、以国有经济为主导力量的市场经济。因而，如何实现国有经济与市场机制的相容，一直是经济体制改革的重大课题。为建立适应市场经济的国有资产管理体制，必然要突出国有资产法在市场经济法律体系中的地位，并完善国有资产法的体系，这就产生了对国有资产法理论研究的迫切需求。然而，国有资产法理论研究却是我国法学界的薄弱地带，特别是国有资产法基本理论近乎空白1。为尽快扭转国有资产立法中较多单项法规、规章，但体系不完备并且缺乏基本法的局面，应当特别重视国有资产法的基本理论。 一、国有资产的法律界定
2、 (一)国有资产的概念和特征 “国有资产”是经济体制改革中新出现的一个概念，而以往在法规和政策文件中只有“国家财产”或“国有财产”的概念。按照市场经济理论，严格地说，“资产”和“财产”不是同一概念。只有作为生产要素投入生产经营的财产，才称为资产，它具有增殖功能；而一般意义的财产则不一定会增殖，或者说，在财产的含义中，只要表明它是产权客体即可，无需也没有表明它会增殖与否。简言之，资产是一种财产，而财产不一定是资产。但是，目前许多法规、政策文件中和管理实践中，已将“国有资产”和“国家财产”或“国有财产”混用。故国有资产有广义与狭义之分。广义国有资产与“国有财产”或“国家财产”同义，泛指依法归国家所
3、有的一切财产，既包括增殖型或经营性国家财产，又包括非增殖型或非经营性国家财产。狭义国有资产，仅指增殖型或经营性国家财产。在国有资产法中，对国有资产应当按广义来理解。这是因为：(1)国家财产中的各项财产，尽管存在有无增殖功能的差别，但在法律上具有不可分割的整体性，并且由国家统一行使所有权。(2)增殖型财产和非增殖型财产只是就财产使用的直接目标所作的区分，但二者的根本目标都是为了增进全民利益，其中，国家财产的非经营性使用，不仅直接追求非增殖目标，而且为经营性使用国家财产以实现增殖目标创造条件；国家财产的经营性使用，不仅直接追求增殖目标，而且为非经营性使用国家财产以实现非增殖目标创造条件。所以，国家
4、财产在管理和法律制度上都应当是统一的，这就要求按广义来理解“国有资产”的范围。 在一些国家和地区的立法例中，都从界定财产来源的角度给国家财产作出法律定义。2在我国立法中，基于本国国情并借鉴已有立法例，可以给国有资产作出下述定义：国有资产即全民所有的财产，是指国家以各种形式投资(投入)及其收益、接受赠与所形成的，或者凭借国家权力取得的，或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。该定义表明，国有资产具有下述一般特征：(1)其所有者具有唯一性。即现代社会中，唯有国家在法律上是全民的代表，所以，对全民所有的财产可以在法律上充当所有者的只能是国家。(2)其所有权界定具有法定性。即国有资产的各种来源(取
5、得)方式都直接由法律规定，并且有的来源(取得)方式为国有资产所特有，如凭借国家权力取得，所以，其所有权界定必须有法定依据。(3)其表现形态具有多样性。即国有资产表现为多种形态的经济资源，既可以是财产也可以是财产权利，既可以是人造财产也可以是自然资源，既可以是有形财产也可以是无形财产。 在资本主义国家和社会主义国家虽然都有国有资产，但由于生产资料所有制不同，国有资产在经济、社会和法律制度上必然有差异。我国国有资产与资本主义国家国有资产的区别主要表现在：(1)来源结构方面，作为国有资产主要或首要来源的，在我国是国家投资及其收益，在资本主义国家则是凭借国家权力取得。(2)经济地位方面，我国的国有资产
6、在国民经济中居主导地位，不仅存在于国民经济的各个领域，而且控制着国民经济的命脉部门和关键部位；资本主义国家的国有资产在国民经济中则不具有主导地位，存在范围不普遍，对命脉部门或关键部位不一定有控制力。(3)职能结构方面，就我国的国有资产而言，其经济职能和非经济职能并重；就资本主义国家的国有资产而言，则非经济职能重于经济职能。(4)表现形态方面，在我国的国有资产中，经营性资产占较大比重，某些形态(如自然资源、军火等)是法定专属国家所有的财产；在资本主义国家的国有资产中，非经营性资产占较大比重，极少法定专属国家所有的财产，自然资源、军火等可以成为私有财产。(5)法律保护方面，在我国，法律规定国有资产
7、具有神圣不可侵犯性；在资本主义国家，法律只规定私有财产具有神圣不可侵犯性。 (二)国有资产的法律形态 国有资产的法律形态，即法律确认的国有资产的表现形态或存在形式。在法学上和实践中，明确国有资产法律形态的意义主要是：(1)只有表现为法定某种形态的财产才可以成为国有资产，据此可以从形态上对国有资产界定范围和计量。例如，我国曾公布，1995年底国有资产总量已达57106亿元。很显然，这里所包括的主要是人造财产和有形财产，如果完全包括自然资源和无形财产，国有资产价值总量肯定不止于此。(2)只有明确国有资产有哪几种形态，才可避免轻视或无视某种形态国有资产的现象。例如，在国有资产与非国有资产合资的过程中
8、不估或低估无形资产或自然资源，就是对无形资产或自然资源的忽视或无视。(3)对不同形态的国有资产往往需要作不同的制度设计，即国家有必要针对各种特定形态的国有资产分别实行相应的法律制度，据此可以从形态上界定特定国有资产的法律依据和特定国有资产法规的适用范围。 国有资产的法律形态，可以按一般财产分类，作固定资产与流动资产、经营性资产与非经营性资产、人造财产与自然资源、有形资产与无形资产、金融性资产与非金融性资产等区分。综观我国关于国有资产的现行立法，国有资产的下列几种法律形态具有特别重要的意义：1.经营性国有资产 经营性国有资产，是指投入企业生产经营或者按企业要求经营使用的国有资产。在我国的国有资产
9、中，经营性资产所占比例1995年底已达78.9%。我国的国有资产管理体制改革，乃至整个经济体制改革，在一定意义上就是围绕着经营性国有资产展开的。 经营性国有资产有下述主要特征：(1)它作为生产要素用于生产经营。即经营性国有资产直接进入社会再生产过程，在生产和流通等经济领域构成商品生产和交换所必要的因素和条件。(2)它具有增殖性。即经营性国有资产直接以营利为目的投入经营或使用，在资本运动中总是作为一定资本形态而存续，要求其占用者追求保值增殖。(3)它主要由企业占用。即资本的增殖性和企业的营利性决定了经营性国有资产只能由企业作为主要占用者；此外，事业单位在一定条件下也可以成为经营性国有资产的占用者
10、，申言之，实行企业化管理的事业单位对其占用的资产和某些事业单位对其用于创收的资产，都应当按企业要求进行经营使用。(4)它以市场配置为主。即经营性国有资产的配置机制，以市场机制为主、计划机制为辅。也就是说，企业一般通过资本市场和信贷市场吸收投资和贷款，有偿地占用经营性国有资产；但是，国家的投资计划、金融计划、产业政策、重点扶持等措施，也在一定程度上对经营性国有资产的配置起作用。(5)它具有多种经营方式。即经营性国有资产由于分布范围广泛和各行业、地区、企业之间存在差别，只可能分别采用相应的经营方式。实践中已形成直接经营、委托经营、承包经营、租赁经营、股份经营等多种经营方式。 2.非经营性国有资产
11、非经营性国有资产，又称行政事业性国有资产，是指不投入生产经营，而由国家机关、事业单位和社会团体(统称行政事业单位)用于国家公务和社会公益事业的国有资产，以及尚未启用的国有资产。在我国的国有资产中，非经营性资产虽然所占比例较小，但在整个社会系统中处于关键地位，对政治、经济和社会的发展都有举足轻重的作用。在资本主义国家，国有资产主要是非经营性资产。 非经营性国有资产较之经营性国有资产，有下述主要特征：(1)它用于国家公务和社会公益事业。即非经营性国有资产不投入商品生产经营，而投入公共产品生产，也就是用于国家的管理事务和国防事务以及社会性的教育、文化、卫生、福利等公益事业。(2)它具有非增殖性。即非
12、经营性国有资产不作为资本来使用，也就是使用中不要求增殖，甚至不要求自行保值，而只表现为非生产性消费过程；但是，非经营性国有资产的使用应当追求社会效益，这就要求以有效、合理和节约使用为原则。(3)它一般由行政事业单位占用。即非经营性国有资产的特定用途和非增殖性，决定了只宜由以服务于社会公众而不具有营利目的为特征的国家机关、事业单位和社会团体占用；但是，我国许多国有企业由于历史原因肩负着本应由国家和社会承担的社会责任包袱，在其占有的国有资产中，有一部分实际执行着“企业办社会”的职能，理应视为非经营性资产。(4)它主要由行政配置。即非经营性国有资产主要通过财政拨款和行政划拨的方式进行配置，由行政事业
13、单位无偿占用；同时，事业单位在一定条件下也可以通过特定创收活动而获得非经营性资产，这在一定意义上具有市场配置的性质，是对行政配置的补充。 3.资源性国有资产 资源性国有资产，即国有自然资源。在理论上，财产按其形成过程中是否含有人类劳动，可以分为人造财产和自然资源两大类。自然资源是不通过人类劳动而在自然界运动中形成的，在一定条件下有经济价值的物质和能量。它作为人类生存的根本和人造财产的源泉，在人类社会的发展中具有无法取代的地位和作用。尤其是在可持续发展的观念、战略和模式日益为世界各国所接受的今天，自然资源更是受到国家的特别重视。我国是一个自然资源总量可观但人均拥有量很少的国家，为有效保护和合理开
14、发、利用自然资源，一直将其作为国有资产。 国有自然资源具有下述主要特征：(1)有形性。即作为国有资产的自然资源只限于有形自然资源，也就是地表资源和地下资源，包括土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、滩涂等；空气、风力、阳光等无形资源则不包括在内。(2)有限性。即国有自然资源在范围、数量和供给方面都属于有限资源。范围有限，即国有自然资源只限于国家主权所及地域范围之内，并且地表资源只限于法定归农民集体所有的范围以外；数量有限，即国有自然资源在数量上既定，并且由于不可再生或再生过程缓慢而呈现递减趋势；供给有限，即国有自然资源的供给相对于社会对自然资源的需求而言，总是处于供小于求(又称稀缺)状态，并且，
15、随着时间推移其稀缺性会越来越突出。(3)价值递增性。即国有自然资源的经济价值在总体上会呈现递增趋势。这是由自然资源的稀缺性程度不断提高和开发成本积累增多所决定的。(4)垄断性。即国有自然资源在事实上具有自然垄断性和在法律上具有国家垄断性。所谓自然垄断性，是指自然资源由于地理分布不均衡而在品种、数量和质量上都存在区域差异，就特定地区对特定自然资源的拥有而言，形成事实上的独占。所谓国家垄断性，是指许多自然资源在法律上专属国家所有，国家对自然资源的所有权不可转让。根据我国现行法律规定，除依法归农民集体所有的农村土地外，一切自然资源都归国家所有，换言之，除农村土地依法可以归农民集体所有外，任何公民和法
16、人都不得对自然资源拥有所有权。这是自然资源的稀缺性、自然垄断性和社会化大生产的历史必然性，以及我国经济制度的社会主义本质所决定的。4.国有无形资产 无形资产与有形资产相对应，以有无独立的物质形态为区分的根本标志。有形资产即具有物质形态的财产，法律和法学上的“物”一般指有形资产，包括实物、货币、有价证券等，电、热、气、磁力等能被人们支配的自然力也属于物。无形资产，是不具有独立物质形态而以知识或权利形态蕴含和表明经济价值的财产。较之有形资产，它有下述主要特征：(1)它有一定载体但无独立物质形态。即无形资产必须以一定物质形态为载体，也就是说，知识或权利形态的无形资产只有依托于一定物质形态才能够固定下
17、来并表明其存在；但是，无形资产不具有自身独立的物质形态，也就是说，不以独立于其载体之外的物质形态作存在形式，而寓其载体之中以知识或权利形态表明存在。例如，以手稿、印刷品、视听资料、计算机软件或工艺流程等为载体的知识产品，以土地为载体的土地使用权，以企业构成要素整体为载体的商誉。(2)它以知识或权利形态蕴含和表明经济价值。其一层含义是，无形资产具有一定的经济价值，即能够对生产经营作为一种生产要素持续发挥作用并带来经济利益；其另一层含义是，无形资产虽然以一定物质形态为载体，但蕴含和表明其经济价值的不是载体本身而是依托于载体的特定知识或权利，载体只是实现特定知识或权利的经济价值的条件。 无形资产有多
18、种类型，可分别依不同标准作多种分类。其中主要有：(1)知识形态无形资产和权利形态无形资产。前者指由特定主体在法律上或者事实上所独占的具有一定经济价值的知识产品，如专利、商标、厂商名称和字号、服务标记、商业秘密、商誉等。后者指由特定主体享有的具有一定经济价值的权利，而这种权利的客体具有价值不确定性，如矿业权、专营权、税收优惠权等。(2)可确指无形资产和不可确指无形资产。前者指其内容可明确界定的无形资产；后者即商誉，是指市场主体在市场上和社会上所形成的商业信誉。除商誉外的无形资产，均为可确指无形资产。 5.金融性国有资产 金融性国有资产，又称国有金融资产，是指直接作用于货币资金融通的，以货币和有价
19、证券形态存在的国有资产。 金融资产是有形资产的一种特殊形态。较之实物资产，其主要特征有：(1)它以货币存在为前提。即没有货币的存在，就不可能有金融资产的形成。这表现在，货币本身就是金融资产，占有金融资产就等于占有一定货币，购买金融资产就等于把今天支出的货币变成未来的货币，出售金融资产就等于把未来的货币变成今天收入的货币。(2)它具有独立的、非创造性的生利过程。即金融资产生利不需要通过劳动力与生产资料的结合，可以独立于实物资产增殖过程之外；并且，金融资产生利不是对财富的创造，而是对财富的分配，是商品生产经营者对金融资产购买者分担其风险的补偿，是按资分配的结果。(3)它代表一定契约关系。即金融资产
20、表示在发行者与持有者之间存在着一定契约关系，如投资契约关系、借贷契约关系等，总是作为一种权利而存在，不能作为直接消费的对象，而只能作为取得消费对象的交换手段。(4)它是一种流动性资产。即金融资产在不受或者少受损失的情况下，具有很强的转变形态的能力。例如，货币易于转换为各种资产，有价证券易于转换为现金，并且，这种转换可以突破一定的时空界限，或超前或推后，或当地或异地。因而，金融资产的流动性一般很强。 金融资产可分别从不同角作多种分类。其中主要有：(1)货币性金融资产和非货币性金融资产。前者以货币形态存在，包括现金、存款、外汇和黄金；后者不以货币形态存在，包括各种有价证券等。(2)生利性金融资产和
21、非生利性金融资产。前者能给所有者带来利益，如存款和有价证券；后者不能给所有者带来收益，如保留的现金、外汇、黄金，就没有利息收入。(3)本币金融资产和外币金融资产。前者以本币为存在形式或者面额表现；后者以外币为存在形式或者面额表现。 二、国有资产法的调整对象 国有资产法，是指调整国有资产关系的法律规范的总和。作为我国国有资产法调整对象的国有资产关系，是指国有资产的所有者、管理者、投资者、占用者和其他主体，在国有资产运行过程中发生的，以国有资产全民所有制为基础和核心的社会关系。对此，就下述两个要点进行阐述： (一)国有资产运行的简要描述 对国有资产运行可以分别从价值形态、使用价值形态和行为(社会关
22、系)等角度进行描述，由于法律规范国有资产运行的直接着力点是国有资产运行过程各种主体的行为和社会关系，而不是国有资产的价值形态和使用价值形态，所以，法学应当主要从行为(社会关系)的角度描述国有资产运行。 国有资产运行，是指国有资产运行主体通过对国有资产的配置、占用和收益分配，以实现国有资产保值增值目标和国家政治、经济、社会目标的过程。 1.国有资产运行的主体和目标 国有资产运行主体，是指参与国有资产运行过程，对国有资产实施占有、使用、收益、处分或管理行为的国家机关、企事业单位和其他社会组织，主要包括国有资产的所有者、管理者、投资者和占用者。 国家在国有资产运行中兼有所有权主体和政权主体双重身份，
23、与此相应，国家参与国有资产运行所要追求的目标，可以分为下述两个方面：(1)国家所有权目标。国家作为国有资产所有权主体通过国有资产运行所追求的目标，是以国有资产保值增殖为主要标志的国有经济的不断发展和壮大。(2)国家政权目标。国家作为政权主体通过国有资产运行所追求的目标，包括政治、经济和社会等多方面。政治目标，即通过将国有资产投入国家政权建设、国务活动和国防事业，以实现政治稳定和国家安全。经济目标，即通过将国有资产投入经济领域，为国民经济创造物质基础，调节宏观经济，以实现国民经济稳定、协调和持续的增长。社会目标，即通过将国有资产投入社会公益事业，以实现社会生活质量和社会公平程度的不断提高，其中包
24、括社会保障、国民素质、生态环境、精神文明等目标。 2.国有资产运行的过程 在国有资产运行过程中，主要环节有：(1)国有资产配置。即国有资产在全社会范围内各地方、各部门(行业)、各单位之间的分配和投入。其配置机制有行政配置和市场配置两种。行政配置，即按照国家指令性计划用行政手段配置国有资产，主要表现为财政拨款和行政调拨。市场配置，即在国家计划指导下通过资产市场配置国有资产，主要表现为直接投资和间接投资。在计划经济体制下，国有资产几乎全部由行政配置；按照社会主义市场经济的要求，国有资产应当以市场配置为主、行政配置为辅。(2)国有资产占用。即企业和行政事业性单位对国有资产的占有和使用，有经营性占用与
25、非经营性占用、有偿占用与无偿与占用之区分。企业对国有资产的占用属于经营性占用，行政事业性单位对国有资产的占用一般是非经营性占用。在计划经济体制下，国有企业无偿占用国有资产；经济体制改革的内容之一，就是将企业对国有资产的无偿占用转变为有偿占用。(3)国有资产收益分配。即国有资产收益在国家、投资者、占用者和劳动者之间的分配。其分配方式，在计划经济体制下，是国有企业将利润全部上缴国家；在经济体制改革中，国有企业实行上缴税、利与企业留利并存的制度；按照现代企业制度的要求，应当实行多种分配方式相结合、税后利润按生产要素分配的制度。(4)国有资产监管。即国有资产管理部门和计划、财政、金融、审计等有关行政部
26、门对国有资产配置、占用和收益分配的监督和管理。在经济体制改革中，应当改变以往政资合一、政企不分的局面，而按照政资分开和政企分开的要求，建立新的国有资产监管模式。 (二)国有资产关系的体系和范围 在国有资产运行过程中发生的各种社会关系，构成了一个以国有资产全民所有制关系为核心和基础的具有层次性结构的体系。其中包括：(1)国有资产全民所有制关系。它表明国有资产实质上是归全民所有的资产，即国有资产的实质所有者只能是全民，要求国有资产运行必须符合全民利益和意志。在国有资产关系的体系中，它处于核心层次和基础层次。(2)国有资产产权关系。即国家所有权关系和国家所有权实现关系。由于唯有国家才有资格作为全民的
27、代表，所以，全民所有制资产的所有权只能由国家代表全民来拥有，即在形式上只能由国家作为全民所有制资产的所有者。于是，形成国家作为所有者与不特定相对义务人之间的所有权关系。按照市场经济的要求，国家所有权有多种实现形式，国家一般不直接经营(占用)国有资产，而将国有资产授予一定主体经营(占用)，以实现国家所有权。于是，形成国有资产所有者、投资者和占用者之间实现国家所有权的关系。可见，国有资产产权关系是国有资产全民所有制关系的表现形式，取决并服从于国有资产全民所有制关系。其中，国家所有权关系是对国有资产全民所有制关系的概括性表现，国家所有权实现关系是对国家所有权关系的具体展开。(3)国有资产管理关系。即
28、国家基于资产所有者职能对国有资产运行进行宏观管理的关系。按照市场经济的要求，国家的资产所有者职能与行政管理者职能应当分开，即应当由专司或兼司资产所有者职能的国家机关(如国有资产管理部门、财政部门等)，代表资产所有者负责国家所有权的实现，并且为此而对国有资产投资的活动实施宏观管理。可见，国有资产管理关系取决并服从于国有资产全民所有制关系和国家所有权关系，构成国有资产产权关系正常运行的必要条件。(4)国有资产服务关系。即国有资产服务主体为国有资产所有者、投资者、占用者实现其产权提供有偿服务的关系。在国有资产关系的体系中，它相对于上述三种关系处于辅助地位，旨在实现国有资产产权关系和国有资产管理关系的
29、正常运行。 国有资产关系是国有资产运行过程中发生的社会关系，但并非国有资产运行过程中发生的各种社会关系都属于国有资产关系。尤其需要明确的是，下述几种社会关系不属于国有资产关系：(1)国家机关单纯基于行政管理者职能与国有资产投资、占用或服务主体之间发生的管理关系。例如，在实行利税分流后，税务机关与占用国有资产的纳税人之间的税收关系，就不再属于国有资产收益管理关系；又如，行业主管机关与本行业国有资产投资者、占用者之间的管理关系，在原属于行业主管机关的资产所有者职能被分割出来后，就不再具有国有资产管理关系的属性，而只是单纯的行业管理关系。(2)全部或部分资产为国有资产的企业中，经营者与企业的职能机构
30、、基层单位和职工之间的经营管理关系，一般不是国有资产关系，而只具有企业经营管理的一般属性；但是，若在企业中设置了国有资产所有者代表机构，那么，该机构与其他经营管理机构之间的关系则属于国有资产关系。(3)国有资产占用单位与其职工之间运用国有资产进行生产经营(工作)的关系，属于劳动关系。在这里，职工只是全民的一部分而不是全民的整体，只具有劳动力所有者身份而不具有国有资产所有者身份。法律对于国有资产关系的调整，呈现下述特点：(1)法律在直接调整某一层次社会关系的同时，还作用其他层次社会关系；(2)外表层次国有资产关系是具体的社会关系，核心层次和中间层次国有资产关系是抽象的社会关系，法律所直接调整的较
31、多是外表层次国有资产关系，进而作用于中间层次和核心层次国有资产关系；(3)法律无论直接调整哪个层次国有资产关系，都是对国有资产关系的整个体系的调整。 王全兴：关于国有资产法基本理论的探讨（二）时间:01-27 15:50作者:王全兴新闻来源:中国民商法律网（中南政法学院教授）王全兴 三、国有资产法的地位 (一)国有资产法在法律体系中的地位 法律体系，是指一国的全部法律规范按照一定的标准和规则分类组合为不同的法律部门而形成的有机整体。其中，每一个法律部门都由同一类法律规范所组成，不同法律部门之间既彼此独立又相互联系。关于其结构(框架)，一般认为，法律体系由宪法统帅下的民法、行政法、经济法、劳动法
32、、刑法、诉讼法等若干个一级法律部门，和同一个一级法律部门内部或跨越不同一级法律部门的多个二级法律部门所构成。 在我国法律体系中，国有资产法并非一个一级法律部门，而是一个跨越民法、经济法和行政法，或者说兼有民法、经济法和行政法属性的二级法律部门。强调国有资产法在部门法属性上的综合性，对国有资产立法有着深层次的指导意义。主要表现在：(1)强调国有资产法具有民法属性，意在表明，国有资产在市场经济中与其他资产处于平等地位，应当遵循资产运行的一般市场规则。因而，国有资产法应当从保障市场调节的角度来规范国有资产运行。(2)强调国有资产法具有经济法属性，意在表明，国有资产由于承担着一定的国家经济职能，并且承
33、担社会责任的任务重于其他资产，其运行受国家干预的程度就强于其他资产。因而，国有资产法应当从保障国家干预与市场调节相协调的角度来规范国有资产运行，并且合理界定国家干预在国有资产运行与其他资产运行之间的力度差别。(3)强调国有资产法具有行政法属性，意在表明，国有资产管理与国家行政管理相联系，国有资产法对国有资产管理的规范，应当与行政法的基本原则保持一致，并且使国有资产管理的行政手段与经济手段保持协调。 国有资产法与民法、经济法、行政法的关系，有两个层次：(1)国有资产法与民法、经济法、行政法基本原则的关系，即前者必须符合后者，不得与后者抵触。(2)同一效力等级国有资产法规范与民法、经济法、行政法规
34、范的关系，是特别法与一般法的关系，在法律适用上，前者优于后者，后者补充前者。 (二)国有资产法在经济法规体系中的地位 经济法规，泛指调整经济关系的各种规范性文件，亦即全部或部分为调整经济关系的法律规范的规范性文件。经济法规体系，一般是指由整个法律体系中的各项经济法规按照一定标准和规则分类组合成若干个经济法规部门而形成的有机整体。它寓于法律体系之中，又突破了法律体系中传统的划分法律部门的界限。它所包括的各个经济法规部门都分别由民法、经济法、行政法等法律部门中的多项经济法规围绕特定主题而组成，一般兼有民法、经济法、行政法等法律部门的属性，共同构成与经济运行结构相对应的整体框架。一般认为，我国社会主
35、义市场经济中的经济法规体系应当由下述四大类经济法规部门所构成：(1)市场主体法，即关于各种市场主体的法律地位的经济法规部门；(2)市场行为法，即关于市场主体的各种市场行为的经济法规部门；(3)宏观调控法，即关于政府的各种宏观调控行为的经济法规部门；(4)社会保障法，即关于各种社会保障形式的经济法规部门。 国有资产法在经济法规体系中应当作为一个独立的经济法规部门而存在。因为：(1)国有资产法有其特定的调整对象，即国有资产关系。这是它区别于经济法规体系其他组成部分的基本标志。(2)国有资产法具有经济法规体系其他组成部分所不可取代的作用。在经济法规体系中，唯有国有资产法对国有资产运行进行专门、统一和
36、全面的规范，因而它对保护国有资产及其权益、合理配置国有资产和提高国有资产运行效益的作用，最直接和全面。(3)国有资产法成为独立的经济法规部门，符合经济体制改革的需要。按照市场化经济体制改革所提出的政资分开的要求，国家的资产所有者职能应当相对集中由特定部门统一行使，国家应当建立相对独立于政府其他部门的国有资产管理部门。国有资产法成为独立的经济法规部门，正好与此对应。 在由四大类经济法规部门所构成的经济法规体系基本框架中，国有资产法就其主题而言，是一个基本上属于宏观调控法但又兼有部分市场主体法和市场行为法属性的经济法规部门。因为：(1)国家掌握和运用国有资产，在经济领域主要是为了主导国民经济、实现
37、宏观经济目标。于是，国有资产就其在经济运行机制中的基本职能而言，主要是国家用于宏观调控的一种经济手段，并且是宏观调控体系中相对独立于其他调控手段，地位和作用无法被其他调控手段所取代的经济手段。所以，国有资产法基本上可归类为宏观调控法。(2)国有资产大部分表现为市场主体所占用的生产要素，主要由市场配置。因而，市场主体和市场行为是国有资产运行系统的基本组成部分。国有资产法既然是规范国有资产运行的法，就必然含有相应的市场主体法规范和市场行为法规范。 国有资产法作为一个独立的经济法规部门，同其他各个经济法规部门都有一定联系，尤其是与财政法、企业法等相邻经济法规部门的联系甚为密切。在国有资产立法中，为正
38、确处理国有资产法与相邻经济法规部门的关系，应当注重以下两点：(1)分工要明确合理。这里，主要是就不同经济法规部门调整国有资产运行中的经济关系进行分工。其原则应当是，因执行资产所有者职能而发生的经济关系，主要由国有资产法调整；因执行行政管理者职能而发生的经济关系，主要由其他相应的经济法规部门调整。具体分工准则因经济法规部门不同而相异。其一，国有资产法与财政法。由于财政职能和国有资产管理职能中都含有国有资产所有者的管理职能，所以，国有资产法与财政法宜按复式财政预算的格局进行分工。其二，国有资产法与企业法。国有资产的所有权与经营权(法人财产权)分开的原则应当是这两个经济法规部门分工的依据，国家与企业
39、之间如何将“两权”分开的关系由国有资产法调整，企业如何对国有资产行使经营权(法人财产权)的关系由企业法调整。其三，国有资产法与金融法、自然资源法。国有资产法是按照国有资产运行系统的整体性要求，金融法、自然资源法是分别按照金融运行系统、自然资源运行系统的整体性要求，对金融性国有资产关系、资源性国有资产关系进行调整。(2)相互配合要适当。首先，国有资产法与其他经济法规部门之间在调整范围上有一定的重叠或交叉。即国有资产关系在由国有资产法统一调整的同时，还受到其他经济法规部门的调整，但是，其他经济法规部门只是对与其主题或主要调整对象有密切联系的部分国有资产关系从一定角度进行调整。其次，国有资产法的内容
40、与其他经济法规部门中有关国有资产的规定应当保持和谐一致，避免相互矛盾和标准不一。其中，特别是涉及到国有资产管理部门与政府其他部门之间职权划分和协同管理的内容，应当在服从大局、协调一致的基础上作出规定。 (三)国有资产法在经济法体系中的地位 关于经济法体系的基本框架，学术界有多种观点。一种观点认为，经济法体系由市场规制法和宏观调控法构成，国有资产法是宏观调控法的一个组成部分3。另一种观点认为，经济法体系由市场障碍排除法、国家投资经营法和国家宏观调控法所构成4。可见，关于国有资产法在经济法体系中所处地位的争论焦点，在于国有资产法是列入宏观调控法体系之内还是与宏观调控法并列。 国有资产法应当与宏观调
41、控法并列的主要理由在于：(1)国家投资经营属于国家参与行为，即国家出于调节社会经济的目的，以特殊市场主体身份直接参与某些市场活动的行为，它不同于国家为调节社会经济，而运用计划、财政、税收、金融等手段促导社会经济协调、稳定和发展的行为(即宏观调控行为)。(2)国有经济在我国国民经济中居主导地位，国家运用国有资产参与市场活动，对社会经济的调节作用远远大于资本主义国家的国家投资经营，足以与我国宏观调控的作用相当。 我们认为，国有资产法应当列入宏观调控法体系之中，其主要理由在于：(1)国家投资经营是国家计划统帅下与财政、金融并列的调控手段，为实现国家计划所确定的增长和结构目标，需要国家投资经营与财政、
42、金融手段配合使用；(2)国家参与并非国家投资经营所独有的特征，财政手段中的发行国债和政府购买等，金融手段中的中央银行公开市场业务、国有商业银行信贷和政策银行信贷等，都属于国家参与行为；(3)国家投资经营与财政、金融手段一样，都是利用市场机制对资源配置发挥间接调控作用，都属于对市场主体具有利益诱导功能的经济手段。所以，国有投资经营是宏观调控体系的有机组成部分，不宜因国有投资经营属于国家参与行为而将国有资产法列于宏观调控法体系之外。 四、国有资产法的体系 (一)国有资产法体系的指导思想 国有资产法体系的指导思想，即对确立国有资产法体系的目标模式具有指导作用的原则。它表明一个完备的国有资产法体系应当
43、符合哪些基本要求，从而为立法过程中设计和实现国有资产法体系的目标模式指明方向。它应当包括下述内容： 1.国有资产法体系应当符合市场经济对国有资产运行的基本要求 市场经济，在一定意义上就是由市场机制配置经济资源的经济体制，包括国有资产在内的各种经济资源都通过市场机制在不同用途和不同占用者之间分配和投入。市场经济中，国有资产运行过程，在很大程度上就是国有资产的市场配置过程。 价值规律是市场经济的基本规律，它所支配的国有资产运行，必须以效益目标为主要目标。申言之，国有资产配置是否优化或合理，在市场经济中只能以配置效益水平高低作为衡量标准。在这里，经营性国有资产的运行必须追求利润最大化，即使是非经营性
44、国有资产的运行，也应当以尽可能节约和合理使用为原则。所以，市场经济要求国有资产同其他经济成份资产一样成为商品，并且价值化、货币化、证券化。 为使国有资产法体系与市场经济的上述要求相符，应当注重如下几点：(1)摒弃在计划经济体制下形成的国有资产法体系的基本框架，以市场经济体制为基础重新组建国有资产法体系的基本框架。(2)在国有资产法体系中，把资产运行的一般市场规则，即国有资产和其他经济成份资产所共同遵循的市场规则，作为必要的组成部分。(3)在制定统一适用于各种国有资产的法规的同时，分别制定经营性国有资产法规和非经营性国有资产法规，并且把经营性国有资产法规作为国有资产法体系的主要组成部分。(4)将
45、确立国有资产所有者、投资者和占用者的市场主体地位的法规和保障国有资产实现价值化、货币化、证券化的法规，置于国有资产法体系中的突出地位。 2.国有资产法体系应当反映国有资产运行的中国社会主义特色 国有资产各国皆有，然而，我国国有资产较之西方国家国有资产，则有其特殊性。我国国有资产具有全民所有制性质，因而国有资产运行的基本宗旨与西方国家截然不同；我国国有资产是国民经济的主导力量，因而国有资产运行的空间和作用都远远大于西方国家；我国国有资产是坚持走社会主义道路的物质保证，因而国有资产运行负有西方国家所不可能承担的历史使命。这些特征的形成，是我国历史发展的必然；而继续保持这些特征，则是我国改革和开放的
46、既定前提。这样，作为目标模式的国有资产法体系，只能是既符合市场经济基本要求又具有中国社会主义特色的国有资产法体系。 因此，在建立国有资产法体系的过程中，有必要明确下述几点：(1) 西方国家的资产立法和国有资产立法中反映了市场经济基本要求的合理因素，虽然可以为我国国有资产法体系所吸收，但不能简单照搬西方国家那一套。(2)始终把保障国有资产运行符合全民利益，作为国有资产法体系的结构据以定型和变动的宗旨。(3) 在国有资产法体系中，应当有相应的制度和法规来划清国有资产与非国有资产的界限，保障国有资产具有与其作为国民经济主导力量相称的法律地位，形成和完善国有资产的所有权约束机制。 3.国有资产法体系应
47、当与国有资产运行系统的结构相吻合 国有资产法体系的完备，有一个重要的标志，即国有资产运行系统的各个组成部分在国有资产法体系中都有相应的制度或法规对其专司或主司调整职能，也就是说，国有资产运行系统的各个组成部分都有法可依。这就要求国有资产法体系同国有资产运行系统在结构上吻合。 按此要求，下述几点应予重视：(1)以国有资产运行的目标模式，作为设计国有资产法体系结构的基本依据和参照系。这样，才可以在经济体制改革的进程中，保持国有资产法体系基本框架的稳定。(2)国有资产法体系的结构，在具有一定超前性的同时还要适当兼顾国有资产运行的过渡模式的某些要求。(3)国有资产法体系各个组成部分在国有资产法体系中的
48、地位，应当同各自的主题或调整对象在国有资产运行系统中的地位相称。(4)把关于非经营性国有资产、资源性国有资产、无形国有资产、军队国有资产、国(境)外国有资产的专门法律制度，作为国有资产法体系中相对独立的组成部分，亦即把它们分别作为国有资产法的特别法。(5)国有资产法体系中各项法律制度之间的划分只能是相对的，不同法律制度之间难免有一定的重叠或交叉，同一个法规或法律规范可以成为不同法律制度的构成单元。 (二)国有资产法体系的结构 国有资产法体系的结构，即国有资产法体系中全部法规和法律规范的排列组合框架。它从总体上反映不同法规之间、不同法律制度之间的关系，由纵向结构和横向结构相互结合而成。 1.纵向
49、结构 国有资产法体系的纵向结构，表现为多种效力等级的国有资产法规(规范性文件)之间“金字塔”式结合。它包括宪法、法典、基本法和单项法规(含行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章等)等主要层次。下面仅就法典和基本法这两个主要层次予以简要说明。 民法典和经济法典。它们分别作为民法部门和经济法部门的基本法，在国有资产法体系中具有仅次于宪法的地位。国有资产法兼有民法和经济法属性，因而，民法典和经济法典都对整个国有资产法体系有指导和制约作用，只不过作用的角度有所差别而已。所以，民法典和经济法典中关于国有资产的规定和可以适用于国有资产的一般规定，都是国有资产立法的法律依据。目前，我国尚无民法典和经济法典，仅有相当于民法典地位