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1、中国企业职工持股制度的发展职工持股计划（ESOP）试点工作是国有企业产权改革的重要内容之一。本报告对我国职工持股制度的现状、涉及职工持股的有关政策法规约束与申报审批流程、职工持股信托化的发展趋势、以及目前存在的主要问题进行了分析，并对如何推进职工持股制度的健康发展提出了一些建议。一、职工持股制度的现状我国的职工持股是与国有企业股份制改造同时诞生的。这一制度是由企业职工和经营者自发选择，由本企业职工以购买或以其它形式持有本企业股票开始，并逐渐走向规范的。1. 关于职工持股的来源和比例（1）职工持股的股份来源从股权取得的方式看，主要有三种情况：一是增资扩股方。如深圳、南京规定：经公司股东会或产权单
2、位同意，内部职工持股原则上通过增资扩股方式建立，个别企业也可通过产权转让方式建立。二是增资扩股与资产存量置换、产权转让方式相结合。如浙江、江苏规定：内部职工股既可以通过增资扩股方式建立，也可通过产权受让方式建立。三是发起设立的方式。如安徽规定除采取增资扩股和购买公司部分股权的形式建立外，还可采取职工个人与其它股东共同出资作为发起人建立。在实践中，通过增资扩股引入职工持股的方式比较容易被原企业投资者（主要是国有股东）所接受。（2）职工持股的比例各地对职工持股的具体比例没有作出明确限定。从实际情况来看，对职工持股的限定主要有三种情况：一是按企业总股本分档限定职工持股比例。企业总股本越小，允许职工持
3、股的比例越大。二是规定职工持股的最高比例。如黑龙江规定在股权设计中，从总股份中设定一定比例为职工持股股份，一般不应超过本企业股本总额的30%。三是规定职工持股的最低比例。如甘肃规定公司职工持股比例最少不低于公司总股本的10%，非国家垄断和没有特殊规定的行业，根据需要和可能，职工持股可以达到相对控股或绝对控股的比例。2关于职工持股的资金来源我国职工持股的资金来源主要有以下几条途径：现金出资。很多省市明确规定，职工购股资金应以“职工个人出资（筹集）为主”。类似规定的主要有黑龙江、甘肃、青海、北京市和南京市。如黑龙江规定职工个人持股资金的来源，按照个人自愿出资为主，多渠道集资为辅的原则筹集。北京规定
4、职工持股会的资金来源应以会员的现金出资为主。南京规定企业依法改制时，职工个人持股资金的来源的原则为，以个人出资为主，其它渠道为辅。银行贷款。如深圳规定由公司非职工股东担保，向银行或资产经营公司贷款。将企业公益金借给职工。如深圳规定可将公司公益金划为专项资金借给职工购股，借款利率参照银行同期利率决定。净资产增值奖励。如江苏规定国有企业改制后完成国有资产保值增值等有关指标的，经企业产权方和职工代表大会同意，可将净资产增值部分的10%折成股份用于奖励企业管理人员以及其它有重大贡献的企业人员。专利、专有技术折股。厦门规定，经有关部门确认的专有技术、专利等可作价入股。深圳规定，在一定条件下可将科技成果作
5、价折股分配给有贡献的经营者和技术骨干。工资、奖金结余量化。江苏规定，对于经审计确认合法的历年的工资、奖金结余，经企业职工代表大会同意，可以按职工工龄、贡献、职务等量化给职工。厦门规定企业可以把积存的公益金、福利基金、奖励基金等属于职工公共积累的资金按规定配给职工。年薪折股。安徽一些试点企业实行企业经营者年薪折股。3经营者股权比例限定对企业经营者和一般职工之间股权的比例，各地规定大体有5种：（1）设置上限。如深圳规定董事长、经理持股额原则上为职工平均持股额的510倍。北京市规定职工持股会每一名会员的出资额最高不超过职工持股会注册金额的5%。南京规定公司董事长、经理持股额与一般职工持股额应保持合理
6、比例，原则上为职工平均持股额的10倍左右；公司内高级管理人员和业务骨干，可视情况提高持股比例，具体比例在公司章程和持股会章程中载明。（2）分档设定最高比例。黑龙江、陕西规定，按照企业注册资本额3000万元以下、30005000万元、5000万元以上3个档次，董事长或总经理的持股额度最高不能超过职工持股总额的3%、2%、1%。（3）鼓励经营者持大股。浙江、安徽规定，董事长、经理持股额原则上为职工平均持股额的5倍以上。允许经营者持大股。鼓励业务和技术骨干多持股。江苏规定企业主要负责人个人持股数额应当是职工平均持股额的5倍以上（而原来规定董事长、经理出资认股额一般不得低于职工平均出资认股额的2倍，亦
7、不得高于5倍）。（4）原则性规定。厦门规定，企业主要领导和领导班子成员必须持股且持股比例应当高于一般职工，但没有具体下限。（5）例外规定。甘肃规定，董事长、经理出资认股额一般不得低于职工平均出资认股额的35倍；但公司可根据具体情况，适度提高经营管理人员、业务和技术骨干的持股限额；技术人员以技术入股，不受有关比例规定的限制。4. 关于职工持股的管理（1）职工持股的方式我国多数省份规定，职工持股要通过建立职工持股会及类似的机构来进行。如北京、上海、天津、南京、陕西、宁夏等地都有职工持股会管理（试行）办法。也有部分省市规定直接持有、间接持有可以并行。如甘肃规定公司内部职工持股主要采取两种方式：公司内
8、部职工人数较少的，可采取以发起人方式由自然人直接持股；公司内部职工人数较多的，职工通过持股会间接持有公司的股份。江苏规定职工股份既可由职工本人以自然人身份直接持有，也可设立职工持股会集中管理持有。（2）职工持股的组织机构全国各地多数省份都规定建立职工持股会持有职工股。目前，关于职工持股会的组织和性质，实践中有如下模式：社团法人。在民政管理部门登记。如外经贸、北京、天津、宁夏、青海等。工会法人。以工会名义持股。如上海、甘肃、陕西、黑龙江、江苏、南京、广东、济南等。依托工会。在工商管理部门登记。如深圳、云南等。股票托管。职工持股通过委托共同受托人进行，共同受托人可以是企业内部职工，也可以是企业外部
9、的自然人或法人。（3）职工股权管理我国各地在职工股权管理上一般都规定：除职工退休或离开企业之外，一般不能退股，不能转让，也不能继承。各省市有关职工持股的暂行办法或试行条例中，大多对职工股做出禁止转让的规定。如深圳、广东规定职工持股原则上，不转让、不交易、不继承。这项规定的主要考虑是：可有效避免过频转让而导致的职工股的管理混乱；可有效防止职工因只注重股权转让获利而忽视对企业发展的关心。允许股权随意转让，极易导致职工股权的过于集中，而使多数职工丧失股东身份，职工持股制亦将不复存在。5相关政策优惠各地在有关规定中，对职工持股都给予了不同程度的政策支持：对转让资产的优惠。如江苏规定（1）以产权受让方式
10、实施职工持股的，职工购股一次性付清款项的可给予不高于10%的优惠；（2）国有企业以全额置换方式将产权出售给企业多数职工（60%以上）改制为股份有限公司、有限责任公司或股份合作制企业的，可以给予不高于低价10%的优惠。浙江、安徽规定以产权受让方式实施职工持股时，一次性付清认股款项的，可给予10的优惠。对职工股分红给予税收优惠。如深圳规定经营困难企业实行职工持股，经政府有关部门批准，职工股的分红可享受税收的优惠政策。对职工股分红转为再投资的优惠。如安徽规定鼓励职工将红利留在企业增加投资，扩大股本。对红利用作再投资入股的，暂免征个人所得税。甘肃规定股份制企业用资本公积金转赠个人的股份免征个人所得税。
11、经营困难的公司，经政府有关部门批准，职工股的分红可享受税收的优惠政策。二、政策法规约束与申报审批流程1994年，针对企业实行职工持股的迫切要求，我国外经贸系统和部分省市在借鉴国外经验的基础上，结合各地的实际，各自制定和出台了相应的管理办法及实施意见。到目前为止，已有外经贸系统、深圳市、北京市、上海市、天津市、江苏省、浙江省、黑龙江、安徽省、云南省、甘肃省、青海省等30多个省市制定了相关的行政性管理办法。关于与职工持股相关的法律法规，各地制定职工持股的实施和管理办法的依据主要有三种情况：一是依据国家的法律法规。如北京市根据国务院社会团体登记管理条例，参照中华人民共和国公司法；甘肃是根据中华人民共
12、和国公司法和中华人民共和国工会法；青海、安徽、浙江、江苏等是依据公司法及国家有关法律法规。二是依据国家有关国有资产管理的规定。如国务院颁发的企业国有资产监督管理暂行条例、财政部颁发的国有资产评估管理若干问题的规定和企业国有资本与财务管理暂行办法、国有资产管理局颁发的国有资产评估管理办法施行细则等。三是依据国家证券管理方面的规定。如国有资产管理局颁发的关于对上市公司国家股配股及股权转让等有关问题的通知、财政部颁发的关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知、国家体改委颁发的定向募集股份有限公司内部职工持股管理规定和关于清理定向募集股份有限公司内部职工持股不规范做法的通知、证券委颁发的股票发行
13、与交易管理暂行条例等。我国企业建立职工持股制度一般都要上报上级主管部门审批。为此，各地制定了相关的审批程序。以北京市为例，企业申请企业职工持股会的审批流程主要有以下内容：1审批项目受理企业申办职工持股制度需提交如下申办材料：主办单位关于设立职工持股会的请示。内容包括：职工持股会名称、职工持股会注册资金、职工持股会理事长推荐人选。设立职工持股会的方案。内容包括：公司改制或股权重组前的基本情况，公司改制或股权重组后股权结构和法人治理结构设想，企业离退休职工的安置及非经营性资产等的处置方案，公司改制或股权重组前3年的经济效益概况，公司改制或股权重组后3年经济效益预测，组建职工持股会的可行性分析，职工
14、出资入股办法，职工持股会的组织机构及其职责，职工持股会会员出资的管理规定，组建职工持股会的实施步骤。职工持股会章程（草案）。内容包括：名称、宗旨、注册金额、会员的权利与义务、会员转让出资的规定、组织机构、理事长产生的程序和职权范围、章程的修改程序、解散事由与清算办法、其它事宜。上级主管部门同意成立职工持股会的批复（已经成立的股份有限公司或有限责任公司提交股东会同意成立职工持股会及职工持股会实施方案的决议）。公司职代会同意成立职工持股会及职工持股会实施方案的决议。企业名称预先核准通知书（已经成立的公司提交公司法人执照复印件）。理事会负责人推荐表。会员名册（样式）及会员出资证明（样式）。企业上级部
15、门对职工持股会改制方案中的财务、统计数字及未来经济效益预测的真实性、客观性的确认件。企业财务报表。2审核标准申办材料齐全、规范、有效。职工持股会会员人数达到50人以上，除公司的董事、监事外，职工持股会会员都必须是与企业有正式劳动关系的职工。已经或拟依据中华人民共和国公司法设立的有限责任公司或股份有限公司。企业产权清晰，经营范围和产品符合产业发展方向。职工支持企业改革，愿意通过职工持股会向企业投资，同时有相应的经济承受能力。企业股权结构合理，改制行为规范，并妥善解决了离退休职工和企业债权债务等问题；企业资产质量较好，有主营产品和市场份额，经营稳健，有一定的发展潜力和对投资者的回报能力。净资产回报
16、率一般应在5以上。三、职工持股信托化的发展趋势国内外的经验表明，实施职工持股计划需要信托机制。目前，我国多以职工持股会或工会代表职工间接持股。但职工持股会和工会代表职工作为持股主体参与职工持股计划都存在法律障碍。利用信托机制，可以解决持股主体缺位问题。信托投资公司是依法专门从事受托理财业务的金融机构，能够克服通过职工持股会、工会等媒介实施职工持股方案的法律障碍。对于职工，通过与信托投资公司之间建立合法的信托关系，有利于保护其合法权益。在我国现行的法律中，没有专门的法律对职工持股予以明确规范，只是在地方或部委的政府规章中对职工持股会有一些规定。在职工持股的具体操作中，都遇到一些无法回避的法律障碍
17、。如公司法规定，有限责任公司的人数不得超过50人。为了解决人数的制约，企业采取多种规避方法，如个人委托代为出资、职工持股会或工会代为出资、新成立公司完成出资等。但是这些出资主体本身存在着很多问题，如个人出资代表最大的障碍是出资风险的法律障碍；以职工持股会或工会的名义进行出资与社团法人是非赢利机构的性质不符；以新成立公司的方式完成出资，不仅同样有人数的制约，还会受公司对外投资不超过净资产50%的制约。除此之外，在实行职工持股过程中出现的持股资金不足、预留股份、股份继承等诸多问题都不好解决。信托法的实施，从法律层面上解决了信托制度的合法性问题。信托持股将在很大程度上解决上述问题。信托财产本身及其所
18、生的任何利益不能由受托人而只能由受益人享受。这就是信托法上著名的“所有权与利益相分离”原则，也是信托最根本的特色所在。职工持股，主要是获取收益，所以信托持股，有助于职工（委托人和受益人）利益的保障。信托制度能够较好地解决我国职工持股制度建设中的基本问题，至少包括以下几个关键方面：解决职工持股的主体问题。通过信托设计，以自然人或非法人社会团体名义将职工持有的股份信托给自然人或法人进行管理、处分和收益分配。自然人可以是一个人，也可以是几个人（共同受托人），法人可以是信托投资公司，也可以是信托投资基金。解决职工持股融资问题。信托关系成立后，信托投资基金或其它受托人，可以受托管理的职工股份作为担保融资
19、，逐步用职工持股收益（信托利益）偿还债务欠款，从而解决职工持股改制中的职工持股能力不足的问题，推动职工持股改制的规范化和规模化发展。有效解决职工参与企业管理的问题。通过“表决权信托”，受托机构或受托人可以依法行使与信托财产相联系的表决权，有利于企业完善法人治理结构、推进决策的科学化和民主化，从而解决职工个体参与投票表决和管理无法落实的问题。同时因为受托机构或受托人一般都具有相应的专业知识和技能，更能有效发挥作用。落实股利分配问题。通过信托合同的履行，能够实现职工持股的股利分配。在“管理信托”的前提下，受托机构有可能通过理财方案的设计，使职工的信托收益增值。解决“税收问题”。职工持股无论在国内、
20、国外都是应该享受税收优惠的，但在现行法律框架内无法得到合理解决，在本质上还存在着企业和职工双重纳税的问题。通过信托设计，可以有效解决职工持股中的税收问题，实现有效的节税。合理解决股份继承及预留股份问题。通过信托合同关系中委托人、受益人的设计，有效地解决预留股份和股份继承问题。真正发挥激励约束作用。通过“表决权信托”，受托机构或受托人可以依法行使与信托财产相联系的表决权，有利于企业完善法人治理结构、推进决策的科学化和民主化，从而解决职工个体参与投票表决和管理无法落实的问题。并且因为受托机构或受托人都具有相应的专业知识和技能，能更有效地发挥这种权利的价值。一般来看，实施职工持股信托方案主要有以下步
21、骤（见图1）：步骤之一：公司将职工的购股资金，可以是银行担保借款、税前利润奖励分配、企业公益金以及现金出资作为信托资金，甚至可以将科技成果（专利、专有技术）作为信托财产，委托给某个信托机构。如果是职工的现金出资，则需按照资金信托办法中关于集合资金信托的规定，即“信托投资公司集合管理、运用、处分信托资金时，接受委托人的资金信托合同不得超过200份（含200份），每份合同金额不低于人民币5万元（含5万元）”。对于集合资金应尽量避免，因为当地银行会对集合资金信托的审批比较谨慎，并且目前集合资金信托的实施细则并没有出台，对于集合资金信托的帐户开立方式（是单独还是整个开立帐户）、风险和利益的分担还有与非
22、法集资的区别等并没有法律意义的解答，因此，利用现金出资的集合资金信托形式最好运用在规模较小、人数较少的企业，尤其在民营企业中。如果人数超过200人，可以考虑职工持股会作为信托主体，但目前中华总工会对此还没有具体的意见。步骤之二：公司或职工作为委托人与信托公司签订信托合同，依据委托人确定的管理方式或信托公司代为确定的管理方式管理和运用信托资金或信托财产。信托合同应是双方主要的法律文件，应包括信托目的、信托期限、管理方式、受托人权限、信托利益的计算、税费承担、受托人报酬、权利和义务等主要条款，可以依据具体情况，将职工持股计划安排和管理办法纳入信托合同之中。步骤之三：信托公司利用上述信托资金受让或认
23、购公司股份，做股东变更的工商登记，成为公司法律意义上的股东。对于股东登记时，是否要披露信托关系，目前法律没有具体规定。步骤之四：信托公司履行信托合同，按照信托合同由信托公司或公司或职工持股会或其它职工股权管理机构，负责分配股权、管理股权。职工股权可以在内部按照既定规定进行转让、继承、回购等行为，至此完成职工持股计划。图1 职职工持股股信托方方案的步步骤 四四、目前前存在的的主要问问题目前前，我国国职工持持股尚未未走上规规范化的的轨道，而而且发展展也很不不平衡。就就国有股股份制企企业的职职工持股股状况而而言，大大致有以以下几个个问题：l非制制度化与与缺少法法律依据据。由于于没有一一个全国国统一的
24、的职工持持股计划划和法规规，各地地和各企企业出于于自身的的需要，制制定了只只适应自自己的一一些规章章制度。但但目前各各地在实实践中地地具体做做法及政政策法规规不尽一一致，各各类企业业在政策策运用过过程中的的操作也也很不规规范，相相关的制制度建设设基本上上还处于于行政性性规定阶阶段，缺缺乏统一一、规范范的法律律依据。2缺乏持股资金来源。由于我国长期沿用高福利、低工资的收入分配政策，加之许多企业经营效益不好，资金利润率低，企业职工缺乏足够的购股资金和购股动力。从国内已有的试点看，职工持股出资以现金为主要方式，也呈现出多元化的趋势。按有关金融法的规定，银行贷款不能用于投资股票。因此，银行或其它金融机
25、构能否为公司提供职工购股贷款存在很大疑问。3股权流动问题。我国多数省市的职工持股暂行办法或试行条例中，都规定了职工股禁止转让。这种禁止流动的规定，使职工丧失推出渠道。一旦企业经营失败，职工不仅面临失业，还要损失其资产。在社会保障制度不健全的情况下，加大了职工持股的资产贬值风险。4激励机制问题。经营者与职工持股的比例关系到企业经营者与职工的激励问题。经营者持股比例过小，起不到对经营者的激励作用。但如果股权过于集中，也会产生新的收入分配不公，造成内部矛盾，最终影响企业经营效益。如何合理的确定股权的比例，也是我国职工持股制度中的一个现实问题。五、推进职工持股制度健康发展的政策建议为了推进企业职工持股
26、制度的健康发展，借鉴国内外职工持股制度的经验和教训，提出如下政策建议。1配合产权结构调整，实现国有股权有序退出在一些资产规模不大的中小型国有企业中，职工有能力持有企业较大份额的股权。这类企业，以职工出资为主，可依据行业和企业自身发展的实际情况，对职工改变身份给予适当补偿或让利的方式，将有偿购买和无偿配送相结合，在职工承受能力的范围内，全部或大部分国有资产存量由职工置换拥有。对于仍保留的部分国有权益，可考虑设置为优先股，享有优先分红、优先清偿的权利，以保证国有股在非控股情况下的权益。国有大型企业资产规模相对较大，职工缺乏足够的积累购买较大部分的股份。应当允许职工在个人出资的基础上，取得一定贷款，
27、以增量投入的方式，逐步获得企业股权。同时，对条件成熟的子公司或部门，实行存量置换，分步实现职工持股。2规范上市公司的职工持股制度我国多数上市公司在上市之前都发行过一定比例的内部职工股，它与职工持股制度所要求的职工股份有很大不同。目前，依据我国证券管理部门的有关规定，不允许上市公司发行职工股和限制公司回购股份。这对上市公司推行职工持股制度形成很大制约。建议采取多种形式寻求上市公司推行职工持股的途径：一是通过职工持股会受让本公司国有股权，同时国家在转让国有股权时给予一定优惠的方式实现职工持股。二是上市公司每年可从利润中提取一定比例的奖励基金，或者是通过国有股权分红让利的方式，结合职工个人出资，以职
28、工个人的名义在市场上为职工购买股票，并相应成立职工持股会或其它托管机构，按职工持股章程管理职工股份。三是可采取定向增资扩股的形式，定向由职工认购公司股份，同时实行职工股份的托管；或在公司增资扩股时，留出一定比例作为职工持股的股份来源。四是在条件成熟的情况下，可实行扩大的股票期权制度，使公司经营管理者和一般职工都有机会通过个人努力和稳定工作获得公司认股权。 3规范企业职工持股的退出管理在职工股权的管理上应明确规定，除职工离开本企业或退休，一般不能退股，不能转让，不能继承。对于中途退股离开企业的职工股份，兑付也有一定的时间界限。目前一些职工持股企业在股权管理中存在两种倾向：一是不允许职工股权的转让
29、，增大了职工入股的投资风险，使许多职工不愿投资本企业；二是内部职工持股的外部化、社会化，混同于企业普通股份，使职工持股失去了本来的意义。对此，应严格规范职工持股制度中的职工股份转让行为。在制定企业职工持股章程时，应对职工退休或离开企业时的股份处置作出明确规定，由企业按一定的标准和条件回购，也可以在企业内部转让并由符合一定条件的新员工购买。职工持股企业设置预留股的主要目的，是针对企业人员流动和满足新增员工的购股要求，其比例大致占职工总股本的1520%，其资金来源一般是企业的公益金或借款。4. 多渠道解决职工持股的资金来源职工持股的资金来源可以通过3个渠道解决：一是职工现金出资，二是企业按职工的工
30、龄、岗位、贡献等因素将历年积累形成的工资结余和公益金结余配给职工；三是经股东会、董事会同意的其它形式的资金来源，包括企业以职工股份为抵押向职工提供借款，以及由企业担保向银行贷款。概括地说就是个人拿一部分，企业配一部分，银行贷一部分。我国目前在企业实行职工持股改制中面临的突出问题是，一部分企业负债率高，经营效益差，仅靠职工的工资收入无力实现持股计划。对此，应通过金融手段给予必要的支持，鼓励银行等金融机构以低息贷款的方式，对职工购买本企业股份给予支持。5明确职工持股会的法律地位关于职工持股会的法律地位问题，可借鉴国内外职工持股信托化管理的实践经验，在企业外部成立独立的“职工股权证托管中心”，由该中心负责职工股份的管理、分红、转让等有关事宜，维护职工股份的合法权益。6合理确定企业经营者持股比例经营者持股的比例和数量必须同企业的盈利和绩效相挂钩。借鉴成熟市场经济国家的经验，并结合我国的实际情况，在中小企业内经营者持股占企业总股本的比例应为2030%；在大型国有企业内，经营者持股的比例应为10%左右。对个别严重亏损企业改制为职工持股企业，允许经营者持大股，比例可增加至50%左右。