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1、调研报告：我国农村土地制度存在的问题及对策建议家庭联产承包责任制实行30年来，取得了辉煌的成就，但是新形势下，我国农村土地制度面临着诸多问题，成为制约农民增收的一大障碍。本文在深入分析我国农村土地制度存在的主要问题的基础上，提出对策建议：明晰土地所有权,加快实行地权登记,确保农民的土地权益；把启动农村宅基地流转作为促进农村土地生产要素功能提高的突破口；循序渐进地推进农业用地流转,使农业用地生产要素功能伴随着城乡一体化进程而不断提高等六项建议。当前我国农业和农村发展中最突出的问题就是农民增收缓慢,农民增收缓慢存在着制度性因素的制约。只有积极、稳妥地推进农村土地制度改革,才能使土地的生产要素功能有
2、效发挥,使之真正成为农民最基本的生活保障,从而切实增加农民的各项收入。土地是农民谋生的主要手段,也是农民进行投资、积累财富以及在代际间转移财富的主要途径。可以这样说,民以食为天,农以地为本,没有土地也就没有农民。选择、设计和安排一种什么样的土地制度,不仅关系到土地资源的合理利用及其对社会经济发展的贡献,而且关系到与土地价值、地租相关的农民经济利益,关系到农民收入的增加。我国的土地承包制只赋予农民对土地的排他的使用权和收益的独享权,而根据新制度经济学产权的观点,一个产权的基本内容包括行动团体对资源的使用权与享用权,以及自由的转让权。它的权能是否完整,主要可以从所有者对它所具有的排他性和可转让性来
3、衡量。由于我国农民所获得的土地资源产权是残缺的,导致利用该资源的私人收益小于社会收益,一方面影响农民收入的提高,另一方面影响了资源的有效利用。新制度经济学的基本理论认为,当现存制度不能使人们的需求满足时,就会发生制度的变迁。也就是说,一项新的制度安排只有在其预期收益大于预期成本时,行为者才会产生对它的需求,并通过各种方式的参与,将信息传递到政府的决策过程之中。因此,2000年后随着土地法律政策的调整,有关改革土地制度以增加农民收入的研究受到重视。土地制度对农民收入的影响主要体现为:制度安排不同,人们对土地的占有、支配、使用状况便不同。合理、有效、遵循经济规律、符合本国国情的制度安排,能充分调动
4、起农民积极性,提高土地资源的利用效率,释放其价值,促进经济发展,增加农民收入。相反,则会造成经济资源的浪费,阻碍农民增收。具体来说:第一,土地是一种最基本的生产经营资料和生活保障手段,其本身就是一种财产存在的形式,农民凭借对土地的直接占有,可以获得财产性收入;第二,农民通过对土地的经营,包括纯粹的土地本身经营和对土地产出物的经营,可以获得经营性收入;第三,农民将自身劳动力作为一种生产要素,与土地这一生产要素结合,可以获得工资性收入。然而，目前我国的农村土地制度的功能主要还是集中在第一点上，即保障性功能，经营性功能和生产要素功能未能得到充分发挥。二、我国农村土地制度的演变及其存在的主要问题新中国
5、成立后,农村土地制度经历了四次较大演变:第一阶段是土地改革阶段。从1947年开始,到1952年结束。这一阶段的任务,就是从封建土地所有制向农民土地所有制的根本变革,土地的使用权和所有权合一。第二阶段是农业合作化阶段。从1952年开始,到1956年基本告一段落。这一阶段的主要任务,是从农民个体土地所有制变为农民集体土地所有制。第三阶段是所谓的“人民公社化”阶段。从1958年开始至1978年基本结束,延续了近二十多年。实践证明,这是一个不成功的实践,是我国农地制度的一次畸形变革。第四阶段是农民家庭联产承包责任制阶段。1979年以后,我国总结了历史的经验教训,对农村土地产权的制度安排作了一次重大的调
6、整,将土地使用权分离出来交还给农民家庭承包经营。家庭联产承包责任制的实行,无疑是中国土地制度变迁成功的范例。在一定程度上适应了经济主体的内在要求,从而解放了生产力,促进了农业的发展。但从20世纪80年代末开始,承包责任制的缺陷开始显现,特别是随着我国社会主义市场经济的发展,其弊端更加突出,现已成为制约农民增收的瓶颈。（一）土地所有权与土地经营权的矛盾我国宪法、民法通则、土地管理法和农业法等重要法律都明确规定我国农村的土地属于农民集体所有,从这一点来说,农村土地产权是明确的。但“集体”是指哪一级,法律规定却又很不明确。如在宪法中,被笼统规定为“集体所有”;在民法通则中被界定为乡(镇)、村两级集体
7、;而在农业法和土地管理法中则是乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。6由于没有具体规定农村土地所有者是谁,导致所有者缺位或“虚位”。同时,土地使用权的主体、地位、界限、获取与转让的法律程序、法律形式及法律保护手段也都没有明确的法律规定。法律规定的不清晰及农民的多种理解使得农村土地关系极为混乱,村干部进行“寻租”,农民对土地使用权存在很强的不稳定感,进而对土地长期投入预期不足,直接影响着农民对土地的经营热情和农业生产的发展,致使有的农地出现盐碱化、沙化、甚至荒漠化现象。除此之外,农村土地权利残缺,其中最有实质意义的是处分权集体不能行使。国务院在关于发展房地产若干问题的通知中规定:“集体所有的土地必
8、须先行征用转为国有土地后才能出让。”（二）土地承包经营与土地利用效率之间的矛盾，使得土地的生产要素功能不能充分发挥，制约农民增收规模化生产和专业化分工是现代农业的基本要求。规模化生产将促进农业机械和现代农业技术的推广与应用，从而大幅度提高农业劳动生产率和边际效益。农业的经营规模达到一定的程度，会促进专业化分工的发展。专业化分工优化了生产组织内部的资源配置，同样是提高农业劳动生产率和边际效益的有效途径。但是，在我国现阶段的农业生产中，规模经济和专业化分工的优势受到了过于分散的农地产权制度安排的制约。我国现行的土地管理法是针对当时乱占滥用耕地的严重情况而制定的,偏重于土地使用的审批管理,对土地经营
9、和流转的管理以及土地有偿有期限出让转让和抵押等缺乏必要的规定。土地管理法虽然规定:“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定。”但到目前为止,国务院只对城镇国有土地如何依法进入市场问题制定了条例,即城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例,对农村集体所有的土地使用权如何进入市场,至今尚未制定出相关法规。在现行土地制度下,除了国家低价征用集体土地以外,集体所有的土地是不能通过市场而流动的。虽然农户也在进行不同形式的流转实践。但从整体上看,农地还是没有真正流转起来,现代意义上的集中经营更是很少发生。（三）农村土地征收、征用制度规定对农民利益的侵害比较严重
10、,影响了农民增收现行土地管理法关于土地征收范围的界定不够适当。一是法律关于土地征收范围的规定过宽,把不应该引入征收程序的部分建设用地如把商业性建设用地纳入征地范围,损害了农民权益;二是关于土地征收范围的规定又过窄,对于应该引入征收(或征用)程序的生态林建设用地,则没有纳入其规定的征收(或征用)范围。世界上多数国家和地区都是以土地的市场价格为基础来确定补偿额度的,有的国家和地区还根据土地未来的价格以及征地对土地所有权人和使用人造成的其他间接损失来确定补偿额度。然而,我国土地管理法第47条规定的征地补偿标准是:土地补偿费为被征耕地前三年平均产值的610倍,安置补助费为被征耕地前三年平均产值的46倍
11、。如按以上标准支付的土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费,但土地补偿费和安置补助费二者的总和最高不得超过被征耕地前三年平均年产值的30倍。这完全是一种与市场无关的政策性价格,而且过于偏离土地的市场价值和农民的经济预期。同时,我国的征地补偿范围仅包括了直接损失,没有包括间接损失,尤其是没有包括农民的择业成本和从事新职业的风险金,这些都导致了农民日后的生活困难。改革开放以来通过低价征地从农民那里拿走的资金至少在3万亿元以上。三、针对我国农村土地制度的政策建议(一)明晰土地所有权,加快实行地权登记,确保农民的土地权益我
12、国土地管理法要求:“农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。”但是,自1988年至今,为农民集体所有的土地核发证书的工作却一直没有全面开展起来。当前,应加快这一工作进程。国家成立专门的地权登记机构,对每一块土地都必须登记,明确所有权人,在此基础上由政府颁发土地所有权证。地权登记,给土地所有者发地权证,是防止政府强占土地所有者地权的基础之基础;明确集体土地所有权的所属范围,至于“集体”指哪一级,乡镇难以了解各村具体真实情况,村委会担当比较合适。村委会成员由村民选举产生,上级加以任命,任期五年一届。其主要职责是从事农村土地的分配调节、计生、基建、科普、文教等事务管理。村委
13、会人员要纳入国家公务员编制,发放工资,工资额度应高于村人均收入水平。（二）把启动农村宅基地流转作为促进农村土地生产要素功能提高的突破口这主要是出于以下考虑:宅基地在农民社会保障中的作用远次于农业用地,彻底放开农村宅基地流转,不会影响农民正常生产和生活。与农村其它改革相比,农村宅基地制度仍处于计划经济体制时的状态,现在宅基地仅仅具有社会保障功能,没有生产要素功能与财产功能。既然党的十六大提出了要保障居民财产性收入增长,物权法也提出了“保障一切市场主体平等法律地位和发展权利”,就必须赋予宅基地与农业用地、集体建设用地一样的用益物权,农民享有宅基地完整的占有权、使用权、受益权和处分权。当前在村庄整治
14、中应保护农民现有宅基地权利不被剥夺,近期内还应切实采取措施,逐步清除各种妨碍宅基地流转的体制障碍,只要符合土地利用规划,允许宅基地在城乡居民之间自由流转,实现宅基地流转与人口流动相一致,为城市化水平和农业用地生产要素功能大幅提高创造条件。（三）循序渐进地推进农业用地流转,使农业用地生产要素功能伴随着城乡一体化进程而不断提高近期内,应将农业用地抵押权利还给农民,这对于留在农业内部的劳动力和待转移农村劳动力来讲都是亟待解决的问题,如果农村土地可以抵押,就可以克服农业生产中的资金瓶颈问题,有助于提高土地生产效率;也可以提供到城市创业的资本,加快农村劳动力转移的步伐。鉴于完善的社会保障制度在短期内还难
15、以覆盖农村,以及城乡统筹发展目标的实现也需要较长时期,近期重点应放在促进农村土地在集体范围内自由流转,使土地经营规模比原来有所扩大,待时机成熟,再促使农村土地流转突破集体界限,实现农业用地在农民之间自由流转和规模经营。（四）制定集体建设用地直接入市政策,使集体建设用地生产要素功能的提高沿着正确的轨道发展尽管过去我国因为限制农村土地流转而避免了大量农村人口因城市化和工业化而流离失所,可是现行征地制度造成了大量失地农民,影响到社会和谐,现有集体建设用地流转模式再难以为继。党的十七届三中全会提出了“允许集体建设用地直接入市”,现在应按照这一方针,制定集体建设用地非公共利益用途直接入市的具体政策,实现
16、集体建设用地与国有土地“同地、同价、同权”。对于因公共利益需要而发生的国家征地,不能再按原有用途而应按市场价值公正合理地补偿农民,保证农民土地的财产权利和发展权利,使集体建设用地生产要素功能的提高朝着城乡统筹协调发展方向发展。(五)按照市场化原则,对农村集体土地征用依法公平补偿,促进农民增收尊重农民集体土地财产权利,按照市场化原则确定征地补偿标准,对农村集体土地征用公平补偿。所谓公平补偿是指按照反映土地真实价值(按土地的最高机会成本即可能带来的最高收益计算)的市场价格来进行。同时,在制定征地补偿标准时,不仅要考虑现实土地用途的补偿,也要让农民分享用途转化后的收益。征地补偿费不仅要体现土地作为生
17、产资料和生存保障资料的价值,还要保证对土地追加投资能得到补偿。要以使农民生活水平发展提高为征地补偿原则,充分考虑农民的生存权益和发展权益。应改变过去征地补偿的做法,补偿除原有的内容外,还应包括农民的社会保障费用、教育培训费用和土地增殖分成等,使被征用土地农民的生活水平、发展水平与国家经济社会发展水平相适应。(六)加快推进农村社会保障制度建设和户籍制度和村民自治制度的制度改革、建设,加强法制建设，解除农民增收的后顾之忧农村土地制度改革是一项综合性的制度变迁，需要在多方面同时发动改革，才能取得良好的效果。目前农村免费九年义务教育,是以工哺农最直接的体现,是增加农民收入立竿见影的重大举措,对提高农民素质,促进农村经济社会可持续发展意义重大,但惠及面还有限,应加快推进此项工作的进程。此外,从统筹城乡经济社会发展的思路出发,加快推进农村社会保障制度建设,逐步建立以“低收入农民最低生活保障”、“失地农民生活保障”、“农民工养老保障”、“农村新型合作医疗”、“孤寡老人集中供养”的“新五保”制度,逐步弱化土地的福利和社会保险功能,解除农民的后顾之忧,以健全和完善土地承包经营权流转,增加农民的土地收益和财产性收入。同时，应加快户籍制度改革和切实落实村民自治制度，加强法制建设，为农村土地制度改革注入新的强大动力，为改革保驾护航。11