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1、PPP养老模式对构建当前我国完备养老事业体系的意义研究中 文 摘 要人口老龄化增速是21世纪最重要的世界性社会趋势。当前我国老年人口规模急剧膨胀，老龄化社会程度日趋加深也是我国当前阶段的基本国情。针对我国养老事业的建设，党的十九大指出,要面对人口老龄化的趋势，要及时出台政策，保证整体社会环境与相关政策能够满足养老敬老的需求。立足于新时代背景下，寻求新的养老事业发展模式是解决目前困境的迫切需求。本篇论文从我国养老业的现存问题出发，通过系统性分析PPP养老模式的特点及其介入我国养老业的可行性和创新点，客观性讨论PPP模式实际应用的情景及挑战，切实评估该模式对于构建我国养老事业体系的积极作用，为我国
2、养老服务业的发展提供新的模式探索和思考研究。关键词：PPP模式；养老事业体系；养老机构AbstractThe growth of aging population isone of themost significantworldwide social trendsin the 21st century. At present, the population sizeof the elder in China is exploding rapidly.Besides,deepening ofthedegreeof aging society is alsothebasicnational co
3、nditionof our countryat this stage. In accordancewiththe constructionof old-age care businessin China, the partys 19th National Congress pointsthat it is necessary to create policies as soon as possible to ensure that the overall social environment and related policies could meet the needs of the el
4、der populationto deal with the trend of aging population. Thusweshould seekfor a new model of the elderly care developmentbasedon the background of the new era,which is an urgent need to solve the current dilemma.This studyfocusesonthe existing problems ofold-age care businessin China and systematic
5、ally analyzes the features of PPP pension model along withitsfeasibility and innovation gettinginvolvedwithold-age care industryin China. Meanwhile，this paper objectively illustratesthe scenarios and challenges of the practical application of PPP model, and availablyevaluates the positive effect of
6、this model in building old-age care systemin China, which providesold-carebusinessin our countrywithnew explorationofpatternand thinking.Key words: PPP model; Pension system; Pension agency目 录一、老龄化背景下我国机构养老的现状3二、PPP养老概述7（一）概念界定7（二）理论基础81.公共选择理论82.福利多元主义理论83.第三方管理理论94.多中心治理理论95.委托代理理论10三、PPP养老模式对我国构建
7、完备养老事业体系的优势分析11（一）PPP模式特点与养老服务业发展要求共融互通11（二）多主体参与养老服务业有利于形成多元互动的共赢局面121.政府方面122.企业方面143.社会民众方面15（三）PPP模式的介入有利于养老事业体系规范化、科学化运行151.机制建设层面162.法律制度层面17四、对于PPP养老模式运行过程可能出现问题的一些延伸思考19致 谢20参考文献21据中华人民共和国国家统计局数据显示，截至2018年年底，65岁及以上人口已经达到16658万人，占全国总人口的11.9%，比2017年增长了0.6个百分点。 中华人民共和国国家统计局DB/OL. .老年健康蓝皮书：中国老年健
8、康研究报告（2018）显示，2000年至2018年我国60岁及以上老年人人口从1.26亿人增至2.5亿人，占全国总人口比重由10.2%升至17.9%。 中国投资资讯网.老年健康蓝皮书：中国老年健康研究报告(2018)EB/OL. 根据1956年联合国人口老龄化及其社会经济后果确定的划分标准，在一个国家或部分区域范围中，百分之十及以上的人口数都是60岁以上的老年人，同时百分之七及以上的人口数都是65岁以上的老年人时，即意味着该国家或地区已经进入老龄化社会。早在2000年，中国65岁及以上老年人人口占人口总数之比已达到7.1%，由此看来中国已经完全进入老龄化社会，其老龄化程度正在逐渐加快加深。 中
9、国产业信息网. 2015年中国人口老龄化现状分析及发展趋势预测EB/OL. “十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划是由国务院提出的最新要求。其中规定有：对于国家创办的养老机构的改革建设要加快进程，同时严格保证并提升养老机构的服务质量，鼓励社会创建养老机构的行为，在2020年以后，我国养老事业制度体系的建设重心要逐步偏向社区，养老机构的协调配合，保证居家的同时提供全面的医养。 “十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划.EB/OL.国家发展改革委员会同民政部、国家卫生健康委印发的城企联动普惠养老行动专项行动实施方案中提出，将快速、持续推进城企联动普惠养老专项行动，计划2022年形成支持社
10、会力量发展普惠养老的有效合作新模式。 城企联动普惠养老行动专项行动实施方案.EB/OL.总而言之，进行行政资源和民间资源的整合，在政府主导和推动下，依靠社会力量，运用多方资源对养老服务的发展意义重大。一方面能够提供充足资金来保证养老服务产业长期的发展建设，另一方面可以有效扩大服务供给，提高养老服务质量，实现多样化和差异化供给。因此，在这一目标的实现过程中，如何有机结合PPP模式并实现我国养老事业完备体系的建构与产业的发展进行深入探讨具有重要理论和实践意义。一、老龄化背景下我国机构养老的现状从养老服务的参与主体来看，我国养老方式可以分为居家养老、机构养老和社区居家养老。据统计，2016年中国65
11、岁及以上老年人家庭中有96%的住户选择居家养老，除了少部分老年人生活来源依靠劳动收入和离退休金，90%以上的老年人仍然主要依靠家庭成员供养。 中国产业信息网. 2016年中国养老产业市场规模及产业结构分析EB/OL. 由此可见，居家养老一直是中国主流养老模式，它的存在不仅能够促进家庭代际交流，避免老年人为适应新环境而产生的压力，还是减少社会养老成本的重要工具。居家养老既是中国人根深蒂固的传统与习惯，也是客观现实的真实反映。但由于计划生育的实行，我国家庭“小型化”和人口“老龄化”趋势愈发明显。如果持续实行目前的人口政策，在以后中国的家庭结构将多是4-2-2型的家庭，这样的家庭结构会加大家庭对于老
12、年人的抚养压力。因此目前只借助过去的养老模式很难满足老年人的供养问题，同时家庭供养能力在持续减弱的同时老年人的供养需求还在不断提升。此外，不能忽视的是，改革开放三十年来，中国人的家庭观念也正在发生重大变化，丁克家庭、失独家庭、空巢家庭等特殊家庭逐渐增多，人们的生活方式亦由过去的封闭型状态向开放型的社会化生活方式转变，居家养老的功能也随之弱化，我国养老模式正在从以家庭养老为主向以社区和机构养老为主转变。养老机构是“指为老年人提供集中居住和照料服务的机构”。 吴玉韶，王莉莉中国养老机构发展研究报告M.北京：华龄出版社，2015，第35页根据投资兴办主体的不同，养老机构可分为公办养老机构和民办养老机
13、构。伴随着社会福利社会化的进程，我国的养老机构在近几年得到了快速发展。据前瞻产业研究院发布的养老产业发展前景与投资战略规划分析报告数据显示，2016年我国养老服务机构2.85万个，养老服务机构床位数达到780万张，每千老年人口养老床位数33.8张。 前瞻网. 养老产业发展现状分析 国内产业市场规模发展迅速EB/OL.据国务院新闻办发表的改革开放40年中国人权事业的发展进步白皮书数据显示，截至2017年，全国养老服务包括养老机构、社区养老服务设施、互助型养老设施等各类养老服务机构共15.5万个。在整个2017年，我国养老行业市场的规模达到了2.5万亿元，根据预测，2021年市场规模将会达到6.5
14、万亿元，这5年时间中的平均的增长速度达到26.91%。据推算到2020和2030年我国退休金规模将分别达2.8和7.3万亿元，估算到2020年我国老年人护理服务和生活照料潜在市场规模将超过4500亿元。 北京商报网. 国务院：2017年我国各类养老服务机构15.5万个EBOL. 最近十年，是我国养老机构的社会化和市场化发展步伐自建国以来最快的阶段，但同时它也是问题不断凸显的阶段。概括来讲，主要问题有以下几个方面：第一，养老机构发展政策体系不完善、养老机构定位不准确。我国公办养老机构最早是为解决农村“五保”老人、城镇“三无”老人等特殊困难群体的基本生活保障问题而建立的随着社会的发展和人口老龄化进
15、程的加快，公办养老机构开始由救济型向福利经营型转变，由封闭型向开放型转变。这期间，由于公办养老机构硬件设施完全由政府投资，又享受政府大量补贴，能以较低价格提供较好的服务，因此入住者排队等候的现象普遍发生，反之，与此同期提供服务的民办养老机构却由于缺乏财政资金支持、运营成本导致运营负担加重，致使养老服务效率和服务质量的提供得不到保障等因素，大多出现入住率惨淡、甚至难以持续运营等困境。公办养老机构和民办养老机构在政策扶持、优惠措施和市场竞争中面临的种种不平等待遇，严重制约了养老服务市场的发展。第二，不论公办还是民营，我国养老机构普遍存在自身提供完备养老服务的建设滞后，基础设施配备不足，适老性设计滞
16、后，以致服务水平较低等状况。据中国养老机构发展研究报告调查数据显示，接受调查的十二座城市中，能提供医疗设施的养老机构只有54.7%，配备康复设施的养老机构只有46.6%，也就是说同时提供医疗设施和康复设施的养老机构不到一半。 吴玉韶，王莉莉中国养老机构发展研究报告M.北京：华龄出版社，2015，第78页同时，养老机构的人才队伍建设也一直跟不上优质服务提供的需求，缺乏专业人才也产生服务理念滞后等短板，导致机构养老甚至缺乏家居认同和亲情关怀等提供完备养老服务的基本要素。我们将养老服务看成是对老人的单向照顾和关怀，殊不知大部分老人不希望自己被看作是无用的废物。老年人的个性化和主体性使得养老服务的需求
17、越来越难以被捕捉和满足。尤其是政府主导的一致的标准化、机构化的养老服务并不能满足多样性与差异性的服务需求。第三，机构养老服务有效需求不足。虽然近年来国家不断出台政策文件加快养老机构的建设进程并取得了显著进展，但养老机构的入住率却不高，床位空置率接近48%。究其原因，除了上述因素导致的养老服务质量的提供不尽如人意，另一方面，我国传统意识和消费观念对养老机构的接受程度有限，还有养老机构收费与老年人养老金水平大致相同，以致老年人整体购买能力不足，无法从容选择。总的来说，政府的作用“一家独大”，市场和社会力量参与不足。因为受到计划经济体制的持续影响，大部分人都认为养老事业的发展全部是国家的任务，养老完
18、全是福利化的政策，往往忽略基于市场和社会不断生成的社会化服务更能适应不同发展阶段、不同文化区域的老年人的多样性与差异性服务需求，所以很多养老机构只能借助国家相关的拨款来完成机构的建设改造。公办养老机构在养老服务中扮演着极其重要的角色，对国家财政资金支持依赖过大，社会资本投入不足。然而由于养老机构自身软硬件条件不高，有效需求过少，供需矛盾日渐凸显。与之同时，国家仍以高财政支持和低收费的方式来构建养老服务体系，在老龄化问题日趋严重的背景下，体量巨大的养老服务需求将会导致巨大的支出压力，这种模式必然会造成国家财政不堪重负。因此寻求社会参与养老机构建设，建立一种新的模式来在养老服务的主体权利与福利供给
19、之间找到一个平衡点迫在眉睫。二、PPP养老概述（一）概念界定政府与社会资本之间的合作模式（Public Private Partnership），同时也被称为PPP模式，它是公共（政府）实体和私人（非政府）实体之间的一种安排，即传统上由公共实体提供的服务主要由私人实体根据一套明确规定的条款和条件来提供。英国PPP委员会将PPP模式定义为“基于共享的公共和私营部门之间的风险分担关系”，认为PPP是公共部门机构和私营部门实体之间通过共享资源，技能，能力，风险和奖励来开发公共设施，产品或服务的合同协议。它也被视为公共部门和私营部门合作伙伴之间的合作企业。对于PPP模式，我国的解释为：社会资本之间通过
20、竞争的方式来让政府进行选择，择出具体进行投资运营的社会资本后共同签订合同，确保双方明确各自的责任和权利。社会的公共服务由社会资本负责提供，政府则针对提供的公共服务的评价结果来进行支付。PPP模式是一种复杂的持久和稳定的关系，即“利益共享、风险共担和全程合作”。 百度百科.PPP（政府和社会资本合作：Public-Private Partnership）EB/OL.PPP模式的本质在于公共部门机构和私营部门实体间实现优势互补的过程，同时也是他们相对参与程度实现帕累托最优的过程。PPP模式是基础设施建设的新途径，是公共服务供给机制的重大创新。PPP养老模式即政府指定的有关职能部门和事业单位作为养老
21、服务的实施机构，通过公开招标、竞争性谈判等方式，与已建立现代企业制度的境内外企业法人在合作建设养老机构和提供社会养老服务或产品方面进行合作，最终实现比任何一方独自开展行动更为有利的结果。PPP模式介入我国养老事业建设，是公共养老产业体系下的新兴养老模式，是政府简政放权的表现，有利于确保养老产品或服务有效提供，提高政府资金利用效率和保证政府职能有效发挥，激活民间资本投资积极性。（二） 理论基础1.公共选择理论公共选择理论的独到之处在于：公共选择的是政府与社会的关系来重点进行关注，而传统行政学关注的重点是改革并完善政府本身，两者并不相同。公共选择理论的观点是，必须是政府来提供公共服务的这种观点并不
22、成立，要解决政府失灵的情况，就需要避免政府对公共服务的垄断，要通过公立机构与私立机构的竞争来择优选择。我国公立和私立养老机构由于资金投入、政策偏向、技术程度等各种不平衡因素造成质量参差不齐的普遍现象，导致各类养老机构的有效需求严重不足，由此可以看出，公共选择理论的重心和主要的逻辑理论就是建议公立机构与私立机构共同提供养老服务。2.福利多元主义理论福利多元主义理论主张福利是全社会的产物，市场、个人和国家都要提供福利，让国家承担完全提供责任是错误的。政府的支配作用降低，福利的提供应是多元化和分散化的。养老本身作为一种个人和可收费产品，由于价值过大，无论消费者是否有支付能力，其消费都应该受到鼓励。那
23、么就会引发一个结果，即这种福利物品要么受政府补助，要么政府直接生产并供应给所有公民，这也是引起政府增长的重要原因之一。然而福利不完全是政府的行为，国家在提供福利产品时上的确扮演着重要角色，但绝不是对福利的垄断。福利多元主义的思想促进了我国养老模式多元化的探索与发展，政府和市场提供养老服务与产品可以纠正“家庭失灵”，而家庭和社会的加入又可以弥补“政府失灵”。这三者与其说是竞争的关系，不妨将其看成互相补充的关系，彼此的贡献具有补充性和替代性。3.第三方管理理论第三方管理理论的观点是政府只需要提出指导意见并提供建设资金来保证公共服务，而通过民办的非企业单位或者非营利性质组织等的第三方机构来具体提供公
24、共服务。养老机构服务作为公共服务的一种，如果一直由政府单一提供或管理的话，会出现交易成本过高、运营效率低下等问题，因此社会资本的加入应是未来我国养老机构建设的首选，有利于实现规模经济效应，优化政府规模，提高养老服务提供的实际效率和服务质量。4.多中心治理理论以多中心治理理论为代表的学术创见，出自美国学者埃莉诺奥斯特罗姆。多中心治理理论认为公共事务的治理和公共服务的提供需要借助多个而非单一权力中心和组织体制，其中自发秩序或自主治理是其基础。养老机构本身兼顾公共产品和私人产品的性质，单纯依靠政府或者市场提供都有其局限性。尽管PPP模式始于公共合作伙伴从市场获取资源，但它仍是为了协调合并资源结构和资
25、源优点的将两个实体合二为一的组织，并且是由共同愿景驱动的团队建设理念。运用PPP模式进行养老机构建设，采用多中心治理理念，可以充分发挥政府市场、家庭、社会组织等多方力量，促进养老机构健康有效发展。5.委托代理理论委托代理理论是“契约论”的重要发展成果，它建立在所有权和经营权分离的基础上，其主要观点为：在生产力迅速发展与规模化生产出现的背景下，生产分工进一步细化，权利所有者无法拥有足够的时间、精力以及相应的知识去行使所有权利。这一背景也催生了一批具有专业知识、技术能力和精力的代理人，在接受前者的委托后即有权代理行使前者的部分或全部权利。同时，前者将赋予后者一定的决策权并根据后者的工作质量支付相应
26、报酬。在社会养老服务体系建设中，有学者认为:“福利服务的供给，可以由一个深受供给者影响的中央或地方政府独占的统一组织，逐渐地趋于多样化，并且导入竞争因子，且在某些方案决定时，能更接近最终使用者和消费者。” Rose.R.，“Common Goals but Different Roles: The Stats Contribution to the Welfare Mix，”in Rose,R. Shiratori,R.,eds. ,The Welfare State East and West，Oxford: Oxford University Press，1986, p. 5.我国正是通过
27、开展公办养老机构改革，将养老机构的所有权与经营权进行分离，政府拥有所有权，私营的专业社会组织或机构则拥有经营管理权，从而在二者间形成养老服务的委托代理关系，达到资源共享和功能互补，最终实现社会效益和经济效益的最大化。三、PPP养老模式对我国构建完备养老事业体系的优势分析（一）PPP模式特点与养老服务业发展要求共融互通PPP模式适用的项目通常都具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、合作关系长期稳定、绩效付费占比较大等特点，养老事业的自身特点与PPP模式规范要求高度吻合，将PPP养老模式融合到养老服务业中是我国当前养老事业体系的突破点，有利于养老服务业管理体制和运营机制的
28、改革创新。首先，养老服务业作为普惠性的公共事业，不仅能够提供长期稳定的现金流，还符合当前鼓励政府和社会资本开展合作的政策导向。政府投入资金是PPP养老项目重要的参与形式之一，社会资本也可以获得低利率的银行贷款，充分利用金融衍生工具的风险管理作用，能够有效分散融资风险，双方合作可以避免大量资本的一次性支出，有利于资金的流动和其他项目的同时开展。其次，比起项目效率和规模，养老服务业更加看重其通过运营带来的养老服务的效果，这与PPP模式以运营为核心的理念高度契合。养老服务业作为轻资产行业，提供的是公共服务，PPP作为一种持久和稳定的关系，体现了由“共同愿景”驱动的“团队建设理念”，这与养老事业的服务
29、精神不谋而合。此外，养老事业体系中除了国家主导提供的产业外，还有一部分的市场主体主要为民营企业，但由于多方限制，效果不甚理想。在当前鼓励社会力量参与的政策形势下，养老服务业将为民间资本大施拳脚提供一片广阔的舞台。目前在进行项目融资时，国家非常提倡使用PPP模式，借助社会资本来进行养老服务业的管理，帮助政府科学规范地完成资产管理，社会资本可通过转让运营移交（TOT）、改建运营移交（ROT）、委托经营等方式，参与养老服务项目运营，为解决设施老化、床位空置等难题提供新的方案。（二）多主体参与养老服务业有利于形成多元互动的共赢局面PPP模式介入养老领域使政府，企业以及社会资本相互合作，共同创造营收也共
30、同承担风险，将政府部门相关的发展计划、政策支持与私人部门的运营能力、民间资金结合在一起，能够达到维护社会秩序和激发社会活力的双重效果。PPP养老模式中各个利益相关方追求的是回报的稳定，风险的合理分担，整合的是不同利益诉求的契约，他们各自有自己的适用范围和优势。1.政府方面PPP模式参与养老事业体系建设，极大地弥补了公共资金的不足，直接减轻的政府的财政压力，不仅促成了政府的职能转换，而且减轻了因老龄化导致的养老服务供需矛盾而产生的社会压力，提高了政府的信誉等级，有利于维护政府的公信力。我国传统的养老服务供给主体较为单一，一般为政府主导，政府财政资金是养老服务产业唯一的资金来源。在我国老龄化不断加
31、深加重的大背景下，仅仅依靠政府提供养老服务是完全供不应求的，愈发膨胀的养老群体致使养老事业的财政支出逐年攀升，资金缺口不断扩大，政府的财政压力不堪重负。完全依赖单一的供应者，公共服务的最终消费者公民的权益会遭受无尽的盘剥，公民将不能享受到应有的符合需求的基础设施和精神层面的对待。研究表明，PPP模式投入到项目的资金支出仅为政府部门项目财政支出的80%，民营部门的参与可以帮助政府发展养老设施建设，使养老机构兴建成本最小化，还能成为政府新的税收来源，减轻政府提供养老服务的外部财政压力。PPP模式强调全生命周期模式，政府参与有利于对内进行行政改革，对外提升社会治理能力。与此同时，政府有国家政策作为保
32、障，通过降低养老产业准入门槛，为养老产业建设扩宽筹资途径，从而降低了民营部门投资养老机构的风险。政府未来在养老服务产业中的角色由执行者变为参与者，由提供者变为监管者，主要体现为以下几个方面：第一，PPP模式介入养老服务业之后，政府无需直接进行养老机构的建设，而需要首先确定社会对养老服务业的需求，并为之制定相关计划，以便民营部门进入产业建设；第二，审查民营部门建设养老产业的可行性，并作为参与方履行合同中的各种任务；第三，由于养老产业是面向人民大众的福利性产业，必须要保证公众全体的共同利益，因此政府要提前制定好具体价格，同时完善绩效评价的体系并及时对绩效进行监督；第四，政府拥有雄厚的财政资金，其强
33、大的兜底能力可以为项目融资提供支持。PPP模式并不是单纯的融资，它是通过共同管理来保证最大化的社会效益。养老PPP项目的营利性和福利性并非不可调和。政府需要及时引导，不能让市场来负担责任和风险，会严重影响社会资本的参与度。政策上政府要提供政策来服务优惠高质量的社会资本，同时考虑特许经营来平稳度过特殊时期，当企业的服务水平达到要求时，可以全权由社会资本进行运营，为了保证企业的正常效益由第三方组织进行监管和评估任务，这样也更方便政府的管理工作。在风险分摊方面需要实现最优配置。对风险的理解是良好分析的核心，对风险的精确识别至关重要，以便能够构建相应结构来转移风险，并确保风险保障。在PPP模式运作过程
34、中，要审慎评估每一个风险，确保所有风险得到最优的结构化安排和分配。政府部门要主动承担政治影响、法律变更这一类的风险；而市场参与方则需要主动承担项目建设运营等市场类的风险；不可抗力带来的风险，由双方共同承担。2.企业方面企业将竞争和市场力量引入养老事业，打破政府垄断，发挥资源自发高效配置的优势，给公众增加了自由选择的空间，从而维护公众利益，促进完备养老事业体系发展。一直以来，我国的养老事业主要由政府主导，政府缺乏提供多样化养老服务的专业能力且限制社会力量的参与，在供需矛盾日渐严重的情况下，不可避免地出现了低效、无能和缺乏回应性的倾向。在PPP模式中，政府通过降低市场准入门槛，提供合作平台和政策优
35、惠，再辅以养老产业本身相对成熟的市场介入条件，以利润为导向的民营企业有直接的经济动力进入养老领域去开展项目，去满足公众的多样性需求。PPP模式有着严谨的操作流程，需要资本参与方与政府一齐进行项目识别、准备、采购、执行、移交等部分，企业本身即具有专业的运营能力和管理技能，其先进的管理能力推动了PPP项目的革新，保证了项目过程的科学性与专业性，弥补了政府部门对养老领域建设专业知识的缺乏，满足了对养老设施专业性和对养老服务多样性的需求。PPP养老模式使社会资本参与其中，实质是消除壁垒，调整融资结构，将竞争引入养老产业建设，以达到降低成本、降低价格、激励创新、增加投资以及改善服务的效果。此外，养老领域
36、属于福利性产业，是国家大力推行倡导的普惠性服务，社会资本不仅可以享受到来自国家的税收、政策优惠，降低投资风险，短期快速地回笼资金，还可以获得长期良好的社会效益，提高自身的社会信誉度。3.社会民众方面目前我国的社会矛盾主要在于社会发展仍不全面充分，无法匹配群众的美好生活，辅以人口老龄化的大背景，这对我国养老服务产业的差异化、个性化和全面性提出了不小的挑战。PPP养老模式可以满足老龄人口不断增长的养老需求，并且可以在公众能够支付的价格水平上提供服务，避免高成本高收费在市民群体中引起的震动。社会公众参与PPP养老模式建设，不但可以监督项目进展，提高其个性化服务水平，而且可以集中各式各样的社会力量，发
37、掘和培训专业人才队伍，提高养老产业的运营水平。（三）PPP模式的介入有利于养老事业体系规范化、科学化运行PPP项目开展的流程从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行到项目移交要经过长期的评估、验证、具体进行以及评价的阶段，标明项目需要较长的投资周期，操作复杂，运作过程繁琐。PPP模式介入养老领域，可以在机制建设、法律建设等层面完善业已滞后的养老事业体系，使其能够规范化运行，科学化操作。1.机制建设层面1.1目标导向机制由于人口老龄化进程不断加快，同时近年多出现的未富先老的特征，PPP模式需要政府部门及时规划布局养老机构的中期建设。一是政府的相关部门要及时统计测算老龄人口的增长规模和速度，与目前
38、养老机构的服务供给状况进行比对，做好中长期规划，以便更好地引导私人部门达到中长期目标而参与投资和运营。二是建设好相关的人才队伍，包括职业，专科以及高等教育等方面的教育人才，借助专业的养老服务相关的人才队伍来保证养老机构的建设工作中充备的人力支持。1.2行为导向机制养老机构一旦有社会资本介入，出现排他性问题的可能性很大，社会资本为了获得更高的效益会偏向选择年龄低，身体健康没有肢体残疾问题，并且能够进行支付的老龄群体，这样会导致大量的底层人民或者身体残疾的老年人无法被养老。所以，政府可以借助以下这三点来进行改善：第一，提供税收优惠给愿意接收孤寡或者残障老人的养老机构；第二，提供免费或者价格低廉的土
39、地给参与基础性养老机构建设的PPP项目进行使用；第三，为在评估考核中表现优异的养老机构给予适当奖励；第三，鼓励大学生群体通过一定培训后以义工方式有组织地参与养老志愿服务。通过对行为导向机制的改善，PPP模式与养老机构建设能够进行更好地融合，从而有利于养老事业体系专业性、长远性发展1.3评估考核机制PPP模式的养老建设要求必须要具有完整科学的考核评估机制，进而确保市场竞争机制的正常进行，促进项目运营方的持续进行项目的完善，通过淘汰机制更能帮助政府部门对市场实现监控。同时政府部门还可以成立具体的管理部门或小组，借助周期性地评估考核来帮助改正在项目过程中因为突然性风险或者模式本身出现的偏差问题。1.
40、4第三方监管机制学习发达国家的相关经验，通过第三方组织机构来完成对外部监督。因第三方机构不用考虑利益或者情感问题，可以完全保持中立态度，进而有利于有效监管公共以及私人部门的行为，同时还能避免机构间的恶性竞争，创造公正和平的外部环境促进养老机构的持续发展。2.法律制度层面PPP养老项目作为养老事业体系建设的新兴养老模式，其运行发展必然需要相关法律制度的保障。一是国家加强立法，通过明确具体的法律规定解决该模式与现行法律法规之间的冲突，使该模式能够更好地契合国家政策，同时也为该模式的可持续性发展形成良好基础。二是地方政府要避免对项目的过度扶持，制定不同的规则来处理养老产业PPP项目的补助和税收等各种
41、问题，做到具体问题具体对待。三是明确责任承担、利益分享、投入补偿方面的法律依据，使个人的财产所有权、利益分配和经济补偿等问题要有法律保护。四是加快监管制度的建设完善。现实中，尽管养老产业PPP项目帮助政府和社会资本完成合作，但政府追求的社会价值与社会资本追求的经济价值存在一定的冲突，我国现行的行政监管往往难以达成双赢局面，因此需要通过完善相关法律法规，提高监管力度，促使双方履行契约，提高PPP模式的规范性与可执行性。四、对于PPP养老模式运行过程可能出现问题的一些延伸思考为完备我国养老事业体系建设，满足人民群众差异化多样化的养老需求，维护社会稳定，国务院、发改委及财政部等政府部门最近几年为了全
42、面实行PPP模式出台了许多文件，认可以PPP模式引导社会资本参与养老服务设施的投资和运营是一种符合各方利益的可操作发展模式。然而，由于PPP模式运用在养老机构项目的时间并不长，风险多样且不能完全控制，如在操作层面上养老项目投资大，风险高，较低的收益难以对社会资本和金融机构产生较大的吸引力；亦或是经验层面上政府缺乏专业管理经验，PPP养老项目还未有成功经验值得借鉴等；再者还有风险分担不清晰、法律仍不完善、多部委管理责任归属模糊等障碍。PPP养老模式是当前公共养老产业领域的新兴养老模式，它的发展前景既呈现出稳定向好的态势，也预示科学普适的前景，同时不可否认的是发展前期的PPP养老模式存在着与我国养
43、老事业相互融合中亟待解决的偏差和瑕疵，但总体来说，针对构建我国养老事业体系的发展路径，PPP模式又确实是“一剂良药”和“新鲜血液”。文章探究了PPP养老模式应用于我国养老体系的现实意义，为促进和完备我国养老事业的建设提供了借鉴意义，相信PPP养老模式在未来广阔的发展空间下，能够给我国养老体系的构建带来更多的驱动力。致 谢值此毕业论文完成之际，我谨向所有关心、爱护、帮助我的人们表示最诚挚的感谢与最美好的祝愿。本文是在导师侯睿讲师的悉心指导下完成的。选题伊始，导师就以其深厚的理论功底，宽广的学术视野给予我极大的帮助与启发。导师在论文前期抽出大量的时间指导我疏通文章逻辑问题，在论文最后完成阶段，对论
44、文逐字、逐句指正，对我进行了不倦的教诲。导师在进行学术指导的同时也经常关心我、鼓励我、支持我，让我在学术道路上时刻充满热情。本论文从选题到完成，几易其稿，每一步都是在导师的指导下完成的，倾注了导师大量的心血，在此我向我的导师侯睿老师表示衷心的谢意与祝福！在此也要感谢侯江红、李玫、陈然等各位老师在论文开题期间所提出的宝贵意见；感谢李培文、段心雨、李梁靓等我的挚友，在学术道路上给予我的许多鼓励与帮助，愿友谊长存；感谢N.Flying在我遇到挫折时消除我的浮躁，让我重归初心；需要特别感谢的是我的父母，他们是我十多年求学路上的坚强后盾，一直以来的支持、理解和鼓励，是我努力向前的动力！最后向审阅我论文和
45、参加答辩的老师们表示衷心的感谢，感谢你们抽出宝贵的时间参加我的论文答辩会，感谢你们对论文不当之处提出的宝贵意见和建议。参考文献【1】David Shulman and Ruth Galanter (1976). Reorgani-zing the Nursing Home Industry: A Proposal. The Milbank Me-morial Fund Quarterly. Health and Society，Vol.54，No.55621976),pp.129143.Retrieved August 12，2010，from http:/www.jstor.org/stab
46、le/3349584【2】Harry R. Moody (2005). Industries and the New Aging Enterprise . Generations 28 No4 Winter 2004/2005 pp/ 7578【3】陈叔红.养老服务与产业发展M.长沙：湖南人民出版社，2007:111-121.【4】彭建平.当前政府购买社区公共服务问题及其对策J.管理观察，2015（15）：21-23【5】吴孝灵,周晶,彭以忱,段庆康.基于公私博弈的 PPP 项目政府补偿机制研究J.中国管理科学，2013，21(S1) : 198-204【6】王培培,李文.PPP 模式下社会养老服务体系建设的创新与重构J理论月刊，2016(08) : 135-140【7】章晓懿.政府购买养老服务模式研究: 基于与民间组织合作的视J中国行政管理，2012(12) : 48-51【8】吉鹏,李放.政府购买城市社区养老服务效率评价基于江苏省三市数据的分析J.城市问题，2016（10) : 84-88【9】赵娜,方卫华.供给侧改革背景下城市机构养老服务评价及优化基于服务质量差距模型的视角J河南师范大学学报 ( 哲学社会科学版)，2017，44(0