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1、城市管理联合执法存在的问题 当前消防联合执法工作中存在的问题与对策近年来，针对单位存在的各类火灾隐患和消防违法行为，各地纷纷组织开展了政府各部门参加的消防联合执法行动，主要形式表现为两种：一是包含公安消防部门在内的行政部门与司法机关联合执法;二是单纯的行政部门联合执法，目前后一种情况更为常见。如在近年来开展的“人员密集场所消防安全专项整治”和“消防产品质量专项治理”等活动中，公安消防部门就多次与工商、文化、安监、质监等政府部门进行联合执法。由于联合执法规模大、声势强，确实能够对消防违法行为加大震慑作用，效果比较明显。但是，我们在看到消防联合执法成效的同时，还应当对当前联合执法过程中隐含的问题有
2、清醒的认识，并在实际操作中注意加以克服和改进。1.当前消防联合执法活动中存在的问题和不足一是执法主体职责不明，权限不清。行政机关的执法行为有效与否，要看执法主体是否合法。行政许可法中对执法主体的合法性有明确的规定：执法主体必须是依法组成的享有行政管理权的行政机关，并且行政机关的执法行为必须在其法定的职权范围内，不能越权执法。然而目前一些少数“联合执法”机构，往往是既没有法律授权，也没有行政权力、法定编制、经费预算的“多没体”，多用于应付跨区域、跨部门、临时性、突击性的行政活动。同时，当在联合执法过程中出现侵犯民权、民意等问题时，联合执法这种叠床架屋式的执法方式往往会淡化相关机关的责任意识，容易
3、造成"权大于法"的情况，有损于行政执法的公正性。二是执法依据不准确。如联合执法中各个行政部门为图操作方便，可能会依据本部门出台的规章行事，或直接以“红头文件”为依据，不仅因适用法规错误而导致行为无效，还容易使同一行为被多次重复处罚，违背“一事不再罚”原则。同时，在实践中，还存在不同机关越俎代庖的情形。比如公安消防、工商、文化部门对某违法单位联合处以“停业整顿”的决定，而依照法律，停业整顿决定只能由工商部门执行，公安和文化部门在联合署名的同时就已经越权了。还有去年开展的消防产品质量专项治理活动，公安消防和质量监督部门不能越权对生产制造假冒伪劣消防产品的单位进行吊销执照处罚，应
4、由工商部门进行处罚。三是执法程序不合法。行政处罚必须符合一定条件才会具备法律效力。行政处罚既要追求实体公正，又要严格遵守法定程序，而联合执法中往往过于重视行动效果，要求立竿见影。消防联合执法的程序不合法具体表现为：当场做出较大数额（超过当场处罚的数额规定）的罚款、责令停产停业等处罚决定，当场对处罚决定予以强制执行等等，在联合执法过程中忽略了公民及法人依法应享有的陈述权、申辨权、听证权和复议权，往往导致处罚无效，还会在社会上形成执法部门“霸权部门”的副面影响。四是执法协调工作不到位，缺乏长效管理机制。一些地方联合执法效果不明显，执法协调工作中存在较多的问题。比如一些地方在联合执法中规定好各司其职
5、、各负其责，各自办好本部门的“分内事”，但在实际操作中却出现“有好处时争着管，有责任时争着推”的现象。又如在联合执法中，各执法部门本应积极参与，可是一遇到以某个部门为主的事，其他执法部门就完全当起“配角”和“看客”，致使各执法环节不能有效地衔接，“执法链”上的漏洞给不法分子以可乘之机。从近几年来的消防联合执法情况来看，联合执法规模大，效果也是立杆见影，可执法一结束，部分单位又恢复了原样。由于联合执法协调工作没有有效落实到位，形成执法部门间的责任不清，缺少长效的消防管理机制，有时不仅没达到联合执法的预期效果，反而弱化了消防执法工作。2.加强和改进当前消防联合执法活动的措施当前消防联合执法活动产生
6、的背景之一是我国消防法律尚不十分健全，单一部门的执法行动有可能遭到被执行人的排斥，效果不太理想，因此需要其他执法部门给予及时的支援、配合，而且联合执法的程序上基本采用的是行政执法的途径，需动用多个部门的行政力量。随着我国法制建设今后逐步进入成熟期，法律制定更完备、更专业，公众的法律意识明显提高，遵法守法的观念深入人心，联合执法将会显得不太必要。然而就目前的社会管理直接效果而言，联合执法作为一种执法的权宜手段，一定程度上规避了法律依据上的缺陷，有其存在的合理性。但从长效管理和依法治理的角度来看，仍需要不断加以改进和完善。一是切实落实好执法责任。搞好消防联合执法，关键是抓好相关部门的责任落实问题。
7、要建立健全有关制度，明确责任，明确奖惩。各职能部门对出现和存在的问题都应有责任共担的意识，不能有“分内”与“分外”之分。凡对群众反映强烈、久拖不决的突出火灾隐患问题，都要从本部门出发，查究造成联合执法不力的责任，切实反思和改进在执法工作中的不足与失误，这样才能充分发挥联合执法的合力。二是要认真明确执法权限。从严格意义上来讲，每个国家行政机关的设置，都有明确的分工，都有相应的职责，依法享有一定的职权，同时承担着相应的责任。在消防联合执法活动中，更不能忽视各部门之间的分工和权限，应严格按照各司其职、各负其责的原则联合行动、分别处理，让各行政部门的监管权力在规则框架内有序运行，这本身就是提高效率的一
8、种方式。例如某单位没有营业执照，工商部门应该依法取缔；若某单位违反了治安管理处罚条例，公安机关可以依法查封。要促使各行政部门正确行使权力，把自己该管的事管好，这样社会行政管理自然能够有条不紊地进行。三是严格按照法定程序开展消防联合执法活动。在消防行政案件办理中，程序先于实体、程序优于实体、程序否定实体，程序合法是执法工作成功的重要保障。在消防联合执法工作中，各行政机关要按照本部门依据的法律规定，严格按照法定程序开展执法工作。比如在适用消防行政处罚案件种类时，要注意区分简易程序和一般程序的使用场合，不可混淆。再如，在涉及消防行政处罚决定的强制执行时，千万不能鲁莽地当场动用各家行政部门的“合力”强
9、制执行，而应当全面告知当事人法律救济的途径，并在强制执行处罚决定前，依法向人民法院进行申请，由人民法院强制执行，避免因程序违法对执法结果造成不必要的影响。四是加强配合，积极探索长效管理机制。在具体的消防联合执法工作中，公安消防部门要加强和各行政部门的协调配合，积极争取在地方政府牵头下成立消防联合执法机构并努力使之合法化、长期化，切实增强联合执法行动的有效性和连续性。在联合执法过程中，公安消防部门要善于与其他行政部门沟通，及时协调工作进度，最大限度地发挥联合执法行动的“合力”，加大执法力度。在完成阶段性的联合执法活动以外，各部门之间还应当将执法行动延续到日常行政监管工作中去，加强部门联动，努力探索联合执法的长效机制。如对于人员密集场所的开业或使用，在不具备消防行政许可的条件下，工商部门应严格把关，严格杜绝其领取营业执照。从源头上把好消防安全关，可以起到事半功倍的效果。总之，消防联合执法活动要立足于当前的工作实际，确保执法行为的合法性和有效性，并在此基础上努力追求其最佳的社会效应，使联合执法行动真正为促进全社会火灾隐患整改、增强群众消防安全意识做出应有的贡献。