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1、交通运输系统纪检监察课题调研报告交通建设领域违纪违法案件的新趋势及防治对策受世界金融危机的影响，2008年底我国决定实施积极的财政政策，出台了近10年来最大规模的拉动内需、保经济增长计划。交通是国民经济的大动脉，交通基础设施建设是投资的重点领域。交通运输部力争2009年投资规模达到1万亿元，今后若干年投资将保持20%的增长率。与此同时，湖北省委、省政府在2009年6月召开的全省加快高速公路建设动员会上提出，湖北省今明两年将开工建设29条、2005公里高速公路，掀起新一轮高速公路建设高潮。特别是我国正处于体制转轨、经济快速增长的时期，社会变革激烈，物质利益诱惑巨大，违纪违法手段不断翻新。在这些大
2、背景、大气候下，如何管好、用好国家的建设资金，有效防范和杜绝腐败行为，将发案率降低到最小限度，是交通纪检监察部门永恒研究的课题。一、交通建设领域违纪违法案件的新动向1、变相受贿。在司法实践中，受贿一般指收受金钱等财物。目前我国法律还没有明确将非财物性利益归入受贿范畴。但违纪违法人员为规避法纪制裁，利用法律概念上的模糊，从事大量变相受贿活动。主要表现形式有：一是接受他人免除债务、交学费、免费旅游的，化整为零故意不超过定罪金额分次重复受贿的，接受高档娱乐、餐饮、购物券的，接受以“项目评审费”、“授课费”为名支付的超额报酬等；二是最高人民法院、最高人民检察院关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见
3、中明确规定的十种新类型受贿行为。如收受干股、以开办公司等合作投资名义收受贿赂、以赌博形式收受贿赂等；三是我国现行刑法明确界定为受贿以外的所谓“灰色收入”。大多以“报酬”、“奖金”、“投资分红”、礼尚往来或馈赠的形式出现，实质上仍然是以“合法”方式掩盖索贿、受贿之实。2、公款消费。指利用单位的钱物为自己或亲属消费，俗称“消极腐败”。中国共产党党章在总纲中明确指出：“切实开展批评和自我批评，勇于揭露和纠正工作中的缺点、错误，坚决同消极腐败现象作斗争”。其表现形式有：一是显性公款消费。如公款吃喝、公款旅游、公车私用等有名的“三公”现象，还有如公费烟酒、公费上学、公费电话等形形色色的公款消费，像一个无
4、底的黑洞吞噬着巨额国家资金，在群众中造成不良影响；二是隐性公款消费。如形象工程、政绩工程、公款追星、公款印刷等，虽不是个人消费，但通过花费公款达到个人的某种目的，造成巨大浪费。3、公款人情。在实践中表现为利用单位的钱物为他人消费，但为自己做人情。主要表现为：一是变相行贿或挪用公款归他人使用；二是公款违规接待，如公款请吃、请游、请玩；三是公费送礼。其违法手段和目的更具隐蔽性，增加了辨析和判断的难度。4、权权交易。即不同单位、不同行业的领导干部在各自的权力范围内为对方办事，形成权力置换，从而谋取私利。主要表现为：一是互相介绍工程。不同行业的部分领导干部相互为自己的子女或亲属介绍工程，表面上并不存在
5、直接行贿或受贿行为，实质上有着千丝万缕的私人财产利益关系；二是相互介绍就业。有时表现为你帮我安排就业，我帮你承接工程，最终达到各自的目的，而且在此活动中的一切开销由公款买单；三是公权之间的交易。这在交通建设中经常出现，属于被动权权交易。实例中，部分检察、公安、水利或质量安全监督等具有行政管理、执法权力的部门，以工程建设中出现的违法违规事由相要挟，与工程业主单位（项目公司或指挥部）做交易，让工程业主单位以某种理由（如警民共建费、赞助费等）出钱，执法单位则对发现的问题实行软处理，大事化小，小事化了，从而各取所需、形成一致。5、权力预租。通俗地讲，就是用手中现在的权力，进行感情投资，将来受益。主要表
6、现为：一是利用权力编织人情关系网；二是利用权力为他人办事，但现时不收受钱物，以图日后报答；三是利用权力为特定关系人（亲属、朋友或同学等）谋名利地位，弄官衔待遇。权力预租的隐蔽性在于证据难以收集，法纪难以制裁。二、交通建设领域违纪违法案件的新特点 1、手法的多样性。腐败与反腐败历来是矛盾的对立统一体，所谓“上有政策、下有对策”，在传统作案方式受到严厉打击的情况下，违法人员不断变化手法，更新作案方式，打着“合法”的幌子规避法律，逃避制裁，从而达到对抗法纪、满足私欲的目的。从上述各种作案表现来看，现阶段违纪违法案件呈现手法多样的特点，只有对其认真研究，才能做到“知已知彼”，对症下药。2、手段的隐蔽性
7、。非直接财物型的受贿由于遭遇取证难题，以致其更具隐蔽性，更具迷惑性，成为目前腐败行为的一种发展趋势。若打击不力，势必逐步泛滥。有专家认为，只要法律不明确，变相受贿定罪的争议就永远存在，只有我国刑法定义的受贿罪范畴明确延伸至非财物利益贿赂才能解决这个难题。但是我们不能因为法律概念上的狭隘理解而放任腐败，更不能让这种狭隘理解成为变种受贿的“豁免权”。3、数额的分散性。由于我国刑法对金钱犯罪有明确的数额起点，一些违法人员为规避法律制裁，不敢一次性收受大额金钱和财物，而是化整为零，分散、多次进行。如一些领导干部为自己设置每次收受的金钱不超过五千元，收受的财物普遍限于土特产、烟酒、购物卡之类，这种分散性
8、的做法，为取证带来难度，使执法工作难以顺利进行。当前，这已成为违纪违法人员心照不宣的作案手法。4、范围的扩散性。传统上的违纪违法常限于级别较高、权力较大的领导干部，随着社会的发展变化，在攀比心理和失衡心理的驱使下，违法人员的范围具有明显的扩散性，呈现出由高层向基层扩散，由业务部门向综合部门扩散，由技术人员向管理人员扩散的特点。如在部分工程项目，发现实习监理也敢大胆收受他人贿赂，公开接受他人请吃。可见，违纪违法行为的扩散性不容忽视。5、年龄的多层性。职务犯罪人员越来越年轻，是一个不争的事实。之前都知道“59岁”现象，也就是在临退休之前冒险捞一把，为退休后过“无忧无虑”的生活作准备。当前，一些年轻
9、干部处于个人生活与事业的起步阶段，在各种外来诱惑下，一味追求个人价值的实现和豪华生活，在没有资本又不愿积累的情况下，便干出违纪违法的事。40岁以下干部群体已逐步成为职务犯罪的高发群体。反腐专家、中央党校教授林喆对此作出更加深入、理性的分析，认为“只问年龄不问能力容易导致腐败”。林教授在这里显然意在强调，干部使用更要注重德才，不能“唯龄是用”。三、交通建设领域违纪违法案件的新成因从犯罪心理学角度，任何违法犯罪行为的产生，必有其思想动机，而思想动机又来源于心理诱因。交通建设领域违纪违法行为的心理成因归纳起来，主要有以下几种：1、盲目比较，攀比心理。一些领导干部把职务的升迁和待遇的提高当做自己工作的
10、最高目的，在工作中总是与人比职位高低，比待遇厚薄，一旦职务晋升慢，得到的待遇低，就心理不平衡，于是伸手要官，不择手段跑官买官；放任贪欲之心膨胀，想方设法贪污受贿，以至陷入泥淖不能自拔。如原湖北省天门市公路局局长颜和平看到身边很多能力平平的人纷纷发了财，自己身为公路局局长，却只能靠国家发的工资过日子，经济上捉襟见肘，攀比心理导致他内心深处的贪欲迅速膨胀。2008年11月，颜和平受到检察机关侦察。经查明，他利用职权挪用公款20万元，贪污受贿30多万元。2、自恃聪明，侥幸心理。侥幸心理是行为人明知实施违法行为可能会受到惩处，而试图蒙混过关的一种心理体验。有些领导干部认为自己聪明过人、高人一筹，自己干
11、的事情别人不知道，不会留下把柄。一时如愿以偿，便暗自庆幸；屡屡得手，就变本加厉。职务犯罪中的不少犯罪嫌疑人供述道：“以往一直是这样操作的，都没有出事，他们也是这样做的，这次出事算我运气不好”。这是侥幸心理的典型表白。3、能捞就捞，失衡心理。一些领导干部不能正确对待自己的工作与收入，认为自己付出与得到的不相称，不能体现自己的劳动价值，于是走向腐败。如湖北高速公路实创广告公司经理常智，认为自己为公司创造了可观的经济效益，但工资待遇与经营业绩没有挂钩，行政级别也没有得到及时解决，产生失衡心理，便与客户签订虚假合同，套取经营款55万元，构成贪污罪，被判8年有期徒刑。4、上行下效，从众心理。一些领导干部
12、认为用公款“吃点、喝点、玩点、用点”，算不上什么腐败，大家都这样，自己不做就不和群；还有些领导干部认为收受“红包”、“礼金”是一种“社会现象”，是中国特色的“社交礼仪”，自己必须服从社会风气。如原广东省交通厅副厅长李向雷，不到33岁即担任广东省公路局副局长，当时是全国最年轻的省公路局副局长，从担任局长职务第二年便开始受贿，认为节日收点购物券、礼品之类的，很正常，慢慢产生了“不贪白不贪、不拿白不拿”的思想，最终走上犯罪道路，被判有期徒刑13年。5、权力私有，交易心理。一些领导干部认为手中的权力是自己辛苦工作“挣”来的，或是某领导对自己的“恩赐”、“奖赏”，因而把权力看成是私有，抱着“权力不用，过
13、期作废”的错误思想，毫无顾虑地干起以权谋私、权钱交易、贪赃枉法的勾当；还有些领导干部为他人办了事、帮了忙，内心总希望别人“投桃报李”，形成报答心理；还有的领导干部认为，我有权，你有钱，相互支持，“合作共赢”，公平交易，顺理成章。6、好大喜功，补偿心理。一些领导干部认为，自己为党为人民辛辛苦苦干了大半辈子，付出的多，得到的少，吃亏了。在这种心理的驱使下，他们就搞“堤内损失堤外补”，绞尽脑汁，赶快捞一把。还有的党员领导干部认为，自己主持、参与建设一个项目不容易，作出了贡献，但因年事已高，职务上已得不到升迁，不如在金钱上进行一些补偿。如原湖北省孝襄高速公路常务副指挥长陈继松在工程建设即将完工、自己即
14、将退休时，被查出收受他人贿赂而判刑，即是此种心理作祟。四、交通建设领域违纪违法案件的新对策当前，全国交通系统掀起了加快交通基础设施建设的新高潮。湖北省交通系统以创建“廉政阳光工程”活动为载体，对各交通建设单位提出了“实现一个目标、做好四个结合、创建八零精品工程”的具体要求。即：实现资金安全、干部廉洁和工程优质的目标，争取工程建设和干部成长双丰收。加强风险防控，坚持事前监督与全程跟踪监督相结合；突出防控重点，坚持防控关键部位与防控关键环节相结合；创新工作方法，坚持严格执行制度与创新制度相结合；健全责任机制，坚持落实责任与实施责任追究相结合。着力打造“质量零缺陷、安全零事故、环保零破坏、资金零拖欠
15、、成本零超支、进度零拖延、拆迁零群访、廉政零案件”的精品工程。适应新形势、新要求，交通纪检监察部门必须加大廉政制度创新和制度执行力度，探索新方法，研究新对策，促进交通运输实现快速发展、科学发展、安全发展和协调发展。1、研究制度执行新方法。改革开放以来,我国一直没有放松对腐败行为的打击，制定出台了一系列预防、整治腐败问题的法律法规和制度办法，如中共中央制定了中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行），中央纪委作出了中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定，最高人民法院、最高人民检察院印发了关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见，交通运输部出台了交通基础设施建设领域
16、领导干部八项规定等。这些制度和办法针对性强，切中要害，但实际中的突出问题是执行不力，严重影响了反腐效果。制度执行不力的问题，由来已久，原因复杂，既有制定的问题，如执行主体不清，性质范围界定模糊等；也有执行的问题，如责任心不强，失职失察等；更有处理的问题，如心太软、讲情面，大事化小、小事化了等。凡此种种，都因人而起。人是执行制度的主体，应围绕人做文章。一是立法人员要提高立法水平，使制度便于操作；二是执法人员要增强工作责任心，做到执法必严、违法必究；三是明确责任归属，保障各项制度顺利实施，努力形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的长效机制。2、完善内外监督新机制。远离监督、讨厌监督、拒绝监督，势
17、必走向腐败。山东泰安市原市委书记胡建学在监狱里交代：“官当到局级，实际上就没有人监督了。”因此，突出监督职能，及早发现并纠正领导干部的错误，对于保护干部健康成长，意义重大。一是领导干部要主动接受监督。古人云：“以铜为鉴，可以正衣冠；以人为鉴，可以明得失；以史为鉴，可以知兴替”。领导干部要正确认识监督对自己健康成长的重大意义，主动接受监督，“闻过则喜、过而改之”；二是要强化纪检监察工作的监督职能。加强和改进对派驻纪检监察机构的管理，强化纪检监察的监督职能。坚持政策性与灵活性相统一的原则，及时提醒和纠正违纪行为，达到拯救和保护干部的目的；三是要充分发挥人大监督、政协民主监督、群众团体监督以及舆论监
18、督的作用，形成全社会共同监督的良好氛围；四是要认真实施廉洁自律公示、廉政档案、廉政合同、述职述廉、干部离任审计、民主生活会等制度，发挥好各种监督方式的综合效果。3、探索监察工作新方式。交通纪检监察部门要适应新的形势，解放思想，更新观念，与时俱进，不断改进工作方法，增强工作的针对性和创造性，使纪检监察工作更加符合实际。一是要坚持以科学发展观指导纪检监察工作。紧紧围绕保障和促进科学发展来谋划纪检监察工作，把以人为本的理念体现和落实到纪检监察工作中，按照全面协调可持续的要求和统筹兼顾的方法开展纪检监察工作；二是要不断实现工作方式的创新。近年来，各地纪检监察机关进行了有益探索，值得推广和借鉴。比如，有
19、的地方积极推进查办案件工作创新，以查案促防范，把查办案件的全过程作为教育、引导党员领导干部的有效方式，通过创办廉政教育“流动课堂”，分期分批进行流动式警示教育，充分发挥查办案件治标与治本的双重功效；三是探索监督关口前移，增强监督工作的针对性和有效性。要不断扩大党内民主、实行政务公开，重大事项必须经党委会集体讨论通过，让权力在阳光下运行；四是适时对纪检监察机关内部管理体制、运行机制进行改革。整合资源，形成合力，提高效率。4、创新廉政教育新途径。古人云：“贪如火，不遏则燎原；欲如水，不遏则滔天”。要做到防患于未然，必须创新廉政教育方式，建立思想道德教育的长效机制，增强自身免疫力，最大限度地减少领导
20、干部违纪违法行为发生。湖北省交通运输厅提出了“交通建设大发展、廉政教育大加强”的理念，并进行了积极探索。一是选准载体，开展形式多样的廉政教育活动。全省交通系统深入开展廉政交通“三做起”和“党风廉政宣传教育月”等活动。各单位组织干部职工到监狱参观，亲听服刑人员现身说法。召开家属廉政座谈会，发挥家庭助廉作用，筑起一道反腐倡廉的家庭防线；二是自上而下与检察机关建立预防职务犯罪体系。湖北省交通运输厅、各厅直单位及重点工程建设单位均与各级检察机关搭建了预防职务犯罪的平台，共同制定预防职务犯罪工作实施方案，联手对招投标过程、征地拆迁资金兑付、计量支付、工程设计变更等各个环节进行跟踪预防，保证做到专款专用；
21、三是坚持廉政党课制度。厅领导带头分片上廉政党课，大力宣讲党性修养，要求交通党员干部永葆共产党人清正廉洁的政治本色，始终保持“知足常乐”、“平安幸福”、“自得其乐”的心态，帮助党员干部树立正确的权力观、价值观、人生观；四是坚持对履新干部实行廉政谈话。主要领导与履新同志廉政谈话，强化干部廉洁从政意识。通过各种廉政教育活动，要求全省交通党员干部切实做到“慎初”、“慎独”、“慎微”、“慎交”，不正之风不染、不法之事不干，真正把好政治上的高压线、法纪上的警戒线、道德上的保底线。5、建立防腐预警新体系。防腐预警体系的真正作用是源头治理、事前预防。2005年党中央颁布了建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预
22、防腐败体系实施纲要，2009年5月中央纪委又印发了中共中央纪委关于推进惩治和预防腐败体系建设的检查办法（试行），强调坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，确保惩治和预防腐败体系建设各项任务落到实处。同时，各地探索了许多好经验、好办法。特别值得推崇的是陕西省开发的警示训诫防线网络系统，运用“教育强制”的办法，对需要廉政预警和轻微违规违纪的领导干部，依据有关党内法纪和国家法律法规，实行超前防范和动态监督。系统的核心由三个部分组成：一是警示提醒制度，针对群众有举报、社会有反映、组织认为有必要告诫领导干部防范的问题；单位重大决策、重点工程项目、大额度资金使用、重要人事任免，以及领导干部个人
23、及家庭重大事项，可能出现不廉洁行为，需要事前预警的问题，采取发提醒通知书、询问函或信访约谈、提醒谈话等方式，提醒告诫，事前防范，形成廉政预警机制。二是诫勉督导制度，针对领导干部在廉洁从政、道德品质、工作作风等方面出现的苗头性问题，存在不正之风或不廉洁行为，在执行政策以及工作中出现失误或偏差的，采取发督导通知书、纪律检查（行政监察）建议书或诫勉谈话等方式，及时纠偏，督察引导，阻止错误行为发展蔓延，形成动态监督机制。三是责令纠错制度，针对领导干部已构成违纪，但情节轻微，可不予处分或免予处分行为；其他介于可处分与可不处分之间的问题，采取发纠错通知书、纪律检查（行政监察）建议书或训诫谈话等方式，批评训
24、示，强制纠错，使其认识问题危害，切实改正错误，形成保护挽救机制。通过建立这种早期预警识别、中期应急干预、后期预控补救的综合预警管理模式，有效防范腐败行为的发生。五、结束语加大预防腐败力度，全面推进反腐倡廉建设，为交通事业又好又快发展提供坚强的政治保障，是交通纪检监察部门的政治责任和历史使命。党的十六大、十七大以来，各级交通部门始终坚持把加强交通基础设施建设领域廉政建设作为反腐倡廉工作的重点，基本形成了从规划立项到竣工验收全过程管理的法规体系。经过努力，全国交通基础设施建设领域腐败现象易发多发的势头得到有效遏制。但是，应当清醒地看到，我国交通建设市场主体行为不规范、信用意识不强，商业贿赂现象仍时有发生；招投标活动中围标串标、弄虚作假、出借资质，违法转包、非法分包等问题还比较突出；一些体制机制性障碍仍然存在，滋生腐败的土壤还没有彻底铲除。交通系统反腐倡廉的任务仍然十分艰巨。适应新形势，面对新任务，交通纪检监察工作者只有切实增强大局意识、责任意识和忧患意识，不断提高业务素质和执纪能力，创造性地开展各项工作，切实在“加大廉政教育力度，建立思想防线，使人不想违法；加大制度建设力度，建立机制防线，使人不能违法；加大内外监督力度，建立惩戒防线，使人不敢违法”上狠下功夫，才能不断深入推进反腐倡廉工作，为落实科学发展观，促进交通事业全面协调可持续发展，作出新的更大的贡献。14