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1、目 录摘要1关键词1Abstract1Keywords11.前言21.1 研究背景31.2 研究目的及意义32. 城市管理执法的概述52.1 城管执法的概念界定62.2 城管执法产生的现实基础62.3 国内城管执法的发展现状62.4 国外城管执法的发展现状62.1.1 美国的城管执法的实践62.1.2 韩国的城管执法的实践72.1.3 印度的城管执法的实践72.1.4 国外的城管执法的共性分析73. 我国城管执法中的现存问题及原因探析83.1 城管执法所依据的相关法律规范难以具体适用93.2 城市管理部门与其他部门之间存在执法交叉93.3 城管执法中权力滥用现象普遍103.4 城市管理执法者执
2、法方式不合理114. 完善我国城管执法的对策114.1 重构城市管理综合行政执法的依据84.1.1 制定专门的法律94.1.2 对办法内容进行修改94.1.3加强地方政府配套性规范的建设94.2 对城管职权进行明确规定84.2.1 合理界定城管执法范围94.2.2 进一步明晰城管职权94.3 完善城管执法监督体系84.3.1 健全城管执法内部监督体系94.3.2 加强城管执法外部监督94.4 建设服务型城管84.4.1 树立城管执法服务理念104.4.2 采用柔性执法方式115. 结语参考文献11致谢12附录113我国城市管理执法中的问题与对策研究法学专业 邓佳导师：颜勇摘要：随着城市化的不断
3、推进，城市管理综合执法是城市建设过程中的必然要求，然而由于城市管理执法的不成熟以及相关措施的不完善，导致城管执法过程中出现利益对立、矛盾凸显等现象。因而要促进中国的城市化建设以及法治中国的建设，必然就要将城市管理执法纳入法治化的轨道，不断研究其中的问题，并提出解决措施。因而本文就进一步提高城市管理执法规范的效力层次、规范城管执法主体、合理运用自由裁量权、健全监督机制、以及转变执法方式等方面提出几点建议，以促进城管执法的不断完善。关键词：城市管理综合执法 城管职权 自由裁量 执法监督 Research on Problems and Countermeasures of Urban Manage
4、ment Law Enforcement in ChinaJia Deng Abstract: With the continuous advancement of urbanization, comprehensive law enforcement of urban management is an inevitable requirement in the process of urban construction. However, due to the immaturity of law enforcement of urban management and the imperfec
5、tion of relevant measures, there are conflicts of interests and contradictions in the process of law enforcement of urban management. Therefore, in order to promote Chinas urbanization and the rule of law in China, it is necessary to bring urban management and law enforcement into the track of the r
6、ule of law, constantly study the problems and propose solutions. Therefore, this paper further improves the level of effectiveness of urban management law enforcement norms, standardizes the subject of urban management law enforcement, rational use of discretion, sound supervision mechanism, and cha
7、nge persistence. In order to promote the continuous improvement of urban management law enforcement and promote the process of its rule of law construction,.Key words: Urban Management Law Enforcement City Management Authority Discretion Supervision1.前言1.1研究背景前几年，城管问题可谓是层出不穷，城管暴力执法、砸货摊、打伤人、砍死人、暴力拆迁等
8、问题屡屡发生，一时间城管一词被推到了风口浪尖。近几年，城管风波虽然渐渐被冲淡，但是城管与民众之间的矛盾仍无时无刻不在发生。城市的文明程度和现代化水平的高低，在相当程度上取决于城市管理体制是否科学合理、运行机制是否先进高效。1 张宪威,罗时平.城管困局破解J.求实,2012(07):49-511随着城管法律法规的不断规范、监督管理制度的不断健全以及城管队伍的执法理念的提升，城管执法问题已经得到了很大的改善。2015年12月党中央专门召开了全国城市工作会议，并出台中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见，对城市管理执法工作提出“理顺管理体制，推进综合执法；提高执法水平，
9、改进执法方式”等方面的要求，这些足见党和国家对城管执法工作的高度重视。2017年5月1日颁行的城市管理综合执法办法（以下简称办法）作为第一部有关城管执法方面的法律规范，更是吸引了公众的广泛关注，其对有关城管执法方面的具体问题都做出了相关规定，对于推进我国城管执法的法治化进程具有重要意义。但是纵观城市管理执法的立法状况以及现实过程，其间还存在着大量的问题。再加之全国各地推广实施城管综合执法历时短暂，目前大部分地区城市管理综合执法水平不高，还处于经验摸索阶段2 李剑文，依法行政中完善城市管理的思路探讨，社会管理2017 年第 4 期，293页2。因而，要应对这些问题，我们就要对城管执法中的问题进行
10、研究，并就此提出相应的解决措施，以促使其朝着合法化、合理化方向发展。因此，笔者在此就城市管理综合执法的问题及对策进行研究，并就此提出几点意见，望能为城管执法的发展献上绵薄之力。1.2研究目的及意义随着我国城市化的不断发展，城市管理过程中出现了越来越多的问题，导致一些公私矛盾和冲突都非常尖锐化，而我国如今正处于社会主义初级阶段，国家的发展需要社会稳定作为基础，故为了保障人们的生活秩序，维持社会稳定，国家必须更加合理有效的进行城市管理综合执法。同时，通过对我国城市管理综合执法过程中的相关问题进行更加深入的研究，使城市管理执法更加适合城市化的发展，不断解决城市治理过程中的新问题，有利于缓和城市矛盾，
11、为我国城市的和谐有序发展奠定基础，进而为社会主义现代化的建设贡献力量。2.城市管理执法的概述2.1城管执法的概念界定长远以来，学术界对城市管理综合执法方面的研究层出不穷，而对其概念界定也各有差异。对于其概念，在办法中也进行了明确的规定，其在第2条中规定“本办法所称城市管理执法，是指城市管理执法主管部门在城市管理领域根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为。”这里对城管执法的概念界定只包含了行政主体即城管执法者对行政相对人做出的一种执法行为，此乃属于狭义上的城市管理执法。而在莫于川教授看来：“城管执法是城市管理机关执行法律规范、实施行政管理的公务活动过程，它包括城市管理机关
12、依法采取的直接影响行政相对人的权利与义务，以及对行政相对人权利义务的行使和履行进行监督检查的行为。”3 莫于川.城管执法工作法治化的基本路径J.北京联合大学学报(人文社会科学版),2006(01):67-76.3因而广义上的城市管理执法应当是包含城管执法主体对行政相对人进行管理以及行政相对人对执法者进行监督这两对法律关系。为了能够更加充分深入的了解城管执法过程，本文主要采用广义上的城管管理执法，将行政相对人对城管执法的监督这一法律关系也纳入研究的范畴。2.2城管执法产生的现实基础新中国建立后，国家开始重视城市建设，把重心放在城市建设上。但那时存在认识局限性，未给予足够的重视，未设定且未统一必要
13、的机构和职能。4 莫于川.从城市管理走向城市治理:完善城管综合执法体制的路径选择J.哈尔滨工业大学学报(社会科学版),2013,15(06):37-46+2.4而现在，随着城市化进程的迅速推进，我国城市建设取得巨大成就，为经济社会发展提供了强大动力，但是，在城市发展过程中，这也不断引发了许多城市化问题。尤其是随着城市经济的发展和城乡经济发展水平差距的进一步拉大，越来越多的农村人口为了谋求发展而涌入城市，这导致城市中的人口大量堆积，但是由于城市规划建设相对而言还较为滞后，不能够合理安排大量人口，故而城市化问题也不断涌现。而要解决这一系列城市化问题，就必然要求某一群体对城市建设、发展过程中的一些基
14、础性问题进行管理，以便促进城市朝着规范化、秩序化、美观化的方向发展，因而，城管执法由此产生。2.3国内城管执法的发展现状为了能够发挥城市管理综合执法的巨大意义，我国在城市管理综合执法的各方面都进行了改革和创新。2017年，住房和城乡建设部颁布实施了城市管理执法办法，其作为第一部城市管理领域的部门规章，其通过对城市管理主体、内容、职责、手段等方面的规定，为执法提供了明确的依据。同时，在该法规颁行之后，先后有39部城管执法方面的地方性法规颁布实施，如:湖南城市综合管理条例成都市城市管理综合行政执法条例上饶市城市管理条例等，初步实现了城管执法有法可依5 住房和城乡建设部.理顺城管执法体制情况交流材料
15、汇编M.北京:住房和城乡建设部, 2015 (4) .5。除了通过颁行规章使得城市管理综合执法有法可依以外，还不断的推行部门体制的变化，即为推行大部门体制改革。2018年3月21日，中共中央印发了深化党和国家机构改革方案(以下简称机构改革方案)，统筹设置党政机构，将职能高度相关联的部门进一步整合，合并设立了新的大部门。该项政策的推行使得城市管理向城市治理积极转变，在实践中也取得了诸多成效，如许多城市形成了城市管理网格，综合执法范围进一步明确，城管执法队伍素质显著提升等。6 林华东,张长立,谢雨.大部制改革背景下城管执法新困境与对策研究J.城市发展研究,2018,25(12):130-136.6
16、同时就城市管理部门的机构设置而言，其在中央是由住房和城乡建设部进行统筹管理，而其对应到省级，也是由地方住房和建设厅进行管理（直辖市则是由专门的城市管理执法部门进行管理），但是到了市级层面，城市管理事宜则一般是由专门设置的城市管理综合执法部门进行管理，其职权也得到了进一步细化。故而城市管理事务的管理部门自上而下呈现出由笼统到具体，由粗糙到细化，由无专门部门管理到有专门部门管理的特点。但是，在城市管理综合执法改革不断取得突出进展的同时，也会存在诸如部门职权交叉、权利滥用严重以及执法手段不合理等问题，最终导致城管执法的部分作用很难实现，甚至是背离最初立法精神。故，面对着目前我国城市管理取得的新进展和
17、各类新老问题，我们应当不断对此进行研究分析，并积极提出应对策略，从而推动城市管理执法的不断完善，为城市的发展不断贡献力量。2.4国外城管执法的发展现状2.4.1美国的城管执法的实践在美国的城市管理过程中，其推行的是“小政府，大社会”，政府注重对行政权力进行限制，防止其恣意扩张，减少对人们生活的干预。所以其没有设立专门的城市管理执法机构，而是在美国各州、郡和县都设有名为“code enforcement（法规实施）”的行政执法机构。这与我国的“城管”部门颇为相似。7 陈艺.国外城市管理行政执法比较研究J.城市发展研究,2018,25(07):134-137+142.7但是这与我国所不同的就是，美
18、国的“城管”具有审批权和管理权但却没有执法权，执法权属于警察，这克服了我们国内城管部门存在的既当管理者又当执法者的现象，有利于对自由裁量权的行使进行合理的把控。同时，在美国的城市管理过程中，其十分注重法律体系的建设和完善，充分做到依法治理，形成了完善的法律实施体系，并对城市管理的各个领域和利益相关者的权利义务均作了详细的规定。此外，美国还十分注重监督，其通过法律的方式将执法流程和执法主体都进行了明确的规定，由此为监督的进行提供了合理的评判标准。最后，美国在城市管理过程中还十分注重公众参与性和市场机制的引入，其通过调动广大民众参与管理，充分提高了美国城市管理的效率，并通过将城市管理的部分职能交由
19、企业和社会团体管理的方式，利用市场竞争的力量，促进城市管理质量的提高。2.4.2韩国的城管执法的实践在韩国的城市管理执法过程中，其主要依靠人性化管理加业者自律的方式。执法者在管理过程中，当遇到被管理者出现现实问题而违背相关的管理规定时，政府将会集中精力研究对策，而并非是一禁了之，其管理者注重以一种人性化的方式去进行管理，并为被管理者的经营活动提供便利。以韩国街边摊贩为例，韩国政府对摊贩的管理采用区域管理办法，将市区划分为绝对禁止区、相对禁止区和诱导区，分别对摆摊规模、时间以及经营范围作出不同的限制8 刘冬梅. 清水河县城管执法困境及对策研究D.内蒙古师范大学,2017.8，从而实现一种较为规范
20、化的管理，使得管理者和被管理者之间的矛盾大大减少。2.4.3 印度的城管执法的实践在印度，为了能够解决执法主体与执法相对人之间的冲突，其主要运用了创新城管执法手段的方式。其中，在印度的艾哈迈达巴德，其在2014年通过了街头商贩法案，规定必须建立城镇商贩委员会，并且由一定比例的妇女商贩、非政府组织成员以及政府成员构成，负责对当地的摊贩供应商进行调查，确保所有现有供应商都在自主售货区内，并颁发自主售货证书。9 Sally Roever,Caroline Skinner.Street vendors and citiesJ.Environment and Urbanization,2016,28(2
21、):359-374.9通过这种方式，将一些行政相对人引入执法过程，可以使得城管执法更加民主化，同时也有助于缓和执法矛盾。2.4.4国外的城管执法的共性分析通过上文中以美国、韩国以及印度为例的国外城管执法情况的分析，我们可以看出，其实在每个国家都会出现商贩与城市管理执法者之间的矛盾，有的国家甚至是将城镇摊贩看作是一种有组织的政治力量，并将其描述为“通过各种战略和方法，抵制或避免城市当局的权力并继续使用公共空间”这样一类群体。10 John B Forkuor, Kofi O Akuoko, Eric H Yeboah.Negotiationand Management Strategies of
22、 Street Vendors in Developing CountriesJ.SAGE Open,2017:113.10因此在城市管理过程中，重要的并非是要回避这些问题，而是要发现并解决这些问题。总体而言，在这些国家中，其都十分注重建立城市执法管理体系，同时注重加强社会监督，完善公众监督渠道，并主张引入市场管理机制，最重要的就是一定要转变城管执法理念，执法者要树立服务意识，要由传统的命令式模式向服务型方式的转变，要在管理过程中注重帮助被管理者解决现实问题，促进执法过程中矛盾的缓和。这些国家在城管执法过程中所采用的这些政策和方式都为我国提供宝贵的经验，可以为我国城市管理执法过程中相关问题的解
23、决提供借鉴。3.我国城管执法中的现存问题及原因探析3.1城管执法所依据的相关法律规范难以具体落实我国城管自成立以来都一直缺乏统一性、专门性的法律规范。2017年5月1日起实施的办法则是我国目前为止，中央层面出台的唯一一部专门规范城管执法的规范性文件。但其在性质上还属于部门规章，由此可见城市管理执法在法律依据方面出台得较晚且法律位阶也不高。11 罗宜.城市管理综合行政执法问题研究D.蚌埠:安徽财经大学,2017.11其效力层次只能与地方政府规章并列，因而难以真正得到重视，无法在地方具体落实。同时，由于办法是属于上位法，其对于城管执法中相关问题的规定具有宏观概括性，而部分地方却并没有及时制定相应的
24、细化规范。故而在实践过程中很可能会出现有法难依甚至是曲解法律含义的情形，使得法律的制定并不能解决社会问题，难以发挥实际作用。3.2城市管理部门与其他部门之间存在执法交叉城管执法机构与其他职能部门职责边界不清是城管部门自创立以来就存在的问题。在很多地方，城管部门成了“垃圾桶”，其他部门不愿管、管不了、管不好的繁杂事务都“扔”给了城管部门。12 王满传,孙文营,安森东.地方城市管理执法机构存在的问题和改革建议J.中国行政管理,2017(02):143-145.12虽然办法在第八条中规定“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，
25、以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”并在第九条将需要集中行使的城市管理事项的条件进行了规定，但是其中的用词仍然还较为含糊，诸如其中第九条第四项为“确实需要集中行使的”，这明显是属于一个兜底条款，而哪些事项可以称之为确实需要集中行使的，则其范围就难以界定。而这一问题就直接导致了城市管理部门与其他部门之间存在执法交叉，造成多头管理、重复执法与相互推诿、无人负责现象并存，这将不利于城管执法的合理推进。3.3城管执法中权力滥用现象较为普遍在西方发达国家的城市管理执法中，执法人员一般没有裁量权，相关违法案件的终极裁定权在法院。13 中外城管综
26、合执法体系比较研究课题组.国外城管执法特色及借鉴N.中华建筑报,2012 (003).13但在我国的城市管理过程中，为了促进执法效率的提高以及社会矛盾的及时解决，执法者都保有一定的自由裁量权。但由于我国规定执法标准的规范性文件位阶普遍偏低、各地规范缺乏统一性、处罚标准不够细化等原因，城管自由裁量权的行使依然不够规范，故这就导致了在实践管理过程中，出现管理人员乱用、滥用权力等问题，甚至是出现以权谋私，完全背离服务宗旨等情况，进而激发社会的不满。同时，除了自由裁量权行使不合理之外，缺乏合理有效的监督也是导致城管执法中权利滥用现象严重的重要因素之一。现阶段，我国城市综合行政执法监督机制存在的问题主要
27、表现城管综合执法部门内部监督乏力和外部监督无力两个方面。就内部监督而言，城市综合执法部门的内部监督目前为止仍缺乏系统严谨的监督规范，监督考核机制尚不完备，因而内部监督宽软。对执法不规范甚至违法执法的监督疲软、问责不到位，内部监督流于形式。14 潘媛.城市综合行政执法的问题与对策J.攀登,2018,37(05):93-97.14就外部监督而言，法律上虽然明确规定了公民进行监督的权利，然而在现实过程中，绝大部分公民并没有对该权利进行行使，一方面是由于公民法律知识的缺失，并不能判断出自身行为的正确性、行政处罚结果的适当性以及城管人员执法程序的合法性。而另一方面则是由于公民维权意识淡薄，在工作以及生活
28、过程中，也有部分公民明知城管机关做出的处罚行为不合法或不合理，但是却鉴于维权成本太高，本着“多一事不如少一事”的态度，并未对自己的权利进行维护。这将会导致公民监督权实际效能上的大大削弱以及城管违法执法现象的泛滥。总之，在城管执法的监督问题上，并未形成一个全方位、封闭式的监督体系，同时，在监督过程中还大量存在着“流于形式”的现象，这都将会大大影响城管执法的依法进行。3.4城市管理执法者执法方式不合理在城管执法过程中，城管暴力执法的现象层出不穷，如延安城管在2013年执法时跳脚踩头事件；汕头市龙湖区城管在2018年执法中打砸桌椅、摔碎餐具，惊吓用餐学生等，而产生这一问题的原因主要是大部分地区的城管
29、依然沿用曾经的粗暴执法方式。在城市管理综合执法队伍中，部分执法人员没有接受过专门的文化培训，还比较欠缺有关的业务知识与法律知识，这导致他们的执法能力非常有限，与执法者这一身份不符合。15 徐建英.城市管理综合执法的现状及存在的问题与对策J.办公室业务,2018(24):40.15同时，我国在城管执法过程中的服务观念还尚未形成，依然还在采用传统的命令式的执法方式，这一方面使得执法人员抱怨执法难以落实；另一方面又导致执法者粗暴执法导致群众叫苦不迭。从以上问题归结起来，城市管理执法问题产生的原因主要有：一、办法的效力层次较低，无法得到具体遵循，同时其内容具有概括性，对城市管理相关问题的规定不够明确化
30、；二、城管职权划分不够明晰，其在划分规定中多采用兜底条款，导致地方执法界限不明；三、城管的自由裁量权行使不合理、缺乏合理有效的监督；四、城市管理执法者并未树立服务意识，仍然无法摆脱原始的命令式执法模式。同时，还应该认识到，城市管理问题的产生并非是由单个问题直接导致的，而是由包括以上的多个原因共同作用的结果。故而，在解决城市管理执法问题时，应当综合应对，实现多个问题的配套解决。4.完善我国城管执法的对策4.1重构城市管理综合行政执法的依据4.1.1制定专门的法律虽然，目前已经颁布了办法作为城市管理的执法依据，但是我们知道，法律是仅次于宪法的规范，也是当前我国司法裁判当中最具效力的依据。所以，当下
31、以部门规章的形式来对城管执法进行立法，其法律位阶明显偏低，其在效力上只能够等同于地方政府规章。而通过观察其他中央部委可以发现，同样作为行政执法单位的部委几乎都至少有一部自己的专属法律。故而，我国应当积极推动城市管理的中央立法，制定统一的法律作为执法依据。如此，我国既可以理顺城管机关与其他机关的关系，划清权责界限，同时也能改善城管“借法执法”的扭曲形象，从而有助于城管部门执法有据、依法行政、严格执法和法治政府的构建。4.1.2 修改办法办法的出台为城管执法提供了合理的上位法依据，明确了城管部门的法律地位，但是由于其中大量存在兜底条款，故而，应当对其中的问题进行细化，尤其是对于该法第9条中对城管执
32、法具体范围的规定，更应该做出更加具体的规定。否则，将其界限难以与其他相关部门区分，从而会导致执法权限争执等。同时，随着社会的不断发展，为了顺应社会中不断产生的新问题，也应该对办法进行更加科学合理的修改，同时，在修改的过程当中应该树立“为人民服务”的观念，增加群众参与沟通的渠道，同时，将建设服务型城管的思想纳入立法之中。4.1.3加强地方政府配套性规范的建设由于上位法存在着天然的宏观性和概括性，故拥有地方立法权的地方城市政府应该在不与国家宪法、法律、行政法规等一系列上位法相抵触的情况下，积极推动城市管理综合执法地方性法规、规章的立法工作，规范城市管理综合执法相关工作，明确执法权限与职责；通过细化
33、相关法律规定，制定城市管理综合执法条例，规范城市管理综合执法的自由裁量权范围，合理把握处罚尺度，做到各项执法工作有法可依，有章可循。16 刘素芬.城市管理综合执法的困局与破解J.福建师范大学学报(哲学社会科学版),2016(05):43-47+82+169.16 4.2对城管职权进行明确规定4.2.1合理界定城管执法范围随着大部制改革的推进，对于城市管理综合执法而言，也应该逐渐建立“大城管”机制，其中主要应当将涉及城市执法方面的职能予以综合吸收，防止机构冗杂的现象，同时在城管执法范围划分方面，可以进行“城管执法+”的顶层设计，以市容环卫为圆心，以街面执法为半径划圆，规范引导地方城市人民政府依法
34、确定与城管高度相关、必须纳入城管综合执法范围的事项，框定哪些事项可以加进城管执法范围，哪些不可以加入。17 林华东,张长立,谢雨.大部制改革背景下城管执法新困境与对策研究J.城市发展研究,2018,25(12):130-136.17合理明晰城管执法范围，避免与其他部门之间的职能交叉。同时在划分时应当注意，对于专业技术性强、属于金融海关等垂直管理部门、非其他各部门剩余职责以及具有专属执法权等方面的事项不应当划转给城管执法部门。18 张步峰,熊文钊.城市管理综合行政执法的现状、问题及对策J.中国行政管理,2014(07):39-42.174.2.2进一步明晰城管职权在从大布局上对城管执法的范围进行
35、明晰之后，还应当进一步细化城管执法的职权，而对于其职权的具体化规定，则是需要各地方结合本地的实际情况，抓紧整合其他部门转化的职责，并及时制定和公布权责清单，对城管职权精细化的规定，从而使得城管职权进一步明确化和公开化，防止交叉管理、无人管理等现象的发生。4.3完善城管执法监督体系4.3.1健全城管执法内部监督体系在城市管理综合执法规范化建设中，需要强化对于综合执法监督体系的规范化建设。保证综合执法监督体系的全面性与系统性。同时，由于内部监督工作具备直接性、及时性与高效性优势，因而做好城市管理执法中的内部监督显得格外重要。25 李学娟.基于法治政府建设背景下的城市管理综合执法规范化分析J.传播力
36、研究,2018,2(33):142.18其中，内部监督也包括两方面，一方面就是每一个城管执法机构内部监督体系的建设，每一个机构内部应当具体制定监督制度，并形成合理的权利制衡体系，在适当情况下可以设立独立科室负责监督工作，另外，还应当加强违规处罚力度，对于违反职责的行为应当加以严厉批评和处罚，通过事前引导和事后惩罚的方式，保证监督的落实。另一方面，应当加强城管执法体制的上下级监督，可以通过上级部门对于下级部门的高效监督，采用公开检查、私下访查、现场监督、书面检查、统一检查与随机抽查等方式相结合，以确保在综合执法监督体系建设过程中，能够有效发现城市管理综合执法部门在执法工作中存在的问题与缺陷，要求
37、执法部门限期整改，依法行政。26 李学娟.基于法治政府建设背景下的城市管理综合执法规范化分析J.传播力研究,2018,2(33):142.194.3.2加强城管执法外部监督由于城管执法内部也可能会存在包庇腐败等问题，因而加强城管执法的外部监督也必不可少，对于其外部监督，其涉及范围很广，其中包括人大监督、司法机关监督、其他行政机关监督以及社会监督等多种方式。第一，就人大监督而言，应重视人大监督制度体系的建立，以立法的角度来正视人大监督范围以及监督程序和监督形式等。而且各个级别的人大和其常委会属于国家重要的权力机构，结合权力制约与权责统一的要求，其人大有权、有责任担负起监督工作，结构国内外经验，必
38、须要在制约与监督的权力体系下更好的发挥各权力的作用和优势。第二，就司法机关的监督而言，司法机关主要应当注重在行政诉讼案件中，对行政机关行为以及执法依据等进行合理审查，切实监督行政执法行为，尤其是在司法审判过程中，当发现与上位法相抵触的行政法规及规章时，应及时向有关，立法部门提出建议，严格做好事后纠正工作。第三，在与其他行政机关之间，虽然城市管理执法的范围已经得到了进一步明确，但是，我们从城管职能中也会发现，其职权涉及到了工商、行政、卫生等多个方面，相应部门实则是将一部分管理职权划分给了城市综合管理执法部门，故其虽然不必对相关方面进行管理，但是，则可以加强对这部分权利行使的监督，切实对城管执法中
39、的不合理行为提出建议，并督促其改正。第四，在社会监督方面，一方面应当加强相关社会组织对城管执法的监督，另一方面，更要注重社会公众对于城管执法的监督，因为公众作为执法过程中最直接的相对人，其对于执法过程中的行为有更为直接的看法和感受。故而，在监督过程中，首先应当敦促城管执法部门及时建立信息公开制度，严格公布相关执法信息，使社会公众获得充分的知情权；其次，还应当建立监督反映渠道，使公众在遇到城管执法问题时，不至于出现“申诉无门”的情况；然后，城管执法部门还应当建立正确的监督反馈机制，在接受监督之后，及时向公众反馈监督情况，防止“有头无尾”、“监督无果”等情况的发生；最后，各地方政府还应当结合地方实
40、际情况，建立城管执法的评价机制，将公众评价与个人奖惩挂钩，增强城管人员的服务意识。4.4建设服务型城管4.4.1树立城管执法服务理念我国改革开放30年来，随着经济改革不断深入和政治改革稳步推进，政府的角色逐渐由管制者向服务者转变。20 莫于川.建设法治政府和服务型政府的基本路向透视地方行政改革创新经验J.社会科学研究,2010(02):96-103.20而作为与当事人有最紧密联系的城市管理执法部门也不例外。为此，一方面应当加强对执法人员的培训教育，使其顺应行政管理方式的变迁，充分树立服务观念，摒弃传统的强制性管理的方式，采用服务型新模式；另一方面，城管执法人员在执法过程中应当重视沟通，注重帮助
41、解决被管理人遇到的现实问题。同时，其还应当注重多方面提供社会服务，为城市摊贩的经营活动提供便捷，从而营造出一个尊重秩序、和谐发展的城市氛围。最后，其还可以借鉴外国经验，将一些监督、巡查活动通过委托、外包等形式从执法部门转移出去，减少综合执法部门的职能负荷，并利用市场竞争的积极作用促进服务品质的增强。4.4.2采用柔性执法方式由于城市管理执法部门的执法对象多为一些弱势群体，同时，其执法手段直接针对相对人，则与其他部门的执法相比，城市管理综合执法部门更应该坚持采用柔性执法方式。而要坚持柔性执法，就要多采用行政指导、行政合同、社区建设等执法方式。但进行柔性执法的方式并不仅仅意味着对城管执法的执法主体
42、进行约束和规范，而是要使得行政相对人也要参与到城市管理的过程中。为此，尤其要充分发挥街道和社区在城市管理综合执法中的作用。21 马怀德,王柱国.城管执法的问题与挑战北京市城市管理综合行政执法调研报告J.河南省政法管理干部学院学报,2007(06):54-72.21最后，值得注意的是，主张采用柔性执法的方式并非是要将严格执法完全摒弃，在柔性执法的过程中，如果缺少严格执法，则就将无法树立法律的权威，使得法律缺少执行力，难以在社会上得到遵守，最终反而不利于对公民权力进行保障。同时，若是排斥柔性执法的方式，而只采用严格执法的方式，则最终可能会导致城市管理过程中暴力执法的现象日益严重，不断激化城市矛盾，
43、最终影响社会主义现代化的进程。故而柔性执法与严格执法的方式是相互促进、相互包容的关系，具有天然的不可分割性，只有将两者相结合，才能促进城市的有序发展。结语城市管理活动中出现了很多问题，其实这很大一方面是源于人治的普遍存在以及法治的不够健全，因而，要解决这些问题，就一定要利用法律进行规范，将城市管理的主体、城市管理的监督过程等都纳入法治化、规范化的范畴，通过法律以及相关规范的明确规定，细化具体措施，形成一个严格的城市管理执法与监督体系，促进城管执法的规范法。同时还要不断促进城市管理执法方式的改革和创新，推动服务型城管的建设。然而，随着城市化的不断推进，新的城市问题也会不断涌现，因而对于城市管理执
44、法方式的探索也将任重而道远。但相信随着相关法律法规的不断健全以及城管执法方式的成熟化，这些问题也一定能得到很好的解决，其一定会朝着更加规范化、合理化的方向不断前行，不断为中国城市建设贡献巨大力量。参考文献1 张宪威,罗时平.城管困局破解J.求实,2012(07):49-512 李剑文,依法行政中完善城市管理的思路探讨,社会管理2017 年第4期,293页3 莫于川.城管执法工作法治化的基本路径J.北京联合大学学报(人文社会科学版),2006(01):67-76.4 莫于川.从城市管理走向城市治理:完善城管综合执法体制的路径选择J.哈尔滨工业大学学报(社会科学版),2013,15(06):37-46+2.5 住房和城乡建设部.理顺城管执法体制情况交流材料汇编M.北京:住房和城乡建设部, 2015 (4) .6 林华东,张长立,谢雨.大部制改革背景下城管执法新困境与对策研究J.城市发展研究,2018,25(12):130-136.7 陈艺.国外城市管理行政执法比较研究J.城市发展研究,2018,25(07):134-137+142.8 刘冬梅. 清水河县城管执法困境及对策研究D.内蒙古师范大学,2017.9 Sally Roever,Caroline Skinner.Street vendors and citiesJ.Environment and