公共学复习课件.ppt

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1、公共管理学复习课件公共管理学复习课件公公共共管管理理学学核核心心内内容容起点与终点起点与终点公共产品公共产品公共管理公共管理公共利益公共利益主体客体主体客体基本特性基本特性基本区别基本区别主要内容主要内容两个途径两个途径公共政策公共政策治理工具治理工具三种力量三种力量公权公权社会社会市场市场四个保障四个保障领导能力领导能力人力资源人力资源公共财政公共财政绩效管理绩效管理政府政府NGO企业企业公共企业公共企业公共部门公共部门体制变革体制变革第一讲第一讲 公共管理学：概念、框架与体系公共管理学：概念、框架与体系一、相关概念解析一、相关概念解析二、公共管理学的发展与研究途径二、公共管理学的发展与研究

2、途径三、公共管理学研究内容与框架体系三、公共管理学研究内容与框架体系一、相关概念解析一、相关概念解析（一）行政管理、公共管理、公共行政（一）行政管理、公共管理、公共行政 1.1.行政管理行政管理（1 1）何为行政？行政的必要性？）何为行政？行政的必要性？政治是立法团体和其他政策制定集团专有的活动，政治是立法团体和其他政策制定集团专有的活动，行政是行政官员执行法律和政策的专有活动。行政是行政官员执行法律和政策的专有活动。威尔逊威尔逊 在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执的政府功能，即国家意志的表达功能和

3、国家意志的执行功能。政治是国家意志的表达，而行政是国家意志行功能。政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行。的执行。古德诺古德诺 2.2.公共管理公共管理（1 1）何为公共？）何为公共？“共同的，共有的共同的，共有的”。区别于私有。区别于私有 公共利益公共利益 公共物品公共物品 公共与政府的关联？公共与政府的关联？（2 2）何为公共管理）何为公共管理 公共管理公共管理（public management)public management)是以政府为核心是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化

4、政府的治理能力，经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。与公共利益。公共领域与私人领域公共领域与私人领域公共领域是一个相对概念，对于个人来说，公共领域是一个相对概念，对于个人来说，家庭是公共领域，对于家庭来说，社区是家庭是公共领域，对于家庭来说，社区是公共领域，对于社区来说，国家是公共领公共领域，对于社区来说，国家是公共领域，对于国家来说，全球是公共领域域，对于国家来说，全球是公共领域通常说的公共领域是以国家为参照系通常说的公共领域是以国家为参照系二、公共管理学的发展与研究途径二、公

5、共管理学的发展与研究途径1 1、公共产品、公共产品为什么需要公共产品？为什么需要公共产品？公共产品同私人产品一公共产品同私人产品一样，能够满足人们的某样，能够满足人们的某种需要，有时这种需要种需要，有时这种需要是一种必须品是一种必须品如何判断一个物品的公共如何判断一个物品的公共属性？属性？竞争性竞争性有有无无排排他他性性有有私私人人物物品品收费收费物品物品无无公公用用物物品品公共公共物品物品公共产品的定义公共产品的定义 公共产品是指用于满足社会公共消费公共产品是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收非竞

6、争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。费困难等特征的物品。公共产品的类型公共产品的类型 纯公共物品：国防、外交、法律等纯公共物品：国防、外交、法律等 准公共物品：能源、交通、通信、教育等准公共物品：能源、交通、通信、教育等 有形公共物品：各类公共设施等有形公共物品：各类公共设施等 无形公共物品：法律、政策、制度等无形公共物品：法律、政策、制度等 全国性的公共物品：国防、外交、宪法等全国性的公共物品：国防、外交、宪法等 地方性的公共物品：城市基础设施、地方法规等地方性的公共物品：城市基础设施、地方法规等公共政策：公共政策：公共管理的最主要途径。社会公共权威公共管理的最主要途径。社会

7、公共权威为公正的分配社会的价值和资源，平衡各方为公正的分配社会的价值和资源，平衡各方面的利益，按照一定的程序和方法，制定出面的利益，按照一定的程序和方法，制定出解决问题的行为规范、行动指南和准则，并解决问题的行为规范、行动指南和准则，并加以实施和落实，从而维护社会秩序，促进加以实施和落实，从而维护社会秩序，促进社会的协调发展的活动和过程。社会的协调发展的活动和过程。公共政策与公共管理的关系公共政策与公共管理的关系1 1、公共政策指出了公共管理的基本方向，、公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。是公共管理的必要前提。2 2、公共政策具有一定的公共管理职能。虽、公共政策具有一定的

8、公共管理职能。虽然公共政策不实施具体管理行为。然公共政策不实施具体管理行为。3 3、公共管理是实现公共政策的基本途径。、公共管理是实现公共政策的基本途径。4 4、公共管理行为与相关公共政策在某些层、公共管理行为与相关公共政策在某些层面上是合二为一的。面上是合二为一的。（二）公共管理的研究途径（二）公共管理的研究途径 依管理学家波兹曼（依管理学家波兹曼（BozemanBozeman）的观点，尽）的观点，尽管研究公共管理的途径及理念有差异，但就概管研究公共管理的途径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策途径（公共政策途径（Pub

9、lic Policy ApproachPublic Policy Approach，简，简称称P P途径途径）以及企业管理途径（）以及企业管理途径（Business Business ApproachApproach，简称，简称B B途径途径）。）。二者的共同点：二者的共同点：组织外部定向组织外部定向(即关心行政机构即关心行政机构以外的东西以外的东西)，强调政治因素在管理中的作用；，强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析方法。验中学习尤其是偏爱案例分析方法。第三节第三节 公共管理学的理论基础公共管理

10、学的理论基础 一、经济学理论一、经济学理论(新公共管理）新公共管理）1 1、公共选择理论（政府失败理论）、公共选择理论（政府失败理论）2 2、委托、委托代理人理论代理人理论3 3、信息不对称理论、信息不对称理论4 4、交易费用理论、交易费用理论二、工商管理学理论二、工商管理学理论1 1、泰勒的、泰勒的“科学管理科学管理”2 2、韦伯的、韦伯的“官僚制理论官僚制理论”3 3、巴纳德的、巴纳德的“组织管理组织管理”4 4、德鲁克的、德鲁克的“目标管理目标管理”其他比较有影响的管理学家还有：法约尔、马斯其他比较有影响的管理学家还有：法约尔、马斯洛、钱德勒、沙因、韦尔奇等人。洛、钱德勒、沙因、韦尔奇等

11、人。其他比较有影响的工商管理理论还有：激励理论、其他比较有影响的工商管理理论还有：激励理论、质量管理、学习型组织、流程再造等。质量管理、学习型组织、流程再造等。第二章第二章 公共管理的理论发展公共管理的理论发展人类文明发展史及社会制度变迁人类文明发展史及社会制度变迁公共管理学的理论渊源公共管理学的理论渊源公共管理学科的发展历程公共管理学科的发展历程新公共管理新公共管理二、公共管理学的理论渊源二、公共管理学的理论渊源管理理论管理理论 当代经济学理论当代经济学理论公共管理学的理论渊源公共管理学的理论渊源古典学派理论古典学派理论行为学派理论行为学派理论决策学派理论决策学派理论系统学派理论系统学派理论

12、新管理主义理论新管理主义理论公公共共选选择择理理论论政政府府失失败败论论代代理理理理论论和和交交易易费费用用理理论论企企业业再再造造理理论论虚虚拟拟企企业业学学习习型型组组织织（一）管理理论（一）管理理论1 1、古典学派理论、古典学派理论(20(20世纪初至世纪初至3030年代年代)古典学派的研究出发点和目的：古典学派的研究出发点和目的：是是“效率和经济效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，研，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，研究着重于规划、组织、人事、指挥和控制这些管理究着重于规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能。功能。古典学派有三个人物值得一提：古典学派有三个人

13、物值得一提：一是泰勒；二是法一是泰勒；二是法约尔；三是韦伯约尔；三是韦伯管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。2 2、行为学派理论（、行为学派理论（2020世纪世纪3030年代兴起，年代兴起，6060年代流行）年代流行）“社会人社会人”假设；非正式组织假设；非正式组织3 3、决策学派理论（六十年代至今、决策学派理论（六十年代至今 ）西蒙的管理即决策、决策理性有限；西蒙

14、的管理即决策、决策理性有限；林德布洛姆渐进的决策理论；林德布洛姆渐进的决策理论；埃佐尼决策的综视模式（混合扫描模式）埃佐尼决策的综视模式（混合扫描模式）4 4、系统学派理论、系统学派理论组织协作系统，三要素；组织协作系统，三要素；生态理论与权变理论生态理论与权变理论公共管理时期（公共管理时期（19801980年至今）年至今）8080年代中后期年代中后期,英美等国的新公共管理运动英美等国的新公共管理运动突破了传统行政学的学科界限突破了传统行政学的学科界限在保留传统公共行政学、政策科学的基础上，在保留传统公共行政学、政策科学的基础上，扩大了研究的领域和主题扩大了研究的领域和主题更多地从经济学的途径

15、研究公共管理尤其是政更多地从经济学的途径研究公共管理尤其是政府管理问题府管理问题（三）当代经济学理论（三）当代经济学理论1 1、公共选择理论、公共选择理论产生年代：产生年代：2020世纪世纪4040年代末年代末代表人物：詹姆斯代表人物：詹姆斯布坎南布坎南基本假设：经济人基本假设：经济人就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制机制2 2、政府失败理论、政府失败理论是公共选择理论的一个核心问题是公

16、共选择理论的一个核心问题市场解决不好的问题，政府不一定能解决得好市场解决不好的问题，政府不一定能解决得好是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。这样一些情况。四、新公共管理四、新公共管理“新公共管理新公共管理”一般是指一般是指2020世纪世纪8080年代以年代以来在美国等国家出现的关于行政

17、改革的理来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及近政改革的理论设想，以及近2020年来经合组年来经合组织国家行政改革具体做法的理论概括。织国家行政改革具体做法的理论概括。自自7070年代末以来，整个西方世界似乎进入了重年代末以来，整个西方世界似乎进入了重大行政改革的时代。而且，这些改革显然也展示了大行政改革的时代。而且，这些改革显然也展示了一些共同的特征。它们都趋向于一些共同的特征。它们都趋向于管理改革管理改革。走向新。走向新公共

18、管理的趋势不仅在美、英和其他欧洲国家的行公共管理的趋势不仅在美、英和其他欧洲国家的行政中是明显的，而且在南半球的澳大利亚、新西兰政中是明显的，而且在南半球的澳大利亚、新西兰等西方国家也是如此。经济合作与发展组织等西方国家也是如此。经济合作与发展组织（OECDOECD）关于行政趋势的报告证实，大多数发展都）关于行政趋势的报告证实，大多数发展都指向同一方向，即指向同一方向，即引进公共管理的思想、模式和技引进公共管理的思想、模式和技术，也就是说，在公共管理中，采纳商业管理技术、术，也就是说，在公共管理中，采纳商业管理技术、以更多的服务和顾客为取向，引进竞争这样的市场以更多的服务和顾客为取向，引进竞争

19、这样的市场机制。机制。第三章第三章 公共组织公共组织第一节第一节 公共组织概述公共组织概述一、组织一、组织（一）组织的含义（一）组织的含义 组织是人们为了达成共同的目标，按照特组织是人们为了达成共同的目标，按照特定的结构方式和活动规律结合起来的开放性的、定的结构方式和活动规律结合起来的开放性的、动态的人类共同体。动态的人类共同体。组织的内涵：组织的内涵：组织是具有一致性目标的人们依组织是具有一致性目标的人们依照一定的原则所建构起来的相互协作、并具有一照一定的原则所建构起来的相互协作、并具有一定边界的社会群体。定边界的社会群体。二、公共组织二、公共组织（一）公共组织的含义（一）公共组织的含义 公

20、共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为 其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负 有公共责任。有公共责任。政府行政组织政府行政组织是最重要的公共组织。是最重要的公共组织。公共利益公共利益是公共组织发展的逻辑起点和终点，是公共组织发展的逻辑起点和终点，公共性公共性是公共组织的本质。是公共组织的本质。（二）从以下几点理解公共组

21、织：（二）从以下几点理解公共组织：第一，公共组织以管理国家和社会公共事务，第一，公共组织以管理国家和社会公共事务，维护和实现公共利益为维护和实现公共利益为基本职责基本职责。第二，公共组织在组织生产和提供社会公共产第二，公共组织在组织生产和提供社会公共产品和服务的过程中，品和服务的过程中，不以营利为目的不以营利为目的。第三，公共组织通过第三，公共组织通过行使公共权力行使公共权力来管理公共来管理公共事务。事务。第四，公共组织具有第四，公共组织具有特定的地域性特定的地域性。（三）公共组织的构成要素（三）公共组织的构成要素 1 1、组织人员。（组织的活的灵魂）、组织人员。（组织的活的灵魂）2 2、物质

22、因素。（组织存在的载体）、物质因素。（组织存在的载体）3 3、职能目标。、职能目标。(组织存续的基础）组织存续的基础）4 4、机构设置。（组织的内部分工、机构设置。（组织的内部分工)5 5、职位设置。（组织运行的保证）、职位设置。（组织运行的保证）6 6、权责划分。（组织内部关系的划分）、权责划分。（组织内部关系的划分）7 7、法制规范。（组织行使权力的保证）、法制规范。（组织行使权力的保证）8 8、技术和信息。（组织运作的方式）、技术和信息。（组织运作的方式）1 1以增进公共利益为目标以增进公共利益为目标 2 2公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性公共组织的活动受法律的明确限制并具有权

23、威性 3 3公共组织受到高度的公共监督公共组织受到高度的公共监督 4 4公共组织的活动具有政治性公共组织的活动具有政治性 5 5公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难为绩效评估比较困难 6 6公共组织具有一定的独占性公共组织具有一定的独占性 （四）公共组织的特征（四）公共组织的特征三、公共组织的结构三、公共组织的结构（一）公共组织结构（一）公共组织结构,就是指公共组织各构成就是指公共组织各构成要素的排列组合形式。是公共组织内部各部要素的排列组合形式。是公共组织内部各部分、各要素之间的相互关系，它表现为公共分、各要素之间的相互关系，

24、它表现为公共组织各部分之间相互关系的一种模式，它决组织各部分之间相互关系的一种模式，它决定工作任务如何分配，如何进行分工协作，定工作任务如何分配，如何进行分工协作，它是执行公共管理职能的基本体制。它是执行公共管理职能的基本体制。公共组织结构在整个公共管理系统中起框架公共组织结构在整个公共管理系统中起框架支撑作用，管理系统中的人流、物流、信息支撑作用，管理系统中的人流、物流、信息流，都要通过它进行有效的沟通。流，都要通过它进行有效的沟通。（四）公共组织结构的基础（四）公共组织结构的基础 分工是公共组织结构建立的基础。在当今高度复分工是公共组织结构建立的基础。在当今高度复杂的公共组织中，高度的分工

25、和专业化程度加深，使杂的公共组织中，高度的分工和专业化程度加深，使得公共组织结构越来越复杂。在通常的组织结构中分得公共组织结构越来越复杂。在通常的组织结构中分化表现为两个方面，即垂直分化亦称层级化，水平分化表现为两个方面，即垂直分化亦称层级化，水平分化亦称部门化，二者的结合构成公共组织的结构。化亦称部门化，二者的结合构成公共组织的结构。1 1、垂直分化、垂直分化层级化层级化 行政组织结构的层级化是行政组织内部各级政府行政组织结构的层级化是行政组织内部各级政府上下级之间、职能部门的上下级之间的机构、职位、上下级之间、职能部门的上下级之间的机构、职位、人员的配备和责任、权力、工作程序的等级划分，也

26、人员的配备和责任、权力、工作程序的等级划分，也称之为行政组织的纵向结构。称之为行政组织的纵向结构。2 2、公共组织结构的横向分化、公共组织结构的横向分化分部化分部化 垂直的分化形成了管理层级，水平的分化则界定了垂直的分化形成了管理层级，水平的分化则界定了组织机构的基本部门。组织机构的基本部门。组织结构的部门化，亦称分部组织结构的部门化，亦称分部化，是指同级部门之间水平分工的构成形式。化，是指同级部门之间水平分工的构成形式。每一部每一部门，按其组织目标、工作性质、权责区分而划分若干门，按其组织目标、工作性质、权责区分而划分若干个平行的职能部门，这种划分是对组织职能目标的分个平行的职能部门，这种划

27、分是对组织职能目标的分解，同时也是一种行政分权。解，同时也是一种行政分权。公共组织结构的部门化公共组织结构的部门化是公共组织的一种水平扩张，是按一定的依据将行政是公共组织的一种水平扩张，是按一定的依据将行政活动类归到一定部门和单位的过程。活动类归到一定部门和单位的过程。（六）公共组织结构的一般类型（六）公共组织结构的一般类型根据权力或职能的分配方式根据权力或职能的分配方式,一般的公共组一般的公共组织结构主要有织结构主要有:直线式结构、职能式结构、直线式结构、职能式结构、直线直线-职能式结构、矩阵式结构、事业部式职能式结构、矩阵式结构、事业部式结构等几种类型。结构等几种类型。几种常见的组织结构模

28、式几种常见的组织结构模式直线直线-职能式结构职能式结构直线式结构直线式结构职能式结构职能式结构矩阵式结构矩阵式结构四、公共组织的类型四、公共组织的类型 公共组织本身是一个复杂的系统，虽然在其本公共组织本身是一个复杂的系统，虽然在其本质上都是以增进公共利益作为目标，但各自由于所质上都是以增进公共利益作为目标，但各自由于所依靠的资源（权力）、在社会中所处的地位、具体依靠的资源（权力）、在社会中所处的地位、具体的组织目标并不完全相同，以及其行为方式也不完的组织目标并不完全相同，以及其行为方式也不完全一致，因而公共组织就具有了不同的类型。全一致，因而公共组织就具有了不同的类型。以公共组织是否拥有行政权

29、力以及这一权力的以公共组织是否拥有行政权力以及这一权力的大小来进行划分，相对其他标准而言，更能反映出大小来进行划分，相对其他标准而言，更能反映出公共组织的本质特征，以及不同类型公共组织的活公共组织的本质特征，以及不同类型公共组织的活动特点。按此标准进行划分，动特点。按此标准进行划分，公共组织主要可以分公共组织主要可以分为政府组织、非营利组织和准政府组织。为政府组织、非营利组织和准政府组织。政府有广义和狭义之分政府有广义和狭义之分 广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务

30、的机构体系。在广义层面，政府组织包括立法机关、机构体系。在广义层面，政府组织包括立法机关、司法机关与行政机关。立法机关负责制定法律，行司法机关与行政机关。立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审判政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审判案件。案件。狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。作为公共管理核心主体的政府，是狭义行政机关。作为公共管理核心主体的政府，是狭义的政府。的政府。1 1政府组织政府组织 非营利组织的含义是：非营利组织是以增进社会公非营利组织的含义是：非营利组织是以增进社会公共利益为组织目标，且是非官

31、方的，即组织本身并共利益为组织目标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。不具有行政权力的公共组织。与政府组织相比，非与政府组织相比，非营利组织的最大特点是非强制性和服务性。营利组织的最大特点是非强制性和服务性。在现代公共事务管理中，管理的一个基本要求在现代公共事务管理中，管理的一个基本要求就是必须按社会的规律来管理社会，因而在管理的就是必须按社会的规律来管理社会，因而在管理的基层，管理往往意味着经营和服务。非营利组织由基层，管理往往意味着经营和服务。非营利组织由于自身的性质特点，对基层公共事务的管理常常能于自身的性质特点，对基层公共事务的管理常常能比政府组织更具效率。比政府组织

32、更具效率。2 2非营利组织非营利组织非非营营利利公公共共组组织织主主要要有有以以下下特特征征：一一是是正正规规性性，即即具具有有正正式式注注册册登登记记的的合合法法身身份份；二二是是民民间间性性，即即在在组组织织机机构构上上与与政政府府分分离离；三三是是非非营营利利性性，即即不不得得为为其其拥拥有有者者谋谋取取利利润润；四四是是自自治治性性，即即能能够够控控制制自自己己的的活活动动；五五是是志志愿愿性性，即即在在其其活活动动和和管管理理中中有有显显著著的的自自愿愿参参与与的的成成分分；六六是是公公益益性性，即即服服务务于于某某些些公公共共目的目的。非营利组织是公共管理主体的必要组成部分（作用）

33、非营利组织是公共管理主体的必要组成部分（作用）（1 1）非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主）非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者要承担者 （2 2）非营利组织能提高公共物品的供给效率）非营利组织能提高公共物品的供给效率 （3 3）非营利组织能较好地满足社会多元化的需求）非营利组织能较好地满足社会多元化的需求 （4 4）非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的）非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求必然要求 书书102104102104页页 我国非营利组织发展存在的问题我国非营利组织发展存在的问题 （1 1）非营利组织自身存在的问题）非营利组织自身存在的问题 一是身份

34、不清。这集中的表现在不少非一是身份不清。这集中的表现在不少非营利组织具有亦官亦民或以非营利的身份营利组织具有亦官亦民或以非营利的身份从事营利活动。从事营利活动。二是非营利组织缺乏资金、内部组织不二是非营利组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性。健全、行为缺乏代表性和规范性。（2 2）与非营利组织相关的政策实施和法律）与非营利组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境问题等构成的外在环境问题 一是对非营利组织基本政策的实施存在着一是对非营利组织基本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登记而忽视过程培育和监督管理脱节、重登记而忽视过程监督的现象。监督的现象。二是法制薄弱。与非营利组织

35、相关的法律二是法制薄弱。与非营利组织相关的法律过于简略、薄弱过于简略、薄弱。准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，但型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威，通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。在市场在市场经济条件下，政府管理的基本范畴是社会公共事务，超出经济条件下，政府管理的基本范畴是社会公共事务，超出这一范围以行政权力直

36、接管理市场，则可能导致社会资源这一范围以行政权力直接管理市场，则可能导致社会资源的巨大浪费，即出现的巨大浪费，即出现“政府失灵政府失灵”。但在利益多元化的市。但在利益多元化的市场乃至利益多元化的公共事务领域的具体领域，仅靠柔性场乃至利益多元化的公共事务领域的具体领域，仅靠柔性手段是难以达到管理目标的，因此，必须通过对一些公共手段是难以达到管理目标的，因此，必须通过对一些公共组织进行行政权力授权，或通过当事人对契约的遵守或对组织进行行政权力授权，或通过当事人对契约的遵守或对公共组织权威的服从，以一定的强制性对当事人进行管理公共组织权威的服从，以一定的强制性对当事人进行管理。3 3准政府组织准政府

37、组织 在我国具体实践中，准政府组织包括工会、妇联、共青团、在我国具体实践中，准政府组织包括工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等群众团体，事业单位，科协、工商联、青联、侨联、台联等群众团体，事业单位，村民自治组织和居民自治组织等等。这些组织在历史上形村民自治组织和居民自治组织等等。这些组织在历史上形成了与政府的特殊关系，虽然以其非营利的活动服务于公成了与政府的特殊关系，虽然以其非营利的活动服务于公众，但在人员构成、组织管理和运行、运行方式上都带有众，但在人员构成、组织管理和运行、运行方式上都带有政府组织性质，行使着一部分政府职能，行政色彩非常强。政府组织性质，行使着一部分政府职能

38、，行政色彩非常强。而对事业单位来说，由于其政府背景（国家机关举办）或而对事业单位来说，由于其政府背景（国家机关举办）或国资背景（利用国有资产举办），其身份与一般的社会团国资背景（利用国有资产举办），其身份与一般的社会团体也明显存在差异，这突出表现在税收、行政费用给付、体也明显存在差异，这突出表现在税收、行政费用给付、各种优惠政策等方面。村民自治组织与居民自治组织的各种优惠政策等方面。村民自治组织与居民自治组织的“产生背景较特殊，而且是一个数量众多的同质群体，不同产生背景较特殊，而且是一个数量众多的同质群体，不同于一般意义上的非营利组织。于一般意义上的非营利组织。”五、事业单位五、事业单位 事业

39、单位是指事业单位是指受国家行政机关领导受国家行政机关领导，没有生产收入没有生产收入、所需经、所需经费由国库支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳费由国库支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。务服务的社会组织。在计划经济体制下，整个社会组织主要被划分为在计划经济体制下，整个社会组织主要被划分为行政单位、行政单位、事业单位和企业单位事业单位和企业单位三大类型，其中事业单位主要涉及科学、三大类型，其中事业单位主要涉及科学、教育、文化、卫生和体育领域。相应地，事业单位管理体制教育、文化、卫生和体育领域。相应地，事业单位管理体制就是就是政府办事业政府办事业，即主要由各级政府

40、及其工作部门直接举办，即主要由各级政府及其工作部门直接举办，政府管事业政府管事业，即事业单位的管理和经营活动均由其主管的政，即事业单位的管理和经营活动均由其主管的政府部门直接控制，府部门直接控制，政府养事业政府养事业，即经费开支均由国家财政拨，即经费开支均由国家财政拨付。这种国家所有、国家经营和国家管理的模式，导致了政付。这种国家所有、国家经营和国家管理的模式，导致了政府和事业单位的一体化，事业单位成为了准政府组府和事业单位的一体化，事业单位成为了准政府组织。织。45第四章第四章 公共领导公共领导1.1.公共领导概述公共领导概述2.2.公共领导体制公共领导体制3.3.几种常见的公共领导方法几种

41、常见的公共领导方法4.4.领导能力领导能力46一一、公共领导概述公共领导概述（一）公共领导的含义和特点（一）公共领导的含义和特点1.1.领导的含义领导的含义（1 1）关于领导含义的几种界定）关于领导含义的几种界定（2 2）领导包含的三方面内容）领导包含的三方面内容（3 3）领导的含义：领导是领导者在一定环）领导的含义：领导是领导者在一定环境下，为确定和实现既定目标，对被领导境下，为确定和实现既定目标，对被领导者进行统御和指引的行为过程，它包含了者进行统御和指引的行为过程，它包含了领导者、被领导者和环境领导者、被领导者和环境三个基本要素。三个基本要素。472.2.公共领导的含义公共领导的含义 公

42、共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。为过程。公共领导的含义包括：（公共领导的含义包括：（1 1）公共领导是一个社会）公共领导是一个社会组织系统；（组织系统；（2 2）公共领导是一个动态的行为过程；）公共领导是一个动态的行为过程；（3 3）公共领导是公共领导者与被领导者之间的积极）公共领导是公共领导者与被领导者之间的积极互动的过程；（互动的过程；（4 4）公共领导是

43、权威和公共认可的关）公共领导是权威和公共认可的关系；（系；（5 5）对公共领导的绩效评估存在着较大的困难。）对公共领导的绩效评估存在着较大的困难。483.3.公共领导的特点公共领导的特点 （1 1）公共领导者赖以发挥其领导作用的）公共领导者赖以发挥其领导作用的组织依托是公共组织或公共部门；组织依托是公共组织或公共部门；（2 2）公共领导职权的公共性、服务性。从）公共领导职权的公共性、服务性。从公共领导职权的来源、使用和后果来看，公共领导职权的来源、使用和后果来看，都具有了公共性；都具有了公共性；（3 3）决策的）决策的“公断性公断性”；（4 4）公共领导的价值取向是公共利益。）公共领导的价值取

44、向是公共利益。49 4.4.公共领导的作用公共领导的作用（1 1）导向、统领的作用）导向、统领的作用（2 2）影响、表率的作用）影响、表率的作用（3 3）协调、沟通的作用）协调、沟通的作用（4 4）迎接挑战、引发和推动变革的作用）迎接挑战、引发和推动变革的作用（二）西方领导理论的演进与新发展（二）西方领导理论的演进与新发展时期时期研究途径研究途径研究主题研究主题19401940年代以前年代以前特质论途径特质论途径领导能力是天生的领导能力是天生的19401940年代到年代到19601960年代晚期年代晚期行为论途径行为论途径领导效能与领导者领导效能与领导者行为的关连性行为的关连性19601960

45、年代晚期年代晚期19801980年代早期年代早期权变理论途径权变理论途径有效领导取决于情有效领导取决于情境因素的影响境因素的影响19801980年代早期年代早期至今至今新型领导途径新型领导途径具有愿景的领导者具有愿景的领导者资料来源：Bryman,A.(1992):Charisma and leadership in organizations,London:SAGE,1.特质理论（特质理论（Trait TheoryTrait Theory）又称素质理论、又称素质理论、“伟人理论伟人理论”(Greatman”(Greatman Theory)Theory)、“英雄理论英雄理论”(Hero Th

46、eory)”(Hero Theory)关心的是有效领导者应具有何种素质。根据关心的是有效领导者应具有何种素质。根据对领导特质来源的不同解释，可把这种理论对领导特质来源的不同解释，可把这种理论分为传统特质理论和现代特质理论。分为传统特质理论和现代特质理论。传统特质理论传统特质理论 领导者的特质是与生俱来的，生为不具备领导者的特质是与生俱来的，生为不具备领导特质的人不能当领导。领导特质的人不能当领导。亚里士多德：亚里士多德：“人从出生之日早就已经注人从出生之日早就已经注定属于治人或治于人的命运。定属于治人或治于人的命运。”吉伯，吉伯，19691969：天才的领导者应具备七种先：天才的领导者应具备七

47、种先天特性：天特性：善言辞；善言辞；外表英俊潇洒；外表英俊潇洒；智力过人；智力过人；具有自信心；具有自信心；心理健康；心理健康；有支配他人的倾向；有支配他人的倾向；外向而敏感。外向而敏感。53（1 1）特质理论）特质理论(trait theory)(trait theory)。用以区分领。用以区分领导者与一般人的不同特征，并以此来解释他导者与一般人的不同特征，并以此来解释他们成为领导者的真正因素的理论。们成为领导者的真正因素的理论。特质理论的特质理论的优点优点：第一，它给人一种直：第一，它给人一种直觉的吸引力，在一定程度上和一定范围内合觉的吸引力，在一定程度上和一定范围内合乎人们的常识；第二，

48、把领导者作为领导系乎人们的常识；第二，把领导者作为领导系统的核心要素，作为领导过程的主宰，这有统的核心要素，作为领导过程的主宰，这有其合理性；第三，它在领导理论的发展史起其合理性；第三，它在领导理论的发展史起到承上启下的作用。到承上启下的作用。特质理论的特质理论的缺陷缺陷：直觉性和形而上学性：直觉性和形而上学性（2 2）行为理论）行为理论不强调领导者的天赋与素质，而注重领导不强调领导者的天赋与素质，而注重领导者本身的行为与作风。者本身的行为与作风。认为领导者对被领导者所采取的控制方式认为领导者对被领导者所采取的控制方式不同，将会影响组织气氛从而影响其成员不同，将会影响组织气氛从而影响其成员行为

49、和工作效率。行为和工作效率。可分为领导作风和领导行为两个方面。可分为领导作风和领导行为两个方面。55 行为理论行为理论(behavior pattern theory)(behavior pattern theory)。这种理。这种理论认为，真正决定一个人成为领导者的因素是他论认为，真正决定一个人成为领导者的因素是他的行为，只有那些行为上表现出既关心工作（生的行为，只有那些行为上表现出既关心工作（生产）又关心个人（下属）的领导者才是最有效的；产）又关心个人（下属）的领导者才是最有效的；认为领导行为是可以通过后天的培养和锻炼得到认为领导行为是可以通过后天的培养和锻炼得到的。的。行为理论主要包括：

50、行为理论主要包括：一是勒温等人的集权式一是勒温等人的集权式领导、民主式领导和放任式领导的领导方式理论；领导、民主式领导和放任式领导的领导方式理论；二是领导连续流（二是领导连续流（leader as continuumleader as continuum）理论；）理论；三是利克特（三是利克特（R.LikertR.Likert）以工作为中心的领导和）以工作为中心的领导和以员工为中心的领导的领导方式理论。以员工为中心的领导的领导方式理论。56（3 3）权变（或情景）理论）权变（或情景）理论.实践证明，不存在一成实践证明，不存在一成不变的、普遍适用的不变的、普遍适用的“最好的最好的”领导方式。领导领