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1、第一节第一节 高速公路建设管理体制高速公路建设管理体制一、概述一、概述1高速公路建设管理体制的内涵高速公路建设管理体制的内涵 高高速速公公路路建建设设管管理理内内容容广广泛泛、程程序序复复杂杂，无无论论是是管管理理职职能能界界定定、管管理理权权限限划划分分，还还是是物物质质基基础础的的支支撑撑，都都有有其其自自身身的的特特殊殊性性。作作为为国国家家经经济济管管理理体体制制的的一一部部分分，高高速速公公路路建建设设管管理理体体制制，必必然然涉涉及及国国家家行行政政管管理理体体制制的的部部分分具具体体职职能能或或权权限限划划分分，而而作作为为管管理理特特定定经经济济活活动动高高速速公公路路建建设设
2、的的一一种种制制度度体体系系，它它又又有有其其特特定定的的运运行行规规律律。因因此此，高高速速公公路路建建设设管管理理体体制制就就是是有有关关高高速速公公路路建建设设管管理理活活动动中中的的职职能能界界定定、权权限限划划分分的的制制度度体体系及其赖以进行的物质基础。系及其赖以进行的物质基础。第二章第二章 高速公路管理体制高速公路管理体制 高高速速公公路路建建设设管管理理体体制制是是开开展展高高速速建建设设管管理理活活动动的的基基础础，其其根根本本目目标标是是通通过过科科学学有有效效的的管管理理活活动动，确确保保高高速速公公路路建建设设顺顺利利进进行行，以以优优质质、快快速速的的建建设设方方式式
3、为为社社会会提提供供完完善善的的交交通通基基础础设设施施。与与此此同同时时，由由于于高高速速公公路路建建设设管管理理体体制制运运作作的的具具体体过过程程同同样样也也必必需需消消耗耗一一定定的的人人力力、物物力力和和财财力力，因因而而在在实实现现管管理理目目标标的的前前提提下下，尽尽可可能能降降低低管管理理成成本本开支，也是衡量管理体制的重要标志之一。开支，也是衡量管理体制的重要标志之一。2高速公路建设管理体制的构成要素高速公路建设管理体制的构成要素 由由高高速速公公路路建建设设管管理理体体制制概概念念界界定定的的内内涵涵不不难难看看出出，其其基基本本构构成成要要素素可可分分为为高高速速公公路路
4、建建设设管管理理职职能能、管管理理机机构构、管管理理人人员员、管管理理规规则则及及运运行行机机制制等等五五种种要要素素。这这五五种种要要素素在在管管理理体体制制的的整整体体运运作作当当中中，地地位位不不同同，作作用用各各异异。其其中中高高速速公公路路建建设设管管理理机机构构和和管管理理人人员员是是管管理理活活动动得得以以展展开开的的物物质质基基础础，表表现现为为有有形形物物质质的的存存在在，属属于于实实体体要要素素；而而管管理理职职能能(业业务务分分工工、权权限限界界定定)、管管理理规规则则和和运运行行机机制制则则是是表表现现为为约约束束、规规范范人们行为和部门关系的制度体系，属于无形要素。人
5、们行为和部门关系的制度体系，属于无形要素。（1）高速公路建设管理职能）高速公路建设管理职能 高高速速公公路路建建设设管管理理职职能能，除除前前述述一一般般意意义义上上所所指指的的管管理理活活动动中中的的决决策策、计计划划、组组织织、协协调调和和控控制制功功能能之之外外，如如果果从从影影响响管管理理体体制制的的关关键键因因素素上上看看，不不同同管管理理活活动动性性质质下下，管管理理职职能能在在不不同同管管理理主主体体间间的的配配置置，高高速速公公路路建建设设管管理理业业务务分分工工和和管管理理权权限限界界定定，才才是是主主要要的的方方面面。也也就就是是说说，管管理理职职能能配配置置是是管管理理体
6、体制制得得以以确确立立的的基基本本前前提提，有有什什么么样样的的业业务务分分工工、权权限限划划分分，就就有有什什么么样样性性质质的的管管理理体体制制。高高速速公公路路建建设设管管理理职职能能中中，有有些些属属于于行行政政管管理理方方面面，有有些些属属于于经经营营管管理理方方面面。行行政政管管理理职职能能既既要要在在中中央央与与省省级级政政府府间间划划分分权权限限，还还要要在在同同级级政政府府的的不不同同工工作作部部门门(如如计计划划、交交通通部部门门等等)间间界界定定权权力力范范围围；而而经经营营管管理理职职能能同同样样要要在在高高速速公公路路施施工工企企业业等等市市场场主主体体的的不不同同职
7、职能能部部门门下下进进行行分分配配。由由此此可可见见，高高速速公公路路建建设设管管理理职职能能(配配置置)作作为为管管理理体体制制构构成成要要素素中中的的一一种种无无形形要要素素，居居于于非非常常重重要要的的地地位位，起起着着比比较较特特殊殊的的作用。作用。（2 2）高速公路建设管理机构）高速公路建设管理机构 高高速速公公路路建建设设管管理理机机构构，一一方方面面是是指指从从事事高高速速公公路路建建设设过过程程中中不不同同阶阶段段管管理理工工作作的的单单位位，另另一一方方面面还还指指各各管管理理单单位位内内部部具具体体从从事事某某一一专专业业管管理理工工作作的的部部门门。高高速速公公路路建建设
8、设管管理理机机构构设设置置要要依依据据管管理理职职能能配配置置来来进进行行，机机构构的的组组织织形形式式一一般般是是以以“直直线线职职能能制制”为为主主，既既适适应应高高速速公公路路建建设设管管理理专专业业分分工工多多之之特特点点，又又满满足足分分级级指指挥挥与与组组织织的的“管管理理幅幅度度”原原则则要要求求，有有利利于于提提高高管管理理工工作作效效率率。当当然然，就就高高速速公公路路建建设设中中施施工工企企业业组组建建项项目目经经理理部部的的情情况况看看，其其组组织织形形式式比比较较多多样样化化。工工程程规规模模小小、施施工工范范围围有有限限的的情情况况下下，有有的的企企业业就就采采取取“
9、直直线线制制”的的管管理理机机构构组组织织形形式式来来管管理理施施工工生生产产过过程程，以以强强化化现现场场指指挥挥的的直直接接有有效效性性，提提高高工工作作效效率率。而而如如果果工工程程规规模模很很大大，施施工工专专业业技技术术性性要要求求较较高高，则则采采取取“矩矩阵阵式式”或或“事事业业部部制制”管管理理机机构构组组织织形形式式。以以专专业业分分工工负负责责，提提高高管管理理及及生生产产效效率率；以以部部门门之之间间的的有有机机协协调调，实实现整个企业或项目管理的科学化、高效率。现整个企业或项目管理的科学化、高效率。（3 3）高速公路建设管理人员）高速公路建设管理人员 高高速速公公路路建
10、建设设管管理理人人员员是是指指在在管管理理机机构构中中为为行行使使某某项项管管理理职职能能而而从从事事某某一一方方面面建建设设管管理理工工作作的的人人员员。人人是是生生产产力力中中最最具具能能动动性性的的要要素素，也也是是高高速速公公路路建建设设管管理理体体制制中中最最活活跃跃的的因因素素，是是管管理理体体制制得得以以运运转转的的“动动力力源源泉泉”。因因此此，高高速速公公路路建建设设管管理理人人员员配配备备的的数数量量与与专专业业结结构构，往往往往直直接接决决定定着着管管理理工工作作的的效效率率和和水水平平。在在高高速速公公路路建建设设管管理理中中，既既有有专专业业技技术术性性很很强强的的技
11、技术术、经经济济业业务务，也也有有一一般般事事务务性性工工作作，同同时时作作为为一一种种社社会会经经济济活活动动的的组组织织形形态态，必必然然还还要要有有一一定定的的组组织织、协协调调和和指指挥挥工工作作，因因而而高高速速公公路路建建设设管管理理人人员员一一般般可可分分为为各各类类、各各级级管管理理机机构构的的领导干部、专业技术人员和一般工作人员。领导干部、专业技术人员和一般工作人员。高高速速公公路路建建设设管管理理人人员员配配备备的的数数量量与与专专业业结结构构，以以及及管管理理人人员员本本身身的的素素质质，是是影影响响管管理理工工作作效效率率与与水水平平的的关关键键因因素素。各各级级管管理
12、理机机构构的的领领导导干干部部人人数数，要要根根据据管管理理范范围围，按按精精简简、统统一一、效效能能的的原原则则具具体体确确定定；专专业业技技术术人人员员数数量量，则则要要根根据据不不同同层层级级管管理理机机构构各各专专业业部部门门的的职职能能与与技技术术管管理理要要求求，按按“定定岗岗定定员员、专专业业匹匹配配”原原则则合合理理配配备备；一一般般管管理理工工作作人人员员，则要根据工作量大小按则要根据工作量大小按“一专多能一专多能”原则恰当安排。原则恰当安排。（4 4）高速公路建设管理规则）高速公路建设管理规则 高高速速公公路路建建设设管管理理规规则则，是是保保证证高高速速公公路路建建设设管
13、管理理工工作作走走向向程程序序化化、规规范范化化、法法制制化化和和科科学学化化的的基基本本条条件件。高高速速公公路路建建设设管管理理的的内内容容及及其其具具体体职职能能，既既有有行行政政管管理理方方面面的的，又又有有经经营营管管理理方方面面的的。前前者者是是政政府府管管理理社社会会公公共共事事务务的的权权力力与与责责任任在在高高速速公公路路建建设设过过程程中中的的具具体体表表现现；后后者者则则是是企企业业从从事事高高速速公公路路建建设设施施工工过过程程中中力力求求提提高高质质量量、降降低低成成本本、按按期期交交工工的的经经营营组组织织活活动动。高高速速公公路路建建设设管管理理工工作作的的复复杂
14、杂性性，决决定定了了其其所所依依据据的的管管理理规规则则必必然然是是一一个个复复杂杂的的规规则则体体系系。一一般般来来讲讲，高高速速公公路路建建设设管管理理规规则则可可分分为为四四个个方方面面内内容容：一一是是有有关关法法律律、法法规规和和规规章章；二二是是有有关关政政策策规规定定；三三是是交交通通行行业业或或高高速速公公路路建建设设的的具具体体技技术术标标准准与与规规范范；四四是是各各类类管管理理机机构构自自定定的工作章程或作业制度等。的工作章程或作业制度等。（5 5）高速公路建设管理体制的运行机制）高速公路建设管理体制的运行机制 高高速速公公路路建建设设管管理理体体制制的的运运行行机机制制
15、，是是指指高高速速公公路路建建设设管管理理体体制制实实体体要要素素之之间间交交换换物物质质、能能量量和和信信息息的的表表现现以以及及彼彼此此作作用用的的方方式式与与规规律律。由由于于高高速速公公路路建建设设管管理理机机构构分分层层级级、专专业业分分类类别别的的多多样样性性，管管理理机机构构性性质质差差异异、管管理理人人员员数数量量与与结结构构不不同同，形形成成了了不不同同的的管管理理主主体体，其其彼彼此此作作用用的的方方式式与与规规律律也也表表现现为为多多个个方方面面。归归纳纳起起来来看看，高高速速公公路路建建设设管管理理体体制制的的运运行行机机制制主主要要有有竞竞争争择择优优、合合同同约约束
16、束、目目标标激激励励、质质量量监监督、协调指挥和系统反馈等六种机制。督、协调指挥和系统反馈等六种机制。竞竞争争择择优优主主要要指指通通过过招招标标或或其其它它方方式式选选择择设设计计、施施工工、监监理理单单位位，或或在在配配备备管管理理人人员员时时通通过过综综合合考考核核方方式式挑挑选选优优秀秀管管理理人人员员从从事事相相应应的的管管理理工工作作。更更广广泛泛地地讲讲，当当今今高高速速公公路路建建设设过过程程中中，几几乎乎每每个个环环节节、每每个个方方面面的的多多种种主主体体间间，都都不不同同程程度度地地存存在在着着竞竞争争关关系系。因因此此，竞竞争争机机制制是是高高速速公公路路建建设设管管理
17、运行机制中极为重要的内容。理运行机制中极为重要的内容。合合同同约约束束机机制制主主要要是是指指高高速速公公路路施施工工管管理理过过程程中中，业业主主与与承承包包人人、业业主主与与监监理理单单位位之之间间的的经经济济关关系系都都要要通通过过签签订订合合同同的的方方式式，明明确确双双方方的的权权、责责、利利；同同时时在在征征地地拆拆迁迁、建建筑筑材材料料供供应应等等方方面面也也大大量量采采用用了了合合同同方方式式来来规规范范供供求求双双方方的的责责任任与与义义务务。合合同同约约束束机机制制对对签签订订合合同同的的双双方方来来讲讲，作作用用是是双双向向的。的。目目标标激激励励机机制制是是指指在在高高
18、速速公公路路建建设设管管理理中中，通通过过制制定定工工作作目目标标，明明确确奖奖惩惩办办法法，根根据据各各类类管管理理主主体体(管管理理部部门门或或人人员员)实实际际工工作作业业绩绩，通通过过奖奖惩惩或或其其它它激激励励方方式式，刺刺激激管管理理主主体体的的积积极极性性，推动管理效率的提高。推动管理效率的提高。质质量量监监督督机机制制是是指指高高速速公公路路建建设设过过程程中中政政府府主主管管部部门门、工工程程质质量量监监理理单单位位及及施施工工企企业业对对工工程程质质量量的的检检查查、检检测测，并并及及时时纠纠正正质质量量差差错错的的行行为为关关系系。此此外外，对对高高速速公公路路建建设设管
19、管理理具具体体工工作作(如如项项目目决决策策论论证证、建建设设组组织织等等)质质量量本本身身的的监监督督，从从更更广广泛泛的的意意义义上上来来讲讲，也也是是高高速速公公路路建建设设管管理理监监督督机机制制作作用用的的重重要要内内容容之一。之一。协协调调指指挥挥是是指指高高速速公公路路建建设设过过程程中中，上上一一级级管管理理主主体体根根据据管管理理职职权权幅幅度度对对其其下下属属的的多多个个管管理理主主体体间间的的管管理理行行为为进进行行调调节节，使使之之按按照照规规定定的的管管理理组组织织方方案案运运作作，逐逐步步实实现现预预定定的的管管理理目目标标。高高速速公公路路建建设设管管理理协协调调
20、机机制制既既表表现现为为各各职职能能部部门门间间的的相相互互支支持持关关系系，也也表表现现为为上上下下级级机机构构间间的的权权责责落落实实、政政令令畅畅通通、运运转转有有序序；既既表表现现为为管管理理要要素素间间的的有有机机结结合合，也也表表现现为为体体制制对对其其外外部部社会、经济环境的自适应功能。社会、经济环境的自适应功能。高高速速公公路路建建设设管管理理的的系系统统反反馈馈机机制制是是基基于于高高速速公公路路建建设设管管理理工工作作的的系系统统性性而而必必然然要要求求的的运运作作机机制制。反反馈馈就就是是把把高高速速公公路路建建设设管管理理过过程程中中，管管理理工工作作的的质质量量、效效
21、果果信信息息返返送送给给管管理理行行为为主主体体，以以增增强强(正正反反馈馈)或或减减弱弱(负负反反馈馈)管管理理行行为为“输输入入信信息息”效效应应的的过过程程或或作作用用方方式式。反反馈馈机机制制的的建建立立有有赖赖于于管管理理工工作作的的信信息息化化程程度度，有有赖赖于于高高速速公公路路建建设设管管理理行行为为主主体体对对管管理理信信息息的的反反应应灵敏性。灵敏性。二、高速公路建设管理机构设置和类型划分二、高速公路建设管理机构设置和类型划分 高高速速公公路路建建设设是是一一个个复复杂杂的的技技术术经经济济和和社社会会协协作作过过程程，需需要要一一定定的的管管理理体体制制来来保保证证其其从
22、从立立项项论论证证、方方案案设设计计、施施工工生生产产到到竣竣工工验验收收和和项项目目后后评评价价整整个个活活动动过过程程的的有有序序展展开开。正正如如本本章章第第一一节节所所述述，管管理理职职能能的的界界定定、管管理理权权限限的的划划分分是是体体制制存存在在和和运运转转的的前前提提，当当然然也也是是管管理理机机构构设设置置的的前前提提。而而不不同同的的管管理理职职能能需需要要由由对对应应的的管管理理主主体体高高速速公公路路管管理理机机构构来来行行使使，因因此此，高速公路建设管理职能的不同分类就导致管理机构的不同设置。高速公路建设管理职能的不同分类就导致管理机构的不同设置。1 1高速公路建设管
23、理机构设置高速公路建设管理机构设置 （1 1）高速公路建设的政府管理机构）高速公路建设的政府管理机构 高高速速公公路路是是经经济济、社社会会发发展展的的重重要要基基础础设设施施，具具有有服服务务对对象象的的公公共共性性、服服务务效效益益的的社社会会性性，一一般般需需要要政政府府作作为为社社会会公公共共利利益益的的代代表表者者来来进进行行筹筹划划、组组织织建建设设和和管管理理。换换言言之之，高高速速公公路路建建设设管管理理是是当当代代社社会会各各国国、各各级级政政府府管管理理公公共共事事务务的的重重要要内内容容之之一一。就就我我国国各各级级政政府府机机构构从从事事高高速速公公路路建建设设行行政政
24、管管理理的的职职能能来来看看，主主要要是是中中央央和和省省一一级级政政府府中中有有关关职职能能部部门门对对高高速速公公路路建建设设进进行行立立项项审审查查、方方案案审审批批、建建设设监监督督、资资金调配等，其机构设置的基本框架如图金调配等，其机构设置的基本框架如图2121所示。所示。交交通通厅厅作作为为省省级级人人民民政政府府的的交交通通行行政政主主管管部部门门，主主要要负负责责组组织织高高速速公公路路项项目目前前期期工工作作、项项目目设设计计和和建建设设过过程程的的具具体体协协调调及及监监督督工工作作。当当高高速速公公路路项项目目的的预预可可行行性性研研究究、可可行行性性研研究究、初初步步设
25、设计计、施施工工图图设设计计等等工工作作完完成成后后，省省交交通通厅厅要要及及时时会会同同省省计计委委向向国国家家交交通通部部和和发发展展计计划划委委员员会会上上报报技技术术文文件件，申申请请组组织织专专家家论论证证，尽尽快快争争取取得得到到审审批批。国国家家发发展展计计划划委委员员会会一一般般委委托托其其直直属属的的中中国国国国际际工工程程咨咨询询公公司司，交交通通部部一一般般委委托托其其直直属属的的公公路路规规划划设设计计院院，组组织织专专家家来来完完成成相相应应的的技技术术审审查查、论论证证工工作作。得得到到专专家家组组的的肯肯定定结结论论，政政府府主主管管部部门门才才下下达达有有关关批
26、批准准文文件件。高高速速公公路路项项目目的的建建设设开开工工，同同样样也也要要得得到到国国家家计计委委或或交交通通部部的的批批准准命命令令，方方可可进进入入具具体体的的建建设设过过程程。而而交交工工验验收收和和建建设设项项目目后后评评价价一一般般由由省省交交通通厅厅会会同同省省级级政政府府的的有有关关部部门门，或或组组织织有有关关单单位位来来完完成成；竣竣工工验验收收则则要要申申请请项项目目初初步步设设计计的的审审批批部部门门来来组组织。织。（2 2）高速公路建设项目实施中的行政领导与组织管理机构）高速公路建设项目实施中的行政领导与组织管理机构 我我国国高高速速公公路路建建设设过过程程中中的的
27、具具体体组组织织与与管管理理工工作作，是是以以省省级级地地方方政政府府为为主主进进行行的的。由由于于高高速速公公路路建建设设涉涉及及地地方方政政府府中中的的交交通通、土土地地管管理理、农农业业、水水利利、环环保保、电电力力、铁铁道道及及银银行行等等部部门门，涉涉及及到到公公路路途途经经地地区区的的地地、县县、乡乡甚甚至至村村的的各各级级利利益益主主体体，如如果果仅仅靠靠交交通通部部门门去去完完成成建建设设与与管管理理工工作作，显显然然其其首首先先就就无无法法协协调调高高速速公公路路建建设设必必然然涉涉及及的的省省级级各各部部门门或或地地市市等等政政府府的的工工作作目目标标或或利利益益调调整整。
28、譬譬如如土土地地征征用用、折折迁迁安安置置、建建筑筑材材料料开开掘掘使使用用、工工程程建建设设临临时时用用电电、用用地地等等，必必须须有有省省政政府府的的有有力力协协调调和和指指挥挥调调度度，必必须须有有地地方方各各级级政政府府的的大大力力支支持持与与配配合合。也也就就是是说说高高速速公公路路建建设设环环境境保保障障必必须须要要靠靠政政府府行行为为，甚甚至至要要在在此此基基础础上上发发展展为为一一种种社社会会行行为为，要要举举全全省省社社会会各各界界之之力力，共共同同支支持持和和确确保保高高速速公公路路建建设设顺顺利利展展开开。因因此此，现现阶阶段段我我国国高高速速公公路路建建设设中中省省级级
29、政政府府的的组组织织与与管管理理机机构构，大大都都是是成成立立以以省省政政府府主主管管领领导导为为首首的的建建设设指指挥挥部部或或领领导导小小组组，统统一一领领导导和和协协调调高高速速公公路路建建设设中中的的环环境境保保障障乃乃至至具具体体的的生生产产指指挥挥及及组组织织过过程程，其其管管理理机机构构的的基基本组成模式如图本组成模式如图2222和图和图2-32-3所示。所示。（3 3）高速公路建设项目具体组织实施的管理机构）高速公路建设项目具体组织实施的管理机构 高高速速公公路路建建设设项项目目前前期期工工作作完完成成并并经经过过政政府府主主管管部部门门审审批批后后，要要得得以以顺顺利利实实施
30、施，除除了了政政府府主主管管领领导导和和有有关关部部门门负负责责人人组组成成强强有有力力的的领领导导、协协调调机机构构保保障障建建设设大大环环境境外外，具具体体的的征征地地拆拆迁迁工工作作、工工程程质质量量监监理理工工作作、施施工工生生产产过过程程的的组组织织管管理理工工作作等等，还还需需有有一一定定的的机机构构来来承承担担。这这些些机机构构主主要要包包括括：代代表表高高速速公公路路项项目目业业主主行行使使建建设设管管理理职职能能的的建建设设单单位位(如如指指挥挥部部办办公公室室、项项目目筹筹建建管管理理处处等等)，获获得得项项目目监监理理资资格格对对工工程程质质量量、进进度度和和工工程程造造
31、价价及及计计量量支支付付进进行行全全面面监监理理的的监监理理单单位位，以以及及投投标标竞竞争争取取得得施施工工资资格格具具体体完完成成工工程程建建设设任任务务的的施施工工单单位位。虽虽然然这这三三种种管管理理单单位位承承担担的的工工作作任任务务性性质质各各不不相相同同，机机构构运运作作机机制制也也有有一一定定差差异异，但但它它们们毕毕竟竟都都是是围围绕绕同同一一个个高高速速公公路路建建设设项项目目，为为其其优优质质、快快速速建建设设而而展展开开具具体体管管理理工工作作的的，因因此此相相互互之之间间必必须须密密切切配配合合、有有机机协协同同。高高速速公公路路建建设设单单位位、监监理理单单位位和和
32、施施工工单单位位组组成的建设管理机构体系如图成的建设管理机构体系如图2-42-4所示。所示。2 2高速公路建设管理机构类型划分高速公路建设管理机构类型划分 （1 1）按投资主体、建设业主不同划分）按投资主体、建设业主不同划分 高高速速公公路路作作为为区区域域经经济济与与社社会会发发展展的的重重要要基基础础设设施施，从从理理论论上上讲讲应应当当由由财财政政支支出出资资金金，并并由由政政府府负负责责组组织织建建设设。但但限限于于我我国国当当前前经经济济发发展展的的实实际际情情况况，国国家家财财政政无无法法满满足足高高速速公公路路建建设设的的庞庞大大资资金金需需求求，因因而而，多多种种渠渠道道筹筹资
33、资、多多种种方方式式建建设设，就就成成为为我我国国高高速速公公路路发发展展中中必必然然的的现现实实选选择择。投投资资主主体多元化遂成为高速公路建设的重要特点。体多元化遂成为高速公路建设的重要特点。当当前前，我我国国多多渠渠道道筹筹资资建建设设高高速速公公路路的的方方式式，从从本本质质上上看看主主要要可可分分为为两两类类，一一是是以以交交通通主主管管部部门门投投入入一一部部分分资资本本金金，通通过过银银行行或或国国际际金金融融组组织织贷贷款款、社社会会集集资资等等其其它它多多种种融融资资方方式式，获获得得足足额额的的建建设设资资金金，由由政政府府交交通通主主管管部部门门作作为为主主体体组组织建设
34、；二是借鉴国际经验，以织建设；二是借鉴国际经验，以BOTBOT方式建设和发展高速公路。方式建设和发展高速公路。按按照照我我国国公公路路建建设设程程序序及及管管理理要要求求，无无论论采采取取哪哪种种建建设设组组织织方方式式，都都要要首首先先完完成成高高速速公公路路的的前前期期工工作作，并并经经过过政政府府主主管管部部门门的的审审查查、批批准准，因因而而就就这这层层含含义义上上讲讲，两两种种模模式式的的建建设设管管理理机机构构是是统统一一的的。而而就就高高速速公公路路建建设设领领导导与与施施工工组组织织的的机机构构来来看看，以以政政府府交交通通主主管管部部门门为为主主体体的的高高速速公公路路建建设
35、设，更更多多地地利利用用了了省省、地地(市市)、县县(市市)政政府府的的行行政政力力量量，组组织织起起如如前前所所述述的的高高速速公公路路建建设设领领导导与与指指挥挥机机构构(领领导导小小组组、指指挥挥部部等等)，具具体体施施工工企企业业的的组组织织管管理理机机构构因因工工程程规规模模大大小小、专专业业技技术术要要求求不不同同而而采采用不同的形式；用不同的形式；就就BOT方方式式建建设设高高速速公公路路的的管管理理机机构构形形式式看看，更更多多地地是是按按照照项项目目法法人人制制的的形形式式与与要要求求，在在政政府府完完成成征征地地拆拆迁迁和和保保障障建建设设环环境境的的条条件件下下，按按照照
36、FIDIC条条款款与与土土木木工工程程管管理理的的国国际际惯惯例例，组组建建必必要要的的施施工工管管理理机机构构，其其形形式式与与前前述述的的高高速速公公路路建建设设施施工工组织管理机构形式基本相似。组织管理机构形式基本相似。（2 2）按施工管理机构组织形式不同划分）按施工管理机构组织形式不同划分 如如前前所所述述，高高速速公公路路施施工工企企业业中中标标承承建建的的工工程程规规模模、施施工工技技术术要要求求不不同同，企企业业组组建建具具体体的的建建设设管管理理机机构构也也有有所所差差异异，主主要要分分为为以以项项目目经经理理部部管管理理的的模模式式和和以以企企业业主主要要领领导导与与管管理理
37、机机构构为为基基础础的的管管理理模模式式。两两种种组组织织形形式式各各有有其其优优势势，但但在在实实践中必须切实避免其不利的因素。践中必须切实避免其不利的因素。（3 3）按管理机构设置的时效性质划分）按管理机构设置的时效性质划分 一一项项高高速速公公路路工工程程的的建建设设时时间间虽虽然然是是有有限限的的，但但从从整整体体角角度度来来看看，高高速速公公路路的的发发展展却却是是一一个个相相当当长长的的历历史史过过程程。因因此此，高高速速公公路路建建设设管管理理机机构构设设置置，从从时时效效性性上上划划分分就就有有常常设设机机构构和和临临设设机机构构两两类类。常常设设机机构构主主要要是是指指长长期
38、期全全面面从从事事高高速速公公路路规规划划与与建建设设管管理理的的政政府府部部门门或或施施工工企企业业的的管管理理机机构构，如如国国家家和和省省级级政政府府的的计计划划、交交通通、财财政政等等有有关关业业务务管管理理部部门门，公公路路施施工工企企业业基基本本的的常常设设管管理理机机构构等等。临临设设机机构构则则是是指指专专为为某某一一项项或或某某一一时时期期高高速速公公路路建建设设而而设设置置的的管管理理机机构构，如如高高速速公公路路建建设设领领导导小小组组、指指挥挥部部，施施工工企企业业按按项项目目法法进进行行施施工工管管理理而而组组建建的的临临时时性性项项目目经理部等。经理部等。（4 4）
39、按承担的建设管理活动内容性质划分）按承担的建设管理活动内容性质划分 高高速速公公路路建建设设管管理理既既有有政政府府的的行行政政管管理理行行为为和和职职能能，也也有有施施工工企企业业作作为为建建设设市市场场经经营营主主体体的的市市场场经经济济行行为为，因因而而相相应应的的管管理理机机构构也也就就可可以以分分为为行行政政管管理理机机构构和和经经营营管管理理机机构构。前前者者主主要要是是指指以以政政府府有有关关高高速速公公路路建建设设管管理理机机构构为为主主体体的的各各级级管管理理部部门门(如如国国家家交交通通部部、省省交交通通厅厅等等管管理理部部门门及及其其内内设设机机构构)，其其作作为为社社会
40、会公公共共事事务务的的管管理理者者，主主要要追追求求社社会会利利益益的的实实现现；后后者者则则是是指指施施工工企企业业的的各各类类管管理理机机构构，其其主主要要目目标标是是追追逐企业经济利益的最大化。逐企业经济利益的最大化。三、高速公路建设管理机构的运作及内部管理三、高速公路建设管理机构的运作及内部管理 高高速速公公路路建建设设管管理理机机构构是是一一个个复复杂杂的的系系统统，只只有有各各子子系系统统运运转转高高效效、配配合合协协调调，才才能能实实现现整整个个高高速速公公路路建建设设管管理理过过程程的的科学化和高效率。科学化和高效率。1高速公路建设行政管理机构运作高速公路建设行政管理机构运作
41、高高速速公公路路建建设设的的行行政政管管理理机机构构，既既有有常常设设的的政政府府有有关关职职能能部部门门，又又有有临临时时设设立立的的专专门门负负责责某某一一时时期期或或某某一一项项高高速速公公路路工工程程建建设设的的指指挥挥部部(办办公公室室)。各各种种机机构构的的运运作作方方式式，体体现现于于不不同职能的实现及工作任务的完成过程之中。同职能的实现及工作任务的完成过程之中。（1 1）负责高速公路建设前期工作）负责高速公路建设前期工作 高速公路规划一般由政府交通主管部门负责制定，高速公路高速公路规划一般由政府交通主管部门负责制定，高速公路项目预可行性研究报告、工程可行性研究报告、初步设计和施
42、工项目预可行性研究报告、工程可行性研究报告、初步设计和施工图设计，由政府交通主管部门或其它建设业主，委托具备相应资图设计，由政府交通主管部门或其它建设业主，委托具备相应资质的勘察设计单位完成。交通主管部门要会同计划、土地、环保、质的勘察设计单位完成。交通主管部门要会同计划、土地、环保、文物等政府有关部门，对各阶段前期工作报告或技术文件进行评文物等政府有关部门，对各阶段前期工作报告或技术文件进行评审，并按审批权限进行批复。审，并按审批权限进行批复。（2 2）负责工程建设招投标管理）负责工程建设招投标管理 高速公路建设项目的施工单位都要通过公开招标来选择。一高速公路建设项目的施工单位都要通过公开招
43、标来选择。一般情况下，高速公路项目施工招标中的评标工作由建设业主单位般情况下，高速公路项目施工招标中的评标工作由建设业主单位具体组织专家委员会完成，评标结果要经省交通厅审核，经省级具体组织专家委员会完成，评标结果要经省交通厅审核，经省级政府招标管理委员会批准。政府招标管理委员会批准。目前除了工程施工招标已普遍开展外，勘察设计招标、材料设备目前除了工程施工招标已普遍开展外，勘察设计招标、材料设备招标、工程监理招标等方式也被交通主管部门或业主单位采用，招标、工程监理招标等方式也被交通主管部门或业主单位采用，甚至有的工程项目还采取了从编制项目建议书开始到交付使用全甚至有的工程项目还采取了从编制项目建
44、议书开始到交付使用全过程的招标方式。无论采用何种招标方式、何种招标内容，政府过程的招标方式。无论采用何种招标方式、何种招标内容，政府交通主管部门或作为业主并代行部分行政职能的临时指挥机构，交通主管部门或作为业主并代行部分行政职能的临时指挥机构，都要对招标工作的整个过程进行组织与管理。都要对招标工作的整个过程进行组织与管理。（3 3）施工过程中的建设环境保障与质量监督）施工过程中的建设环境保障与质量监督 高高速速公公路路建建设设中中的的征征地地拆拆迁迁和和施施工工环环境境保保障障工工作作是是政政府府主管部门或指挥部的主要职责之一。主管部门或指挥部的主要职责之一。高高速速公公路路建建设设中中的的质
45、质量量监监督督，是是政政府府主主管管部部门门对对施施工工单单位位建建设设质质量量及及监监理理单单位位工工作作质质量量的的全全面面管管理理，是是政政府府对对高高速速公公路路建建设设过过程程的的行行政政管管理理内内容容之之一一。这这项项职职能能一一般般是是由由政政府府交交通通主主管管部部门门设设立立的的工工程程质质量量监监督督机机构构代代为为行行使使，由由其其对对交交通通行行政政机机关关负负责责。高高速速公公路路建建设设过过程程中中，交交通通行行政政主主管管部部门门或计划部门还要负责审查开工条件、发布开工命令等。或计划部门还要负责审查开工条件、发布开工命令等。（4 4）负责高速公路竣工验收和项目后
46、评价的管理）负责高速公路竣工验收和项目后评价的管理 高高速速公公路路按按设设计计要要求求完完成成施施工工过过程程后后，能能够够满满足足通通行行条条件件，应应办办理理交交工工验验收收并并投投入入试试营营运运，在在质质量量责责任任期期满满一一年年后后还还要要办办理理竣竣工工验验收收。无无论论是是交交工工验验收收还还是是竣竣工工验验收收，政政府府交交通通部部门门作作为为业业主主单单位位或或行行政政主主管管部部门门都都起起着着重重要要的的作作用用。主主要要负负责责组组织织设设计计、施施工工、监监理理及及其其它它有有关关单单位位形形成成验验收收委委员员会会，对对工工程程进进行行验验收收，并并向向上上级级
47、主主管管部部门门(交交通通部部或或国国家家计计委委)提提出出竣竣工工验验收收报报告告。大大中中型型项项目目的的竣竣工工验验收收由由交交通通部部会会同同高高速速公公路路所所在在省省(区区、市市)组组织织进进行行；重重要要的的大大型型高高速速公公路路项项目目由由国国家家计计委委组组织织进进行行验验收收；少少数数特特别别重重大大的的高高速速公公路路项项目目由由国国家家计计委委报报请请国国务院批准组织验收委员会进行验收。务院批准组织验收委员会进行验收。2 2高速公路建设管理中监理机构的运作高速公路建设管理中监理机构的运作 土土木木工工程程监监理理制制度度自自2020世世纪纪8080年年代代中中期期引引
48、入入我我国国一一些些公公路路建建设设项项目目的的管管理理体体系系后后，迅迅速速在在全全国国得得到到普普及及，并并对对公公路路建建设设与与发发展展产产生生了了重重大大影影响响。目目前前，实实施施工工程程监监理理已已成成为为我我国国高高速速公公路路建建设设管管理理的的一一种种必必要要的的制制度度。高高速速公公路路建建设设监监理理机机构构运运作与内部管理，实质上就是监理职能的实现过程。作与内部管理，实质上就是监理职能的实现过程。高高速速公公路路监监理理机机构构一一般般分分多多个个层层级级，每每个个层层级级又又根根据据职职责责与与工工作作内内容容可可分分设设多多个个专专业业部部门门，如如合合同同管管理
49、理、桥桥梁梁、隧隧道道、道道路路(路路基基、路路面面、结结构构等等)、测测量量、材材料料、后后勤勤和和试试验验中中心心等等，并并根根据据各各种种专专业业监监理理的的实实际际需需求求配配备备相相应应的的专专业业技技术术人人员员。各各专专业业部部门门各各司司其其职职，有有机机联联系系，相相互互配配合合，依依据据合合同同文文件件，按按照照“严严格格监监理理、热热情情服服务务、秉秉公公办办事事、一一丝丝不不苟苟”的的原原则则，对对高高速速公公路路建建设设的的施施工工准准备备过过程程、具具体体施施工工过过程程，进进行行全全方方位位、全全过过程程、全全天天候候的的监监理理，达达到到对对高高速速公公路路建建
50、设设质质量量、工工期期和和工工程费用的有效控制。程费用的有效控制。高高速速公公路路工工程程监监理理人人员员行行使使自自己己的的监监理理权权力力，履履行行监监理理机机构构的的有有关关职职责责，也也是是在在分分层层负负责责、分分类类管管理理的的原原则则和和界界限限内内进进行行的的。一一般般情情况况下下，总总监监理理工工程程师师及及其其办办公公室室对对整整个个高高速速公公路路建建设设项项目目的的各各类类监监理理全全面面负负责责，指指导导、协协调调各各级级驻驻地地监监理理机机构构、各各驻驻地地监监理理工工作作组组的的工工作作；高高级级驻驻地地监监理理对对上上向向总总监监及及其其办办公公室室负负责责，执