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1、我国普惠托育服务开展存在的问题及政策建议自2019年国务院办公厅印发关于促进3岁以下婴幼 儿照护服务开展的指导意见以来，国家和地方层面密集出 台一系列鼓励和支持托育服务开展的政策举措，托育机构和 托位数量快速增加，服务供给能力不断增强，但家庭内育儿 支持进展相对缓慢。结合当前家庭育儿模式特点和托育服务 开展基础，建议通过加强家庭托育支持来满足家庭内育儿需 求，即以托育机构为支点，以社区服务中心为依托，把专业 化的育儿服务延伸到家庭，把各类政策支持资源落实到家 庭,对有3岁以下婴幼儿的家庭提供专业照护服务并开展适 儿化改造。家庭托育支持是指依托各类服务资源对婴幼儿家庭的 养育环境、基础设施和活动
2、空间进行适儿化改造，在家庭 内设置具备专业化服务功能的托位，根据家庭意愿和需求提 供相配套的全方位育儿支持服务。家庭托育支持是科学育儿 指导的服务对象，是全日托、半日托、临时托、计时托等类 型托育服务的空间延伸，是基层医疗卫生机构、妇幼保健机 构、教育机构等各类资源融合服务的前端，是育儿津贴、育 儿券等生育支持政策落实到最后一公里的载体，是推动婴幼 儿照护服务体系实现居家-社区-机构相协调、医育相结合的 重要支撑。“十四五规划预期，到2025年至少需要新增381万个托位。 但随着出生人口的大幅下降，局部地区幼儿园学位空余闲置 的问题已经初步显现，而且未来学前教育资源的闲置将越来 越明显。根据我
3、们的测算，十四五期间，即使3-5岁儿童 入园率从2021年的88.1%达至I 100%, 2岁和6岁入园率分 别保持5.12%和11.61%的水平，在园幼儿数也将从2020年 的4818.6万人下降至3626.3万人，从而产生近1200万个学 位空余。自2022年开始，中国幼儿园将出现约150万的学 位空余，此后每年将新增300万以上的学位空余。在新的人口开展形势下，托育服务资源快速扩张不仅不 利于托育行业的良性可持续开展，反而可能引发新一轮的行 业危机和供需矛盾。以上海市为例，越来越多的公办园正在 举办托班，公办园托班性价比比拟高，公办园一年托班的费 用，也就是私立托育机构一个月的费用，示范
4、园收费也仅仅 700元/元左右。不管是价格还是环境，面对幼儿园托班的先 天开展优势，消费者都会用脚投票，导致公办园托班一位 难求、民办托育机构招生缺乏共存的局面。调研中，有托育 从业者表示：原来是，贴，着幼儿园开，为幼儿园输送生源， 现在是，躲，着幼儿园开，怕幼儿园抢生源。如何在防止学前 教育资源大量闲置的同时，推动托育服务适度有序开展，已 成为迫切需要反思和审视的问题。三、相关思考和建议托育服务开展中面临的困难和问题，有些涉及国家政策 的引导和完善，有些涉及地方工作机制的建立和资源的优化 整合。因此，建议从以下几方面予以完善。一是统一规划、分步实施。加强各地人口形势变化分析, 制定托育服务专
5、项规划，定期开展规划执行状况的监测评 估，分析低生育水平和政策变动对学前教育、早期教育等各 类资源利用和开展的影响，明确托育服务开展的工作思路、 理念和方式方法。强化部门联席会议的作用，促进相关部门 协同发力，共同研究制定支持普惠托育服务开展的政策清 单。二是落实并完善配套支持政策。解决普惠托育专项行动 资金有效落地问题。探索建立托育服务生均补贴机制，对符 合普惠条件的托育机构按照托位和收托人数进行运营补贴， 如杭州临安区按照实际入托人数给予生均经费补助550元/ 年，并且该标准参照当地学前教育日常生均经费标准同步调 整。落实水电税收补贴、租金、贷款优惠政策，通过场地提 供、租金减免、水电气优
6、惠等方式支持普惠托育服务开展， 如上海针对局部普惠机构或免除租金，或承当局部装修费 用。三是加强从业人员培训和环境平安监管。做好无证、未 备案托育机构的规范、引导和转化工作，参考幼儿园平安管 理和周边治安环境要求，提升托育机构平安管理水平，改善 周边治安环境。深入研究托育机构消防验收问题并提出解决 方案，加强日常监督检查，全方位保障托育平安。参考幼儿 园、中小学的学生平安保险，设立可供托育机构及婴幼儿家 庭购买的平安保险，降低机构的运营风险。鼓励社区卫生服 务中心和托育机构签约服务，提高托育机构的医疗应急处理 能力。建立托育人员从业认证标准并逐步实施执业资格准入 制度，特别要加强法治意识、职业
7、道德、平安教育、保育技 能等方面的培训，提高人才质量和专业能力。加快研制课程 体系，编写相关教材，将托育机构从业人员的常态化培训纳 入公共预算保障范围。四是建立托育服务社会信用评价体系。丰富全国托育服 务机构备案登记系统信息，加强行业监管。建立托育服务机 构婴幼儿信息管理系统，加强儿童平安健康监管。建立托育 服务社会信息平台，面向社会提供信息服务和反应渠道。尽 快出台系统规范的全国托育服务统计调查制度，统一各地统 计口径，提高统计的精准性和有效性，为政府部门全面掌握 和了解托育服务信息提供有力支撑。五是统筹优化学前教育与托育服务资源。结合中国普惠 性幼儿园的覆盖特点，推动学前教育提供普惠托育服
8、务，提 前做好学前教育资源向托育服务资源转化的可行性评估和 政策规划储藏。例如，上海在2000年以后结合出生人口减 少的情况推动了一批幼儿园开办托班，既保护了学前教育资 源，也有效解决了3岁以下婴幼儿照护问题。在防止托育行 业盲目扩张的同时，进一步完善和落实现存托育机构的普惠 支持政策。引导社会力量重点提供差异化的托育服务，补充 休息日托管、临时托管、夜间紧急托管等服务形式，增强托 育服务的多样性和灵活性，满足不同层次家庭的特殊托育服 务需求。随着人口出生率持续走低、老龄化程度进一步加深、家 庭规模日趋小型化、人口流动更加频繁，加快开展普惠托育 服务，日益成为最现实、最紧迫、最突出的民生问题。
9、2019 年以来，国家陆续出台一系列鼓励和支持托育服务开展的利 好政策，托育机构和托位数量明显增加，服务供给能力不断 增强。但从调研情况看，现有托位以收费较高的民办营利性 机构服务为主，普惠性托位供给严重缺乏，实践中仍存在不 少制约普惠托育服务健康开展的瓶颈性因素。一、需要重点关注的三大问题相对于机构托育的单一服务形式而言，家庭托育支持具 有普惠性、经济性、包容性等多重优势，不仅有利于形成家 庭为主，机构补充的婴幼儿照护服务格局，而且在一定程度 上可以降低财政投入本钱，解决供需错配问题。需要指出的 是，加强家庭托育支持过程中，有三方面的问题需要重点关 注。（一）如何界定覆盖范围和服务对象作为一
10、项普惠性的育儿支持政策，如何确定家庭托育支 持的政策覆盖范围和重点服务对象是首要问题。家庭托育支 持作为育儿支持政策的一种形式，与普惠托育服务是互为补 充、互相协调的关系，共同构成婴幼儿照护服务的政策体系, 最终实现满足不同家庭婴幼儿照护需求、降低所有家庭养育 本钱的目标。具体实施过程中，哪些家庭可以享受家庭托育 支持，如何科学合理确定准入门槛和条件？家庭托育支持是 否应以确有照料困难的婴幼儿家庭作为服务对象？或者重 点支持未在机构接受普惠性托育服务的家庭？这些问题都 需要进一步明确。（二）如何设置服务标准和管理规范作为向家庭内照料提供服务的育儿支持政策，家庭托育 支持和家政服务的区别应予以重
11、点关注。实际上，两者的服 务涵盖内容和涉及面都存在明显的不同。传统家政服务中的 婴幼儿照护服务（如保姆）目前没有明确的标准规范指导， 而家庭托育支持中的照护服务那么可参考托育机构保育指导 大纲开展活动。同时，以政府补贴为主的家庭托育支持本 身不是纯市场行为，其服务内容和具体工程等都亟待明确， 对服务的精准性和可持续性要求更高，也更加需要界定清楚 政府、家庭及机构的责任边界。尽管与机构托育相比，家庭 托育支持的服务过程相对分散隐蔽，监督和管理难度较大， 容易引发服务纠纷，但是可以通过转变监管对象和评价方 式，从服务人员的行业监管入手，加强人员素质提升和行业 约束力，进而提高服务综合质量的监督能力
12、。（三）如何优化服务资源和服务形式加强家庭托育支持过程中，托育机构需要拓展服务网 络、丰富服务形式，以便更好适应分散上门、嵌入式服务方 式。家庭托育支持不同于集中式的机构服务，上门服务本钱 偏高，对前期投入的要求更大。特别是在家庭托育支持尚未 形成规模效应之前，综合性本钱会更高，进而影响后续服务 费用定价。因此，在服务过程中如何平衡分散服务和集中服 务之间的本钱效益矛盾，如何保证上门服务的灵活性和及时 性，如何保证服务响应速度与匹配调度能力，如何促进服务 人员的专业能力顺利适应以家庭为主的服务场所，以及如何 评估分散上门服务人员与家庭需求的匹配程度，等等。这些 问题都需要重点关注并尽快解决。二
13、、制约普惠托育服务健康开展的五大问题（一）存在政策打架现象首先，政策规定和执行不一致。国家开展改革委、国家 卫生健康委2019年10月印发的支持社会力量开展普惠托 育服务专项行动实施方案（试行）提出对新建和改扩建项 目均予以支持，但调研发现很多地区仅针对新建托育工程， 并不支持改扩建工程。以内蒙古某民办幼儿园为例，该园期 望转成普惠托育机构，如将原有的30个学位改建为托位， 那么不能获得补贴，只有增加新的托位才可以申请到相关补 贴。调查显示，享受普惠托育服务专项补贴的托育机构仅占 6.86%,其中民办托育机构中享受普惠专项补贴的比例更低, 仅有2.76%O其次，政策支持力度和收费价格要求不对等
14、。现有的普 惠专项行动仅提供建设资金补贴而没有运营补贴，但要求接 受建设补贴的托育机构按照较低的价格收费。调研发现，除 了建设补贴支持覆盖范围和水平不高外，其他类型的支持政 策也不容乐观。享受过房租减免政策的机构占7.94%,享受 税收优惠的机构占5.42%,享受运营补贴和设备购置补贴的 机构约占5.05%,享受过培训补助支持的机构约占3.61%, 享受过土地划拨支持的机构仅占2.53%,享受过贴息贷款支 持的机构仅占0.36%,上述比例在民办托育机构中的水平更 低，导致民办托育机构普遍存在顾虑，认为申请成功后不但 未能有效降低本钱反而要接受限价或指导价，难以实现营收 平衡，故不愿意再去积极申
15、请普惠托育工程。再次，监管政策和备案政策之间存在矛盾。托育服务监 管的对象是所有实际提供托育服务的机构，但市场上获得备 案的机构缺乏30%。由于现行的托育机构备案制度是事后备 案而不是事前审批，业务主管部门无权要求未备案的机构停 业整改，但一旦出现平安事故又需要为此负责，造成必须管 但又管不了的两难困境。（二）托育服务开展空间小首先，用地保障落实难度较大。虽然多个政策文件都提 出了要加强对托育服务的用地保障，但城区普遍缺少可利用 的土地空间资源，特别是像北京、杭州、上海等地的老旧居 住区，建设规划很难改动，只能要求新建居住区配套。止匕外, 用房本钱高是当前托育服务业的主要制约和风险因素之一，
16、但由于经济开展水平的差异，每个托位1万元的建设补贴对 托育机构建设本钱的补贴程度也存在差距，对大城市托位建 设本钱的降费效应并不明显。与其他类型城市或农村地区相 比，大城市人力本钱也较高，导致托育服务总体供给水平较 低且价格偏高，现有的普惠托育支持政策对大城市托育机构 降低运营本钱的作用明显小于其他地区。其次，民办托育机构用地租赁情况复杂，税费优惠政策 落实困难。调查显示，托育机构使用自建用房或自购用房的 比例仅为11.91%,接近75%的机构均为租赁住房，还有少部 分机构使用政府配套物业或其他房屋。在使用租赁房屋的托 育机构中，租赁商业用房的比例约占61.35%,租赁私人产权 用房的比例约为
17、24.15%,租赁社区公共用房和国有资产用房 的比例仅为14.50%。在新冠肺炎疫情的冲击下，刚刚起步的 托育机构运营压力更大，局部机构已经或正在面临倒闭风 险。尽管国家出台了相关减租免租政策，但租用私人产权用 房的托育机构较多，商业综合体或临街商铺的二手租赁比例 也较高，房租减免政策很难直接落实到托育机构。调查显示, 85.24%的民办机构表示，没有享受过任何政策优惠，各项税 收减免、补贴等政策也主要向公办、公建民营的托育机构倾 斜，反映出当前托育机构的建设和开展缺乏政府相关政策的 有力支持，托育机构开展建设缓慢。（三）标准规范缺乏兼容性设置有效的标准规范是托育服务平安开展的基础，也是 婴幼
18、儿健康成长的保障。目前国家已出台托育机构设置标 准、管理规范、保育指导大纲和婴幼儿伤害预防指南等文件, 为完善服务规范、降低服务风险提供了依据，但仍存在一些 缺乏。首先，机构设置标准重点针对具有一定规模的托育服务 机构，缺乏针对用人单位办托、家庭托育点、社区托育点的 设置标准，而这些机构在托育服务市场中占据了一定比例 （调查显示约为6.16%,但考虑到抽样和拒访等问题，实际 比例应该更高）。而且，调查还显示，在机构设置标准缺失 的同时，托育机构自身应对风险的能力也相对缺乏，参加场 地险、儿童意外伤害险、财产险等商业保险的比例较低，约 有82.31%的机构未参加任何商业保险。其次，幼儿园托班缺少
19、专门的服务标准规范，大多是参 照幼儿园的服务标准规范执行，对3岁以下婴幼儿的适应性 和包容性缺乏。调查显示，幼儿园托班负责人对托育机构 设置标准（试行）托育机构管理规范（试行）托儿 所、幼儿园建筑设计规范等政策文件均非常了解的比例仅 为22.91%, 了解一些的比例约为68.75%,均低于其他类型 托育机构负责人。再次，关于硬件设施标准要求既多又高，关于服务过程 和服务人员的标准规范却相对较少。以浙江为例，其托育机 构备案率在全国位居前列，但仍存在大量机构未能备案，其 中接近90%是因为消防验收不合格，如何针对不同类型的托 育机构细化消防验收标准成为迫切需要解决的问题。同时， 针对托育服务过程
20、中的活动安排、服务监督和人员资质评价 考核，目前仍缺乏较为详细的规定，这些对于婴幼儿成长更 为重要。最后，托育行业不仅存在人才数量严重缺乏的问题，而 且面临从业人员素质参差不齐、人才培养培训体系不完善、 培训课程资源质量不佳等问题。目前，国家和行业尚未出台 一套科学有效的教学进程及课程体系，教材方面更是存在一 大空白，不同机构的课程体系五花八门，有些直接使用未经 评定和优化的国外教材，有些按照早教模式开展托育，有些 甚至照搬幼儿园的教学内容，把托班办成幼儿园小班，这对 托育行业公信力造成了不良影响，也是托位使用率不高的重 要原因。（四）统计口径界定不清完整、规范的调查统计制度是衡量行业开展的重
21、要手 段，行业统计不规范会影响政府和社会公众对行业开展的认 知和了解。首先，托育服务开展规划目标与需求不一致。当前多数 地区将每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数作为主要指标， 该指标的分母是全人口而不是托育服务对象，同样的指标值 在深度老龄化地区可能会造成资源浪费，在年龄结构较轻的 地区那么难以满足需求。值得注意的是，有的地区使用婴幼儿 入托率（上海浦东）、新增托位数量（上海、云南）等指标, 指标设置与托育需求和供给的关系更加紧密。其次，托育服务统计口径不统一。在具体托育服务统计 过程中，各地对于幼儿园托班、用人单位办托、家庭托育点 等类型的托位数是否纳入统计范围，存在不同的处理方式， 有的地区
22、统计覆盖了所有举办类型，有的那么覆盖了局部类 型。不纳入统计范围，那么掌握不到托育服务开展状况；纳入 统计范围，那么又面临合规和不合规托育机构的区分问题。最后，托育备案机构与托育服务机构不统一。在所有实 际提供托育服务的机构中，完成备案登记的机构比例较低， 但这局部机构提供的托位数基本都被纳入服务统计，已备案 和未备案的托位数量难以有效区分，容易误导决策者和社会 公众对托育行业的认知，导致过度关注托位数量的迅速增 加，而忽视了托育服务的规范性问题。管理和服务两个统计 口径，容易造成谈管理时不把未备案的托育机构统计在内， 谈开展时又把其统计在内，这与托育服务高质量开展的评价 标准并不契合。（五）服务资源缺乏统筹规划近年来，社会力量举办托育服务的热情高涨，各地托育 机构建设速度明显提升，托育机构数量迅速增加。按照国家