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1、第十二章第十二章 土地利用规划管理土地利用规划管理n【内容提要】【内容提要】规划重在实施，如何实施则需要规划重在实施，如何实施则需要有效的规划实施的管理手段和方法。本章在介有效的规划实施的管理手段和方法。本章在介绍土地利用规划管理基本知识的基础上，主要绍土地利用规划管理基本知识的基础上，主要介绍土地利用规划实施管理的基本内容，包括介绍土地利用规划实施管理的基本内容，包括规划成果资料、土地用途管制制度的实施、土规划成果资料、土地用途管制制度的实施、土地利用计划管理和土地利用的动态监测等。地利用计划管理和土地利用的动态监测等。n【重点内容】【重点内容】土地利用规划的成果资料、土地土地利用规划的成果
2、资料、土地用途管制制度、土地利用计划管理。用途管制制度、土地利用计划管理。n【教学要求】【教学要求】熟悉土地利用规划的成果资料，熟悉土地利用规划的成果资料，认识土地用途管制的重要意义，掌握土地利用认识土地用途管制的重要意义，掌握土地利用计划的编制和土地利用动态监测的方法。计划的编制和土地利用动态监测的方法。第一节第一节 土地利用规划管理概述土地利用规划管理概述n土地利用规划管理的概念土地利用规划管理的概念 定义：定义：是为了合理利用和保护土地资源，维护土地利是为了合理利用和保护土地资源，维护土地利用的社会整体利益，组织编制和审批土地利用规划，用的社会整体利益，组织编制和审批土地利用规划，并依据
3、规划对城乡各项土地利用进行控制、引导和监并依据规划对城乡各项土地利用进行控制、引导和监督的行政管理活动。督的行政管理活动。土地利用规划管理是国家土地行政管理的重要组成部分，主体是土地利用规划管理是国家土地行政管理的重要组成部分，主体是国务院和地方各级土地行政管理机关。客体是土地利用规划及与国务院和地方各级土地行政管理机关。客体是土地利用规划及与之相关的组织和个人的行为。之相关的组织和个人的行为。根本目标是维护土地利用的社会整体利益，促进经济社会可持续根本目标是维护土地利用的社会整体利益，促进经济社会可持续发展。发展。三个方面的工作：一是依法组织制定（包括编制和审批）土地利三个方面的工作：一是依
4、法组织制定（包括编制和审批）土地利用规划；二是按照经批准的土地利用规划控制并引导城乡各项土用规划；二是按照经批准的土地利用规划控制并引导城乡各项土地利用，即依法实施土地利用规划；三是对土地利用规划实施情地利用，即依法实施土地利用规划；三是对土地利用规划实施情况进行监督检查。况进行监督检查。第一节第一节 土地利用规划管理概述土地利用规划管理概述n土地利用规划管理的原则土地利用规划管理的原则 依法行政原则依法行政原则民主管理原则民主管理原则集中统一管理原则集中统一管理原则政务公开原则政务公开原则经济效率原则经济效率原则n土地利用规划管理的方法土地利用规划管理的方法 行行政政的的方方法法经经济济的的
5、方方法法社社会会的的方方法法科科技技的的方方法法法法治治的的方方法法第一节第一节 土地利用规划管理概述土地利用规划管理概述n土地利用规划管理的任务土地利用规划管理的任务 土地利用规划的组土地利用规划的组织编制和审批管理织编制和审批管理土地利用规划的实土地利用规划的实施管理施管理土地利用规划实施土地利用规划实施的监督检查管理的监督检查管理土地利用规划的基土地利用规划的基础保障管理础保障管理组织编制：编制规划的各项工作组织编制：编制规划的各项工作审批管理：审核、修改和通过等各项工作审批管理：审核、修改和通过等各项工作责任制、立法、技术规范、资格和资质、责任制、立法、技术规范、资格和资质、成果和信息
6、系统建设等内容。成果和信息系统建设等内容。对违反规划的用地行为进行查处；对规划对违反规划的用地行为进行查处；对规划的执行情况进行监督检查；开展社会监督的执行情况进行监督检查；开展社会监督主要任务有土地利用年度计划管理、建设主要任务有土地利用年度计划管理、建设项目用地预审管理、农用地转用和土地征项目用地预审管理、农用地转用和土地征用规划审查管理、土地开发整理规划管理用规划审查管理、土地开发整理规划管理第二节第二节 土地利用规划的组织编制和土地利用规划的组织编制和 审批管理审批管理n土地利用规划组织编制管理土地利用规划组织编制管理 土地利用规划编制土地利用规划编制的主体的主体土地利用规划编制土地利
7、用规划编制的内容的内容土地利用规划编制土地利用规划编制的依据的依据各级人民政府。在各级人民政府的直接领各级人民政府。在各级人民政府的直接领导下，由政府土地行政主管部门编制。导下，由政府土地行政主管部门编制。上一级土地利用总体规划；政策法规；技上一级土地利用总体规划；政策法规；技术标准；国民经济发展规划；当地情况等术标准；国民经济发展规划；当地情况等基本内容由国务院土地行政主管部门根据基本内容由国务院土地行政主管部门根据有关法律、法规规定，各地可以结合实际有关法律、法规规定，各地可以结合实际有所侧重和补充。有所侧重和补充。土地利用规划编制土地利用规划编制的程序的程序下达任务；制定计划；确定编制单
8、位；调下达任务；制定计划；确定编制单位；调研工作；论证成果；征求意见；验收审报研工作；论证成果；征求意见；验收审报n土地利用规划审批管理土地利用规划审批管理 土地利用规划的评土地利用规划的评审标准审标准土地利用规划的审土地利用规划的审查报批程序查报批程序编制原则；编制原则；目标和方针；目标和方针；土地利用结构与布局调整；土地利用结构与布局调整；实施措施；实施措施；协调情况；协调情况；是否符合要求。是否符合要求。前期工作；申报；审查；批复前期工作；申报；审查；批复第二节第二节 土地利用规划的组织编制和土地利用规划的组织编制和 审批管理审批管理n土地利用规划审查的主要内容土地利用规划审查的主要内容
9、 第二节第二节 土地利用规划的组织编制和土地利用规划的组织编制和 审批管理审批管理农用地规模（重点是耕地保护）；农用地规模（重点是耕地保护）；建设用地规模；建设用地规模；土地利用布局；土地利用布局；土地开发整理；土地开发整理；土地生态环境保护建设；土地生态环境保护建设；规划协调；规划协调；规划实施的政策措施；规划实施的政策措施；规划文件及其他规划文件及其他第三节第三节 土地利用规划的实施管理土地利用规划的实施管理一、土地利用计划管理一、土地利用计划管理（一）概念（一）概念1土地利用计划土地利用计划是指国家对土地资源开发利用作出部署和安排的中是指国家对土地资源开发利用作出部署和安排的中期和年度计
10、划期和年度计划2土地利用计划管理土地利用计划管理国家通过编制计划和下达控制指标，对土地资源的国家通过编制计划和下达控制指标，对土地资源的开发、利用、整治和保护进行统筹安排，宏观地指开发、利用、整治和保护进行统筹安排，宏观地指导和约束人们有计划地合理组织土地利用的一项行导和约束人们有计划地合理组织土地利用的一项行政调控措施。政调控措施。（二）内容（二）内容计划编制计划编制指标下达指标下达计划实施计划实施（三）任务（三）任务1具体实现土地利用规划具体实现土地利用规划2协调各类用地协调各类用地3制定政策措施，保证计划实现制定政策措施，保证计划实现依据依据实施实施（四）与土地利用规划的关系（四）与土地
11、利用规划的关系土地利用规划是对全部土地资源利用的战略性的长期计土地利用规划是对全部土地资源利用的战略性的长期计划，土地利用计划是中期和年度的土地利用规划。二者划，土地利用计划是中期和年度的土地利用规划。二者具有以下关系。具有以下关系。1 1土地利用规划是土地利用计划编制与实施的依据。土地利用规划是土地利用计划编制与实施的依据。2 2土地利用计划是土地利用规划的具体实施计划，土地利用计划土地利用计划是土地利用规划的具体实施计划，土地利用计划管理是实施土地利用规划的行政手段。管理是实施土地利用规划的行政手段。（五）土地利用计划体系（五）土地利用计划体系土土地地利利用用计计划划类类型型按照时效分按照
12、时效分按计划管理层次分按计划管理层次分按调控程度分按调控程度分中期计划和年度计划中期计划和年度计划国家计划和地方计划国家计划和地方计划指令性计划和指导性计划指令性计划和指导性计划指指标标体体系系农业生产用地指标体系农业生产用地指标体系建设用地指标体系建设用地指标体系土地开发整理计划指标土地开发整理计划指标1 1分解落实土地利用年度计划分解落实土地利用年度计划2 2严格把好建设用地审批关严格把好建设用地审批关3 3占用耕地与补充耕地相平衡占用耕地与补充耕地相平衡4 4加强土地利用计划执行情况的检查加强土地利用计划执行情况的检查5 5建立土地利用年度计划报告制度建立土地利用年度计划报告制度（六）土
13、地利用计划的实施（六）土地利用计划的实施准备工作准备工作编制审批编制审批组织调查研究背景形势；制定有关组织调查研究背景形势；制定有关政策措施；确定计划编制方法，制政策措施；确定计划编制方法，制定计划编报的表格等有关文件；定计划编报的表格等有关文件；征询建议。征询建议。中期计划编制程序中期计划编制程序年度计划编制年度计划编制一般采用两上一般采用两上两下的程序两下的程序一般采用一上一般采用一上两下的程序两下的程序（七）（七）土地利用计划的编制程序土地利用计划的编制程序1用地系数法用地系数法2计划演算法计划演算法3因素分析法因素分析法4指标控制法指标控制法根据国民经济相关指标的变量与建设用地量之间根
14、据国民经济相关指标的变量与建设用地量之间的相对稳定的比例关系，来测算计划期内的用地的相对稳定的比例关系，来测算计划期内的用地计划指标的方法计划指标的方法根据计划期基本建设计划项目和项目用地逐项累根据计划期基本建设计划项目和项目用地逐项累计，其数量之和就是计划期的用地数。计，其数量之和就是计划期的用地数。通过对相关因素的分析和计算，找出关系公式，来通过对相关因素的分析和计算，找出关系公式，来确定指标数值的方法。确定指标数值的方法。根据法律政策规定的指标和规划确定的控制指标等根据法律政策规定的指标和规划确定的控制指标等编制用地计划的方法。编制用地计划的方法。（八）（八）土地利用计划的编制方法土地利
15、用计划的编制方法第三节第三节 土地利用规划的实施管理土地利用规划的实施管理二、建设项目用地预审二、建设项目用地预审（一）概念（一）概念是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。土地管理法第五十二条，设项目涉及的土地利用事项进行的审查。土地管理法第五十二条，建设项目用地预审管理办法规定。实行分级审批。建设项目用地预审管理办法规定。实行分级审批。（二）内容（二）内容（三）程序（三）程序项目用地选址：是否符合总规及相关法规项目用地选址：是否符合总规及相关法规是否符合国家供地政策；是否符合
16、国家供地政策；用地标准和总规模是否符合有关规定；用地标准和总规模是否符合有关规定；占用耕地审查；占用耕地审查；对修改用途和环境影响的审查；对修改用途和环境影响的审查；申报；申报；受理；受理；审查；审查；批复；批复；第三节第三节 土地利用规划的实施管理土地利用规划的实施管理三、农用地转用和土地征用规划审查三、农用地转用和土地征用规划审查（1 1）城市分批次建设用地严格按法律规定报批。）城市分批次建设用地严格按法律规定报批。（2 2）能源、交通、水利、矿山、军事设施等确需单独选址建设的项目，在国务院关于投）能源、交通、水利、矿山、军事设施等确需单独选址建设的项目，在国务院关于投资体制改革的决定（国
17、发号）实施前批准立项的，仍按原规定报批用资体制改革的决定（国发号）实施前批准立项的，仍按原规定报批用地；地；（3 3）各类建设的用地必须符合土地利用总体规划。）各类建设的用地必须符合土地利用总体规划。（4 4）建设项目的可行性研究报告或其他有关文件没有明确分期建设的，应一次性报批农用）建设项目的可行性研究报告或其他有关文件没有明确分期建设的，应一次性报批农用地转用和土地征收。城市分批次建设用地，市、县每年报批应控制在个批次内。地转用和土地征收。城市分批次建设用地，市、县每年报批应控制在个批次内。（5 5）农村集体建设和村民住宅建设在向集镇、乡镇工业小区和中心村集中过程中，新址用）农村集体建设和
18、村民住宅建设在向集镇、乡镇工业小区和中心村集中过程中，新址用地必须符合规划，纳入计划；涉及占用农用地的，不得以土地置换为名，规避农用地转用地必须符合规划，纳入计划；涉及占用农用地的，不得以土地置换为名，规避农用地转用报批手续。报批手续。（6 6）对违法用地，须先按有关规定进行处罚。确需补办用地手续的，在补办用地手续时，）对违法用地，须先按有关规定进行处罚。确需补办用地手续的，在补办用地手续时，须附具对违法案件和有关责任人的处理意见及落实情况，征地补偿安置费用、耕地开垦费须附具对违法案件和有关责任人的处理意见及落实情况，征地补偿安置费用、耕地开垦费按违法用地期间最高标准支付和缴纳。按违法用地期间
19、最高标准支付和缴纳。（7 7）补充耕地实行边占边补的，耕地开垦费必须列入工程投资概算，补充耕地的土地开发）补充耕地实行边占边补的，耕地开垦费必须列入工程投资概算，补充耕地的土地开发整理项目须按有关规定验收；建设单位缴纳耕地开垦费的，报批用地时应附具耕地开垦费整理项目须按有关规定验收；建设单位缴纳耕地开垦费的，报批用地时应附具耕地开垦费缴纳证明和代其补充耕地单位的证明。经依法批准占用基本农田的，耕地开垦费缴纳标准缴纳证明和代其补充耕地单位的证明。经依法批准占用基本农田的，耕地开垦费缴纳标准按当地最高标准执行。补充耕地实行先补后占的，报批用地时应附具补充耕地验收文件和按当地最高标准执行。补充耕地实
20、行先补后占的，报批用地时应附具补充耕地验收文件和资金来源情况的说明。资金来源情况的说明。第四节第四节 土地利用规划的监督管理土地利用规划的监督管理一、土地利用实施的行政检查一、土地利用实施的行政检查概念概念是指土地行政主管部门依法对单位或个人是否依法按土地利用总体是指土地行政主管部门依法对单位或个人是否依法按土地利用总体规划确定的土地用途批准和使用土地的事实所作的强制性检查的具规划确定的土地用途批准和使用土地的事实所作的强制性检查的具体行政行为体行政行为类型类型特征特征行政行为；强制行为；依法进行；行政行为；强制行为；依法进行；普通检查与特定检查；职权检查、授权检查与委托检查；巡视检查普通检查
21、与特定检查；职权检查、授权检查与委托检查；巡视检查和跟踪检查；主动检查与被动检查；联合检查和单独检查。和跟踪检查；主动检查与被动检查；联合检查和单独检查。第四节第四节 土地利用规划的监督管理土地利用规划的监督管理二、土地利用规划的成果资料二、土地利用规划的成果资料成成果果资资料料的的内内容容图图件件部部分分文文字字部部分分土地利用规划图土地利用规划图各种专题地图各种专题地图施工图等施工图等土地利用规划说明书、文本土地利用规划说明书、文本、技术报告、工作报告、技术报告、工作报告、专题研究报告等专题研究报告等土土地地利利用用成成果果编编制制的的内内容容1图件的编制图件的编制2土地利用规土地利用规划
22、说明书的编制划说明书的编制工作底图工作底图规划草图规划草图成果图成果图样图样图初步和初步和计划设计划设计计图件清绘图件清绘图件整饰图件整饰编写的内容编写的内容编写的方法编写的方法三、土地利用规划的成果的编制三、土地利用规划的成果的编制 实施计划的编制应遵循全面实施计划的编制应遵循全面安排、远近结合；集中力量、安排、远近结合；集中力量、突出重点；实事求是、切实突出重点；实事求是、切实可行；动态监测、完善规划可行；动态监测、完善规划的原则。的原则。现场铺图准备现场铺图准备主要内容有检查地图质量、补测主要内容有检查地图质量、补测工作、制定铺图工作计划、绘制工作、制定铺图工作计划、绘制施工图施工图规划
23、方案的实施计划规划方案的实施计划四、土地利用规划方案的实施四、土地利用规划方案的实施第四节第四节 土地利用规划的监督管理土地利用规划的监督管理五、土地利用规划成果备案和档案管理五、土地利用规划成果备案和档案管理土地利用规划成果备案土地利用规划成果备案由国土资源部备案：经国务院批准的省、市级规划，应将规划文本、由国土资源部备案：经国务院批准的省、市级规划，应将规划文本、说明书各说明书各15套，规划图件套，规划图件1套；经省级人民政府批准的地（市）、套；经省级人民政府批准的地（市）、县（市）级规划，应将规划文本、说明各县（市）级规划，应将规划文本、说明各2套，规划图件套，规划图件1套和规划套和规划
24、批复文件。批复文件。由省国土主管部门备案：经省级人民政府批准的地级、县级和乡级由省国土主管部门备案：经省级人民政府批准的地级、县级和乡级土地利用规划成果；由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民土地利用规划成果；由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准的乡级土地利用总体规划。政府批准的乡级土地利用总体规划。土地利用规划档案土地利用规划档案规划批复文件、规划文本说明、规划图件、规划附件（包括专题研规划批复文件、规划文本说明、规划图件、规划附件（包括专题研究报告及基础资料、基础图件、工作报告、审查和评审意见等）及究报告及基础资料、基础图件、工作报告、审查和评审意见等）及规划编制、审批工作中
25、的其他文件。规划编制、审批工作中的其他文件。第四节第四节 土地利用规划的监督管理土地利用规划的监督管理六、土地利用规划管理信息系统六、土地利用规划管理信息系统建立土地利用规划管理信息系统，实现规划成果的数字化是提高土建立土地利用规划管理信息系统，实现规划成果的数字化是提高土地利用总体规划编制和实现管理水平最有效的途径，即应用系统工地利用总体规划编制和实现管理水平最有效的途径，即应用系统工程的方法，采用程的方法，采用3S技术和计算机技术建立土地利用总体规划信息系技术和计算机技术建立土地利用总体规划信息系统，通过输入各种规划信息完成规划编制和实施管理，实现土地利统，通过输入各种规划信息完成规划编制
26、和实施管理，实现土地利用总体规划的动态管理和实施监测。用总体规划的动态管理和实施监测。土地利用规划管理信息系统建设的基本任务是建立土地利用规划数土地利用规划管理信息系统建设的基本任务是建立土地利用规划数据库，形成国家、省、市、县四级土地利用规划管理的信息系统应据库，形成国家、省、市、县四级土地利用规划管理的信息系统应用体系，实现土地利用规划成果管理、规划编制与审批以及规划实用体系，实现土地利用规划成果管理、规划编制与审批以及规划实施管理的信息化、网络化。施管理的信息化、网络化。七、违反土地利用规划要承担的法律责任七、违反土地利用规划要承担的法律责任定义：定义：指国家为保证土地资源的合理利用，促
27、进经济、指国家为保证土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，规定社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，规定土地用途，明确土地使用条件，并要求土地所有者、使土地用途，明确土地使用条件，并要求土地所有者、使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地的制用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地的制度。度。特点：特点：强制性、整体性、行政性、法律性。强制性、整体性、行政性、法律性。与土地利用规划的关系：与土地利用规划的关系：土地利用规划是实施土地用途土地利用规划是实施土地用途管制的依据；用途管制是落实土地利用规划的手段和措管制的依据；用途管制是落实土地利用
28、规划的手段和措施。施。内容：内容：土地按用途进行合理分类，用途登记，用途变更土地按用途进行合理分类，用途登记，用途变更审批许可制，土地利用监管和违规处理等。审批许可制，土地利用监管和违规处理等。第五节第五节 土地用途管制土地用途管制一、土地用途管制概述一、土地用途管制概述分类分类农用地农用地建设用地建设用地农用地农用地分区分区农业用地区农业用地区建设用地区建设用地区暂未利用地区暂未利用地区三、土地用途管制规则三、土地用途管制规则农业用地农业用地管制规则管制规则建设用地建设用地管制规则管制规则暂未利用暂未利用地管制规则地管制规则自然人文景自然人文景观保护区管观保护区管制规则制规则二、土地用途分类
29、和分区二、土地用途分类和分区第六节第六节 土地利用动态监测土地利用动态监测一、土地利用动态监测的涵义与作用一、土地利用动态监测的涵义与作用（一）涵义（一）涵义 是指运用遥感、土地调查等技术手段和计算机、检测仪等科学是指运用遥感、土地调查等技术手段和计算机、检测仪等科学设备，以土地详查的数据和图件作为本底资料，对土地利用的动设备，以土地详查的数据和图件作为本底资料，对土地利用的动态变化进行全面系统地反映和分析的科学方法。态变化进行全面系统地反映和分析的科学方法。（二）特点（二）特点1监测成果的多样性监测成果的多样性2监测体系的层次性监测体系的层次性3技术要求的区域性技术要求的区域性4技术手段的综
30、合性技术手段的综合性（三）作用（三）作用 保持土地利用有关数据的现实性，保证信息能不断得到更新；保持土地利用有关数据的现实性，保证信息能不断得到更新；通过动态分析，揭示土地利用变化的规律，为宏观研究提供依据；通过动态分析，揭示土地利用变化的规律，为宏观研究提供依据；能够反映规划实施的状况，为规划信息系统及时反馈创造条件；能够反映规划实施的状况，为规划信息系统及时反馈创造条件；对一些重点指标进行定时监控，设置预警界线，为政府制定有效对一些重点指标进行定时监控，设置预警界线，为政府制定有效政策与措施提供服务；及时发现违反土地管理法律法规的行为，政策与措施提供服务；及时发现违反土地管理法律法规的行为
31、，为土地监察提供目标和依据等。为土地监察提供目标和依据等。第六节第六节 土地利用动态监测土地利用动态监测二、土地利用动态监测的内容和指标二、土地利用动态监测的内容和指标（一一）内内容容1区域土地利用状况监测区域土地利用状况监测2土地政策措施执行情况监测土地政策措施执行情况监测3土地生产力监测土地生产力监测4土地环境条件监测土地环境条件监测（二二）指指标标1土地利用结构与利用程度指标土地利用结构与利用程度指标2土地管理政策措施的监测指标土地管理政策措施的监测指标3土地利用经济社会效益监测指标土地利用经济社会效益监测指标4土地环境和生产力检测指标土地环境和生产力检测指标第六节第六节 土地利用动态监
32、测土地利用动态监测三、土地利用动态监测的技术方法三、土地利用动态监测的技术方法土地调查与统计土地调查与统计土地信息系统土地信息系统技术方法技术方法遥遥感感技技术术第六节第六节 土地利用动态监测土地利用动态监测四、耕地动态监测预警系统四、耕地动态监测预警系统耕地动态预测的主要内容耕地动态预测的主要内容四个方面四个方面警义警义警度警度警兆警兆警源警源预警的指标。包括人地关系密度、耕地投入水平、生态环境背预警的指标。包括人地关系密度、耕地投入水平、生态环境背景、耕地利用效果及投资潜力。景、耕地利用效果及投资潜力。是对警情的定量刻画，以判定警素指标变化是否有警情或是对警情的定量刻画，以判定警素指标变化是否有警情或警情如何。一般分无警、轻警、中警、重警和剧警。警情如何。一般分无警、轻警、中警、重警和剧警。耕地生态经济系统警兆包括景气警兆和动向警兆。耕地生态经济系统警兆包括景气警兆和动向警兆。指产生警情的根源。分为自然警源、外在警源和内在警源。指产生警情的根源。分为自然警源、外在警源和内在警源。监测方法监测方法四个逻辑过程四个逻辑过程预警方法预警方法确定警情确定警情黑色预警黑色预警分析警兆分析警兆预报警度预报警度黄色预警黄色预警红色预警红色预警绿色预警绿色预警白色预警白色预警