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1、目录1公共安全管理体系分类21.1日常管理体系21.1.1日常管理体系的内涵21.1.2建立适合武汉现实状况的日常管理体系31.2 应急管理体系61.2.1应急管理体系的内涵61.2.2应急管理体系的基本构成61.2.3应急管理体系建设的基本框架72武汉市公共安全管理体制建设82.1国外城市公共安全管理体系建设分析92.1.1美国纽约市应急管理体系分析92.1.2日本东京市应急体系分析92.1.3英国伦敦市应急管理体系分析102.2武汉市公共安全管理体制建设102.2.1灾害预警管理体系建设102.2.2灾害应急管理体系建设152.2.3 公共安全保障体系建设21参考文献：251 公共安全管理
2、体系分类城市公共安全管理体系的建立和完善, 能有效避免危机出现时，临时组建系统所带来的工作不协调、时间仓促、分工不明以及事后工作难以落实，政府压力过重等问题，可以提高城市应对突发性重大事故及灾害的快速反应与应急抵御能力，为城市持续、稳定、和谐的发展提供切实保障。本课题将武汉市公共安全管理体系分为日常管理体系和应急管理体系（见图1）。由于中国人民共和国突发事件应对法将突发公共事件分为自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件类和社会安全事件类，因此日常管理体系也相对应设置自然灾害类管理、事故灾难类管理、公共卫生事件类管理和社会安全事件类管理及其它类管理。另外，我国正处于城市化进程提速、经济增长和对外联
3、系不断扩大的时期，同时又处于社会关系和利益结构发生重大变化的“亚稳定期”，现代社会突发公共事件呈现高度复合化、高度叠加化、高度非常规化的趋势，一些历史上未曾发生过的，或几十年一遇、几百年一遇的事件，出现的频率越来越高，如2003年非典疫情、“9.11”恐怖事件、2008年低温雨雪冰冻灾害等，其不确定性和危害性大大超过了常规的突发事件，应急管理在决策、处置、善后等各个环节都面临着巨大的新挑战，因此，还需要建立完备的应急管理体系，集中各方面的资源，从应急管理体制、机制、和法制等各个领域予以加强，才能做好预防和应对工作，发挥应急管理的作用。自然灾害类事故灾害类公共卫生事件类武汉市公共安全管理体系日常
4、管理体系应急管理体系社会安全事件类其它图1 武汉市公共安全管理体系1.1 日常管理体系1.1.1日常管理体系的内涵武汉公共安全日常管理体系是指在公共安全危机发生前，实现对公共安全危机预防、化解的一个有机整体。其核心任务是成立城市公共安全协调管理委员会，对城市公共安全进行全方位、多角度预测、监管、控制、规划、协调和处置。该委员会下设组织管理、危险源控制、目标监测、教育培训和救援保障五大系统。而在这五大系统的人员组成中，应由政府牵头，成员涉及市政管理、商业、城市建设、安全生产监督、文化、公安、卫生、药品监督、消防、交通、水务、环保、技术监督、民政、人防、房管、工商、城管、宣传等有关职能部门。这样做
5、的目的，就是整合武汉已初具规模的分散资源，建立一个武汉安全综合管理平台，使原本各部门的单打独斗，变成社会各部门的的共同治理，使有限的资源发挥最大的作用。由于该体系中包含了各部门的主要人员，因此可以保证任何部门掌握的信息，都能及时回报武汉公共管理安全委员会，由该委员会的成员组织相关公共安全领域的专家对信息和危机事件现场进行研究分析，提出具有前瞻性的、科学有效的意见和建议。之后，统一部署，协调其他部门的综合资源，共同应对各种挑战。如此既缓解了目前消防、安检等重要安全管理部门的严重缺编现象，又有效控制了武汉市资源的重复配置。1.1.2建立适合武汉现实状况的日常管理体系由于本课题研究的是武汉市的公共安
6、全管理体系，因此，需要建立适合武汉安全状况的日常管理体系。武汉为湖北省省会，华中地区最大都市及中心城市，中国长江中下游特大城市，地处中部地区，位于长江边上，气候冬天寒冷夏天炎热，有着显著的特点，所以，日常管理体系也应当依据地形、气候、社会情况等设计。（一）自然灾害类管理自然灾害主要包括水旱灾害，台风、严寒、高温、雷电、灰霾、冰雹、大雾、大风、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸、赤潮等海洋灾害，重大生物灾害和森林草原火灾等。武汉年平均气温16.4。夏季高温持续时间长，极端最高气温为41.3，最低气温为-18.1。降水季节分配很不均匀，全年降水的75%
7、集中在夏季，7、8月常有暴雨，发生洪涝、干旱、滑坡、泥石流、低温冰冻等自然灾害的可能性较大，如2011年的连日暴雨就导致了城市内涝，使得城市交通几近瘫痪。因此，应当重点加强以上方面的自然灾害类管理，由此可以分成包括武汉市防汛抗旱防冰冻雨雪管理、武汉市突发性地质灾害管理、武汉市处置森林火灾管理与武汉市气象灾害管理等。自然灾害类管理作为一个综合性的管理系统，从时间和内容上大致可划分为三个阶段：一是灾前的风险管理、防灾减灾、备灾工作和预警预报；二是灾中的应急响应；三是灾后的恢复重建。第一阶段是自然灾害发生前，建立灾害风险数据库、评估指标和模型，开展风险监测和识别，并有针对性的应对自然灾害的各项保障性
8、措施。第二阶段是自然灾害发生后，按照应急预案响应，包括抢险救援、转移安置、应急救助、医疗救护、社会动员等基本内容。第三阶段的灾后恢复重建是救灾工作的延续，在物质层面主要包括住房重建、基础设施重建、公共服务设施重建、生产设施重建、防灾减灾设施重建以及生态环境的恢复等；在精神层面则包括心理重建、家庭关系重建、社会关系重建等。（二）事故灾害类管理事故灾害主要包括交通安全事故、消防安全事故、生产安全事故、特种设备等安全事故、重大环境污染事故、生态破坏事故和机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故等。自2004年中央提出促进中部崛起，武汉的经济得
9、到快速发展，但是随之而来的事故也随之增加，如私家车辆的急速增长导致道路堵塞，交通事故频发，有毒有害气体污染日益严重。因此，事故灾害类管理应结合武汉的城区、人口和工业厂矿分布情况进行管理，由此可以包括武汉市安全生产事故灾难管理、武汉市处置铁路行车事故管理、武汉市处置民用航空器飞行事故管理、武汉市处置城市地铁事故灾难管理、武汉市处置电网大面积停电事件管理、武汉市突发环境事件管理与江、湖险情管理等。事故灾害类管理关系人民群众生命财产安全，关系城市经济发展和社会稳定，因此，加强事故灾害类管理十分必要。事故灾害类管理的基本要求是坚持预防为主，应急与预防相结合，据此确定事故灾害类管理包括预防、准备、响应和
10、恢复四个阶段。预防阶段要注重重大危险源普查和重大事故隐患排查等风险评估工作，尽可能预测和事先考虑到那型地方会出现哪些风险，落实政府、部门和企业各方的安全责任。准备阶段是针对特定的或者潜在的事故，为迅速、有序地开展应急行动而预先进行的各种应对准备工作。响应阶段是指在事故发展过程中所进行的各种紧急处置和救援工作。恢复是指事故灾难的影响得到初步控制后，为使生产、工作、生活和生态环境尽快恢复到正常状态所进行的各种善后工作。（三）公共卫生事件类管理公共卫生事件主要包括突然发生，并造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染疫情，群体性不明原因疾病，重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其它严重影响公共
11、健康的的事件。武汉城区人口密集，流动人口如学生和外来务工人员较多，一旦发生公共卫生事件，如果没有完善的公共卫生事件类管理，那么将会严重影响公众的健康和社会的稳定。公共卫生事件类管理应包括武汉市流感大流行卫生管理、武汉市突发公共卫生事件管理与武汉市突发公共事件医疗卫生救援管理等。公共卫生事件类管理是为了预防和减少公共卫生事件的发生、控制、减轻和消除公共卫生事件引起的严重社会危害，采取预防和准备、监测和预警、信息报告、应急反应和善后处理等全过程的应急管理行为。预防和准备阶段主要包括制定应急预案和技术方案，落实应急防范的组织措施和技术措施，从组织队伍、开展培训、实施演练、储备物资等方面加以落实，做到
12、有备不乱。监测和预警是为了使预防措施同步甚至超前于现实情况，而采用统一、规范的监测和预警系统，对公共卫生事件的潜在危险因素、事件发生后的现场应急监测和影响的动态变化等信息进行收集、分析、报告，为公共卫生事件的预警和制定应急对策与控制措施提供信息保障及科学依据。信息报告利用现代媒体如实的对事件的发展情况和处理措施进行报导。应急反应是按照事先准备的应急预案和工作方案，在判断事件级别的基础上，采取一系列应急处置措施，迅速有效降低事件的危害程度和控制事态发展。善后处理是有关部门在本级人民政府领导下，开展后期评估、奖惩、追究责任、抚恤和补助等善后处理工作，防止因公共卫生事件而发生次生、衍生事件。（四）社
13、会安全事件类管理社会安全事件主要包括战争，重大刑事案件，涉外突发恐怖袭击事件，经济安全案件，规模较大的群众性事件，民族矛盾、民族风俗习惯引发的冲突，围堵政府机关、静坐请愿、阻塞交通、集会游行等，公共场合突发型骚乱等。武汉作为省会城市，外来流动人口较多，人口组成成分复杂，因此，社会安全事件类管理十分重要。社会安全事件类管理应当包括武汉市粮食供应管理、武汉市突发事件管理、武汉市涉外突发事件管理与武汉市大规模群体性事件管理等。社会安全事件类管理主要包括三个方面的内容，一是建立全面系统的社会安全事件防范机制，重在加大政策调整力度，促进社会化保障体系和法律制度的建立完善，减轻群众负担和保障权益，做好就业
14、、劳动及福利保障、救济扶困等；建立社会预警机制，提高快速反应能力。二是形成科学有效的社会安全事件处置机制。社会安全事件一旦爆发，各相关职能部门要在党委、政府的统一领导下，及早介入并控制事态的发展，并及时向社会披露事实真相，防止事态进一步扩大。三是确立稳妥的社会安全事件善后机制。事后要对社会安全事件进行评估，总结经验教训，改进管理和工作方法，采取有效措施做好社会安全事件的恢复重建，在机制、管理、设施等方面进行改进和修复，并继续利用各种渠道对社会安全事件参与人员进行教育疏导和善后工作，从根本上防止事件再次发生。（五）其他类管理其它类安全事件是除了上述四种安全事件类型外的安全事件，包括上述四种安全事
15、件的综合类事件，及由非传统安全因素引发的公共安全问题的突发事件，如国际性公共卫生事件、核辐射、网络病毒泛滥、金融危机等，这些都对武汉的公共安全和社会稳定造成严重影响和威胁。要为武汉市深化改革开放、构建和谐社会创造安全、稳定的环境，必须高度重视其它类管理体系的建设。其它类的管理需强调在公共安全的综合化管理方面，第一，公共安全管理方法应从传统的行政手段、经济手段以及常规的检查监督，发展到更多地依靠法制手段、科学手段、信息手段、咨询手段和文化手段；从基本的标准化、规范化管理，发展到以人为本为基础的科学管理。第二公共安全管理应更多关注基层的变化及其趋势。第三，更多地关注社会心理层面的因素，解决引发突发
16、公共事件的某些深层次问题。1.2 应急管理体系1.2.1应急管理体系的内涵应急管理体系，是指一个国家或政府各系统、部门整合各种资源，根据应急法制，针对各类突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，建立起旨在防止或减少危机发生的工作体系。当重大危机发生后，由日常管理体系转入应急、救援、恢复等一系统行动。危机发生时，城市公共安全协调管理委员会会自动转换为城市公共安全危机应急指挥系统。城市公共安全领导小组作为危机应急指挥的决策系统，根据危机的危害程度，审定、启动相应等级应急预案，实施危机事件的应急组织指挥工作。来自各领域的专家立刻对有关危机信息进行分析，评估危机事件的危害程度，提出对危机事件的处理意
17、见和建议，并综合国家各部门处置该项危机事件的能力和资源，合理调配参与救援的力量，与110、119、122、120等急救平台保持顺畅的联系，根据事态的严重程度和预案，及时调整战略部署。其次，有关宣传的职能部门立刻启动信息发布平台。以城市政府信息平台和主要新闻媒体平台为依托，及时有效发布权威的公共安全信息，对社会公众进行有效的指导和适应性的心理调试，组织社会公众广泛的进行自防自救，防止信息闭塞导致的人心恐慌，最大限度地减少损失的发生。 最后，危机情形一旦被控制或消除后，城市公共安全危机应急指挥系统又自动转化为城市公共安全协调管理委员会，他们除了组织认定灾害原因、进行事故分析评估、追究相关人员责任外
18、，更重要的一项任务就是组织危机后的重建工作，尽力将财产、设备、生产、工作和人的精神调整到正常状态。1.2.2应急管理体系的基本构成突发事件的应急管理工作在很大程度上要依靠经验的积累，因此，应建立起一元化领导的应急管理组织体系，确保应急管理工作由一个统一的领导机构来统一指挥，分工协调也是建立在统一指挥基础上的。在市政府一级设置专门应急管理机构，在该机构的协调下，民政、水利、公安、卫生、环保、电力等部门分工协作，共同作好突发事件的日常预防及应对处置工作。在各级应急管理机构中，要着力加强决策系统、辅助决策系统、执行系统和保障系统的建设。（一）决策系统应急管理决策不同于一般决策，突发事件的紧迫性决定了
19、应急管理决策者所能掌控的时间十分有限，一个决策系统能否在有限时间内快速作出正确反应，是对决策系统最大的考验。因此，决策系统在整个应急管理体系中处于最核心的地位。突发事件发生后，决策系统首先要对突发事件作出准确评估和反应。合理的决策系统应该由两部分组成，首先要有一个有权、高效的中枢机构，只有具备调度、协调、整合各系统、各部门资源的权力，才有可能在短时间内消除或避免突发事件带来的损害。此外，决策系统还应包括指挥调度机构，负责应急管理的统一指挥，给各支持系统或部门下达指令。（二）辅助决策系统辅助决策系统服从服务于决策系统，同样应该包括两部分：一个是参谋机构，该机构由经验丰富的专家组成，作为智囊、参谋
20、的专家在日常开展对各类突发事件进行研究、制定有关预案等工作，在突发事件发生时能够帮助决策者在紧迫的情势下、有限的时间内作出最有效和正确的选择。另一个是信息机构，负责对突发事件相关信息的收集、分类、传输、储存、维护，并对相关信息作初步分析、初步筛选预案。（三）执行系统应急管理体系中的执行系统是应对、处置突发事件的直接机构，主要承担预防突发事件和处置突发事件的责任，是应急管理体系中的中间力量。执行系统的职能主要包括以下几部分：一是日常的教育培训，负责对公众展开有关应急管理的知识、技能的宣传和培训；二是突发事件爆发后贯彻执行决策系统作出的决策和下发的指令，开展宣传、救助、重建等工作。对执行系统而言，
21、最重要的是要反应迅速、行动敏捷、职责明确、配合默契。（四）保障系统保障系统是应急管理体系的支撑，前面所说的决策系统、辅助决策系统和执行系统并非是空中楼阁，必须取得多方面的支持，有一定物质资源作为保障。保障系统可以看作是财、物等诸多资源的集合。该系统主要负责平时保障资源的储存、维护，以及应对处置突发事件时的调度、支持。1.2.3应急管理体系建设的基本框架应急管理体系建设任务十分繁重，既具有重要性和紧迫性，又需要认识其艰巨性和长期性。武汉政府在加强应急管理中，应突出重点，抓住核心，建立制度，打牢基础，围绕应急预案、应急管理体制、机制、法制建设，构建起应急管理体系“一案三制”的核心框架。（一） 应急
22、管理体系中的预案建设预案是应急管理体系建设的龙头，是“一案三制”的核心起点。预案具有应急规划、纲领和指南的作用，是应急理念的载体，是应急行动的宣传书、动员令、冲锋号，是应急管理部门实施应急教育、预防、引导、操作等多方面工作的有力“抓手”。制定预案，实际上是把非常态事件中的隐性的常态因素显性化，也就是对历史经验和带有规律性的做法进行总结、概括和提炼，形成有约束力的制度性条文。启动和执行预案，就是将制度化的内在规定性转化为实践中的外化的确定性。预案为应急指挥和救援人员在紧急情态下行使权力、实施行动的方式和重点提供了导向，可以降低因突发公共事件的不确定性而失去对关键时机、关键环节的把握，或浪费资源的
23、概率。应急预案体系的建立，为应对突发公共事件发挥了极为重要的基础性作用。（二） 应急管理体系中的体制建设应急管理体制是指应急指挥机构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援和专家咨询队伍等组成部分。其建立原则为统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主。从职能配置看，应急管理机构在法律意义上明确了在常态下编制规划和预案、统筹推进建设、配置各种资源、组织开展演练、排查风险源的职能，规定了在突发公共事件中采取措施、实施步骤的权限。从人员配备看，既有负责日常管理的从中央到地方的各级行政人员和专司救援的队伍，又有高校和科研单位的专家。（三）应急管理体系中的机制建设应急管理机制是行政管理组织体系
24、在遇到突发公共事件后有效运转的机理性制度，其为积极发挥体制作用服务，同时又与体制有着相辅相成的关系。建立统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有力、运转高效的应急管理机制，既可以促进应急管理体制的健全和有效运转，也可以弥补体制存在的不足。（三） 应急管理体系中的法制建设法制建设是公共安全管理体系建设中关键的一环，只有建立科学完善的制度，才能在公共安全处理中做到有法可依、有章可循，才能保证政府公共安全管理的长期战略地位。考虑到我国目前还没有综合的公共安全法规，特别是缺乏针对城市公共安全管理的法规这一现实，应在城市立法权限范围内加强城市公共安全管理立法体系的研究，把突发公共安全事件应急处置预案法制化，
25、提升重大突发公共安全事件应急处置预案的法律地位，强化公共安全管理的程序化、制度化和规范化。2 武汉市公共安全管理体制建设2.1国外城市公共安全管理体系建设分析中国首部社会稳定风险评估指标体系研究报告指出，中国城市特别是大城市，从整体上已经进入了一个典型的危机频发期。危机事件呈现高频次、多领域、大规模发生的态势，加之中国城市安全基础薄弱，公共安全形势不容乐观。因此，武汉公共安全管理体系研究就具有较强的现实意义。本课题通过分析国外与武汉类似的城市公共安全管理体系建设，从中总结经验，以此指导武汉公共安全管理体制建设。各国城市公共安全管理体系的对比见表2-1。表2-1 各国城市公共安全管理体系的对比城
26、市美国纽约市日本东京市英国伦敦市应急管理体系突发公共件应急反应项目突发事件应急管理总监地方层面的应急机制突发公共事件应急处理程序综合防灾部地区层面的应急机制突发公共事件应急恢复项目信息统管部门国家层面的应急机制实际行动指令部门2.1.1美国纽约市应急管理体系分析纽约市突发公共事件应急联动体系大体上由三大部分组成的：纽约市突发公共件应急反应项目；突发公共事件应急处理程序；突发公共事件应急恢复项目。其中突发公共事件应急反应项目包括：城市危机管理系统(City wideIncident Management System,CIMS)、城市应急资源管理体系(Citywide Assetsand Log
27、istics Management System,CALMS)、911应急呼救和反应系统(9llsystem)、移动数据中心(Mob1le Data Center，MDC)，以及城市搜索和救援(Urbansearch&Rescue)。具体而言，城市危机管理系统是以美国国家危机命令指挥系统为模板组建，对各个政府机构在危机处理中的角色和责任进行了明确的划分，并制定了一整套进行危机应和处理的程序。城市应急资源管理体系是一个以计算机网络为平台的信息系统。通过该统，危机管理办公室或其他危机应对机构可以对危机处理中可调动的各种物资人力资源，进行准确定位，以迅速地调动资源，减少危机所造成的生命财产损失并进一
28、步协助危机后的恢复重建工作。911应急呼救和反应系统不是纽约市特有的项目，而是一个全国性的危机应项目。移动数据中心是根据危机管理办公室的实际需要显身制作，装备有及时更新的地理信息系统，能够进行数据收集和分析。利用移动数据中心的地图定位绘能力和信息收集处理功能，移动数据中心的工作人员能够迅速描摹受危机影响区的信息，提供给危机现场的救援人员和公共信息机构。2.1.2日本东京市应急体系分析东京市作为日本最核心的经济区域与人口最为集中的超级大都市，其应对突发公共事件应急管理体制是由东京市构建知事直管型突发公共事件应急管理体制，主要设置局长级的“突发事件应急管理总监”，改组“灾害对策部”，成立“综合防灾
29、部”，构建一个应对多样化的突发事件全政府机构统一应对的全新体制。东京市突发事件应急管理体制图见图2-1。图2-1 东京市突发事件应急管理体制图2.1.3英国伦敦市应急管理体系分析伦敦市应急规划体系的核心机构是伦敦应急服务联络小组，成立于1973年。包括：伦敦应急服务联合会、轮动消防应急规划署、伦敦应急小组、伦敦市长办公室、以及伦敦市政府及议会办公室。总体而言，伦敦市应急规划体系包括以下几个类别：地方层面的应急规划机制，其包含伦敦应急服务联合会、伦敦消防应急规划署与地方卫生署。地区层面的应急规划机制，包含伦敦应急小组伦应急论坛、市长办公室和大伦敦议会与伦敦政府办公室。国家层面的应急规划机制，基于
30、伦敦市特殊的地位与面临的突发事件风险系数高等因素，在英国内阁中设立专门的伦敦应急事务大臣，作为督办伦敦重大突发公共事件应急管理工作。2.2武汉市公共安全管理体制建设为了应对现代风险社会中的突发公共安全事件，应建立全面的安全管理机制，本课题从预警管理体系、应急管理体系、安全保障体系三个方面着手，以保障公共安全管理体系高效运行。2.2.1灾害预警管理体系建设预警是应急管理中的一个重要阶段，其根据突发公共事件的特征，对可能出现事件的相关信息进行收集、整理和分析，并根据分析结果进行相应的事前防范和警示,从而一方面把突发公共事件消灭在萌芽阶段，防止危机的爆发；另一方面为后期具体应急工作的展开赢得了宝贵的
31、准备时间，及时控制形势，将危害减少到最小。应对现代风险社会中的突发公共安全事件，首要的是要有科学准确的预警，这就要求我们必须充分利用现代科技发展成果，提高重大安全隐患的监控力度，通过建设准确可靠的危机预警体系，及时监控、预测风险并把握风险向危机与灾难转化的时机，提前做好应对准备。从安全管理学的角度看，危机应急是一种被动的补救措施，而日常防范则是一种积极主动的化解手段，最能体现保障人民群众生命财产安全的目的。因此，在公共安全管理体制的建立上，预警机制首当其冲，在某种程度上而言，预警比对某个特定突发公共事件的处置更能突显其重要性。因此，要对可能发生的公共安全事件有超前的预测和风险评价，对导致危险的
32、因素和各种安全隐患采取积极有效的监控措施，对突发事件的处置有系统科学的预案。建立预警体系的思路和方法是遵循了在揭示灾害致灾机理的基础上，对各类可能导致形成灾害事故的损失进行风险评价，对危机信息进行监测、预测、预报，并对武汉政府的应急救灾能力评估，制定出与武汉政府应急救灾能力和灾难危害性相符合的应急预案，从而实现对各类灾害的有效预警和预先防范，使得损失减小到最小化。灾害预警管理体系如图2-2所示。管理目标灾害事故的监测、预测、预报损失评估公共安全管理应急预案规划应急救灾能力评估风险评价预测损失最小化规划评价图2-2 灾害预警管理体系（一）灾害事故的风险评价需要建立区域发展规划的风险评价制度，目的
33、是决定工作场所的风险水平是否可以接受，是否需要控制和减少风险，以便对这些灾害或危机制定出相应的预防措施。风险评价模型是实现风险评价的重要技术手段。风险评价要有严格的规范、程序、模型与标准，需按照各个领域的发展规模和水平，制定相应的风险评价技术规范和技术标准，并建立适应武汉情况的综合风险评价技术体系。灾害事故的风险评价包括风险源的识别与评价和风险受体易损性评价。风险源的识别是风险评估的第一步，目的是识别可能存在的重大危险因素，分析本地区的地理、气象等自然条件，以及工业和运输、商贸、公共设施等的具体情况，总结本地区发生的重大事故，来识别出可能发生的自然灾害和重大事故等突发事件。风险受体易损性评价是
34、对受体可能暴露于某一风险因子的程度，以及受体对风险应对能力的综合度量。分析易损体首先要明确其主体风险受体，以及客体风险因子。风险受体包括人及物，风险因子分为分为对自然因素致灾与人为因素致灾两方面，对于自然因素致灾的监测主要是借助各种监测仪器、装备与相关致灾数据资料，进而做出对事件进行分析、判断、预报、统计及采取相应的应急联动措施。对于人为因素致灾的评价主要是借助对社会现象分析、调查、对于凸显的社会相关矛盾进行综合归纳，并在此基础上得出是否会导致突发公共事件的爆发及其爆发的时间、地点、规模、破坏程度等进行评估。（二）危机信息的监测、预测和预报危机信息的监测是危机管理部门就已经或可能出现的危机现象
35、进行监视和测量，其任务就是收集反映迹象的信息，它是公共安全预警的基础。公共危机监测一般分为日常监测和实时监测两类。日常监测是在正常状态下对自然和社会的运行情况进行监测，其目的在于掌握自然和社会运行的基本情况，发现危机征兆，为危机预警提供必要的依据。实时监测是在危机爆发时进行的动态的、高频的监测，其目的在于及时掌握危机的发展变化情况，以便采取针对性的应急措施。危机信息的预测是预警的关键。由于公共危机预测也是建立在对公共危机信息分析、研究的基础上，认识公共危机的发展趋势，因此，公共危机预测与信息分析实际上是同一工作。公共危机信息以危机预测为目的，以定性和定量研究方法为手段，通过对危机监测过程中形成
36、的信息进行甄别、整合、分析、评价等，建立起公共危机信息分析的基本框架，如图2-3所示。该框架包括了信息整合、信息分析和信息表达。信息实体整合的目标是建立危机监测档案，信息内容整合的目标是建立危机监测数据库。信息分析由识别警兆、寻找警源、评估警情、预警警情组成。信息表达是预测的结果，其核心内容是确定公共危机的警级和警色。检测信息鉴别建立危机监测档案建立危机监测数据库识别警兆寻找警源评估警情预警警情确定预警信息显示绿色状态无警：正常状态有警：危机状态公共危机监测信息图2-3 公共危机信息分析的基本框架危机信息的预报由五个方面组成：危机评估与危机警报的发布、政府应对危机的措施、危机及防范知识、相关的
37、政策和法规与辟谣。危机预报既要考虑到危机状态下广大公众的信息需求，又要考虑不同类型公共危机的特点；既要考虑政治民主化的需要，又要保护相关人员、单位的合法权益乃至社会的稳定和国家的利益，因此，公共危机预报应当满足以下要求：真实、准确；及时、跟踪；维权、维稳。（三）武汉的应急救灾能力评估应急救灾能力表现为现实能力与潜在能力，前者指那些与应急管理直接相关的能力，如“一案三制”的制定情况等，后者指那些与应急管理间接相关的能力如经济实力和权威决断能力等。对武汉的应急救灾能力进行评估，是为了对政府现有应急能力有所了解，并以此为基础有针对性地投入和建设，对薄弱环节加大投入，更有效地利用资源，增强实效。武汉的
38、应急救灾能力评估应当注重评估的整体性。应当针对武汉特定的风险水平和脆弱性程度的应急能力，建立应急救灾能力评估模型，此外，除了描述性研究，也有必要通过因果性研究来探寻预设应急能力与应急绩效之间的差异及影响变量，以便有针对性地提高应急绩效。其次，武汉的应急救灾能力评估应当理论模型与经验研究相结合，建构符合武汉特色的理论模型，使零散分布的经验研究形成一般性理论和知识积累，指导应急能力建设的实践，反过来，通过对应急能力经验探索，以经验研究来修正理论模型，加强理论模型的适用性。第三，评估结果需有效反馈。一方面评估结构尽可能多地提供信息，不仅要包括对应急能力的总体评价，还要包括对不同部门、不同阶段、不同类
39、型应急能力的评价，为应急能力建设提供有针对性的依据；另一方面还要将评估结果纳入政府绩效考核框架，使评估结果能够反映应急管理投入的差异，并在基础上建立奖惩机制，应急能力评估才不至于流于形式。（四）应急预案的制定应急预案又称“应急计划”或“应急救援预案”，是针对可能发生的突发公共事件，为降低事故造成的人身、财产与环境损失，迅速、有效、有序地开展应急行动，就事故发生后的应急救援机构和人员，应急救援的设备、设施、条件和环境，行动的步骤和纲领，控制事故发展的方法和程序等预先做出的科学而有效的计划和安排。预案规划决不是“应付方案”，必须要具有针对性、可操作性、科学性和完备性。一个科学的预案规划尽量要提前设
40、想到爆发突发事件的方式、范围、程度、据我国深化改革、扩大开放的现实和许多发达国家在这方面的成功经验，制定突发事件处理预案的基本框架一般是:一是要建立明确的制度和科学的程序，对下级在指挥、临时授权、及时奖惩的制度和程序，内外部协调、沟通的制度和程序，对外宣传和争取支援的制度和程序等等；二是要完善应急决策机构和信息中心；三是要构建紧急支援的职能网络，这里主要包括交通运输、电力通讯、公安消防、食品供应和危险品管制等职能，这些相关部门要借助现代科技形成快捷的互联网络，健全机制，常备不懈；四是要明确处理任何突发事件的根本底线，即不得违反宪法的规定，不得侵犯基本人权。另外，在制定突发事件预案的过程中，要遵
41、循以个几个原则：一是计划要有弹性，突发事件管理预案的条款不能规定得太死，应有较强的灵活性；二是要制定突发事件处理的备选方案，当第一方案失效或不适用时，紧接着采用第二方案；三是要充分利用外部资源，例如突发事件管理小组中吸纳外部专家，这样不但能改善突发事件管理小组的知识结构，还能弥补突发事件管理专业人才的不足；四是突发事件管理预案应避轻就重，在制定预案时就应给出排序标准，以便在突发事件爆发时根据实际情况，确定主要问题所在并优先解决。2.2.2灾害应急管理体系建设灾害预警管理体系能在很大程度上降低事故发生率和减轻灾害造成的损失。但是，并非有了灾害预防就能阻止灾害和突发事件的发生。社会公共安全应急管理
42、机制反映了一个国家和地区的应急处理能力，是维护社会稳定，减少国家、社会财产在突发事件中所受损失的重要社会制度。建立完备的社会应急管理机制，既可以把自然灾害带来的损失降到最小程度，也可以以极小的代价平息突发的社会灾害，以求稳定。对政府来说，强有力的指挥措施，各部门、各机构的协调配合、统一高效的行动，积极稳妥地组织社会各方面力量开展切实有效的工作，是成功应对突发事件的首要条件。突发事件是针对公共安全的，影响面广，涉及人数多，仅凭一个部门的努力不可能有效遏制事态的发展，在非正常情况下的办事方式和手段，甚至是程序可能都会有所变化，政府的权威性和整体协调能力至关重要。问题在于平时是否有应急机制与预案机制
43、，是否有应对训练，公众对此是否普遍接受。因此，除了进行必要的灾害防御外，本课题还建立一套完善的灾害应急管理体系，体系中包括应急指挥系统、救灾抢险体系、灾害情报体系、应急避难体系、医疗急救体系，用以应对可能突发的灾害或事故，具体的内容见表2-2。表2-2 灾害应急管理体系主要项目次项目 主要项目次项目应急指挥系统应急指挥中心应急指挥管理应急指挥方法救灾抢险体系灾民的救助与搜索公共设施应急措施特殊物体的救灾灾害情报体系灾害监测体系受灾应急评估灾害情报收集与传递情报信息共享媒体、政府报道机关合作应急避难体系避难场所的开设避难指挥的原则救灾物资的储备救灾物资的发放与调配医疗急救体系医疗救护体制心理咨询
44、防疫与卫生保健（一）应急指挥系统建设应急指挥系统建设目标是基于完善的应急管理系统，通过相关应急工程的建设，帮助政府实现突发公共事件跨地区、跨部门、跨警区、跨灾种以及不同专业人员之间的统一协调、调度和指挥，事后的评估重建工作等。应急指挥系统建设的总体思路可概括为：一是整合信息资源。在各部门现有应急管理体系的之上，充分利用各部门原有的系统和网络环境，在整合现有信息、组织、资源的基础上，加强综合管理。二是完善应急机制。努力形成与现代化建设相适应的、预防为主，预防、处置、救援相衔接的、高效快速的应急指挥系统。根据上面的思路，需进一步整合现行武汉的社会各种应急救援部门的组建一个权威性、能够统一实施调度的
45、应急指挥中心，并对相关的行政资源、装备资源、信息资源、技术资源和管理资源整合，使政府在处置重特大事故时信息畅通、统一指挥、高效统一。政府应按照“部门分离，指挥决策集中，信息共享”的方式，将目前分布在城市各部门的应急指挥中心(如公安系统110、火警119、医疗120、交通事故122、供水、供电、燃气等指挥中心或值班室)进行连网，统一报警号码(如110)采取“集中报警，分类分级处警，统一监督管理”的指挥模式，变部门行为为政府行为，并通过相应的公共政策，将各类非警务事件分流到相应的职能部门处理。实现统一接警，通过集成的计算机辅助调度系统，根据实际情况调度相应的警力和支援。由于建立统一的指挥调度平台，
46、大大加强了不同警种与应急子系统单位之间的配合和协调，从而对一些特殊、突发、应急和重要事件做出有序、快速而高效的反应。另外，当发生这些事件的时候，指挥调度人员能够及时获取准确信息，根据计算机中存储的各类预案，快速做出正确的决策。应急指挥中心抽调各部门的人员集中在指挥中心联合办公，统一接受求救求助电话。群众拨打统一的求助电话，根据群众报警内容，分转到110、119、120、122或供水、供电、燃气等相应席位，对于日常公共安全事件由各相关部门按照分工各尽其职，下达指挥命令，并由具体处置部门执行。遇到重大事件则由指挥长调度各部门，统一指挥，协调管理。另外，可利用武汉城市圈中心城市的优势，向周边城市紧急
47、调度资源。当爆发特大突发事件如非典疫情时，需上报省级应急指挥中心。具体的应急指挥管理流程图见图2-4。指挥长市应急指挥中心110、119、120、122或供水、供电、燃气等相关部门群众求助求救电话具体处置职能部门武汉城市圈城市省应急指挥中心指挥调度信息反馈下达指令上报信息下达指令上报信息信息反馈指挥调度图2-4 应急指挥管理流程图（二）救灾抢险体系建设当灾害发生后，根据应急预案启动应急响应是灾害应急管理的一个重要环节。因此，需要建立完善的救灾抢险体系，使得损失最大限度的最小化。救灾抢险体系包括灾民的救助与搜索、公共设施应急措施和特殊物体的救灾根据人民生命高于一切的原则，需要不惜一切代价抢救人民的生命，因此，灾民的救助与搜索是救灾抢险的首要工作。灾害未发生时候，加强应急救援队伍建设，强化应急队伍培训演练，提高应急能力和水平，确保发生应急需要后能及时组织应急力量。在灾害发生过程中，应急救援队伍以中国人民解放军、武警官兵、公安干警和民兵预备役人员为主力军和突击力量，以抗洪抢险、抗震救灾、森林消防、江上搜救、医疗救护、污染防治、公共安全等专业救援队伍为