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1、关于建立立“上海海金融调调解中心心”的思思考关于探索索金融争争议综合合调解制制度 促促进上海海国际金金融中心心建设问问题关于建建立“上上海金融融调解中中心”的的思考作作者张在在祯（220100年099月255日）目目录序言一、现现行调解解体系存存在的问问题二、综综合调解解制度的的初步设设想三、综综合调解解制度的的法律依依据四、综综合调解解制度的的监管要要求五、综综合调解解制度的的时势背背景六、综综合调解解制度的的运行模模式七、综综合调解解制度的的实施步步骤八、综综合调解解制度的的协议效效力九、综综合调解解制度的的监管功功能十、综综合调解解制度的的规范建建设结语序言近几年年来，伴伴随着我我国金融
2、融业的快快速发展展，金融融机构之之间、金金融机构构与金融融消费者者（客户户）之间间、非金金融机构构的组织织及个人人相互之之间的金金融纠纷纷越来越越多。特特别是金金融机构构与金融融消费者者（客户户）之间间的信访访投诉纠纠纷，牵牵掣了金金融企业业及其监监管机构构大量的的人力与与物力，也也引起了了金融监监管机构构的高度度重视。笔笔者作为为银行业业的一名名法律与与合规人人员，在在参与处处理此类类纠纷的的过程中中常想，像像上海这这样要建建立国际际金融中中心的金金融重镇镇，在如如何快速速解决金金融纠纷纷问题上上，应当当率先探探索一条条成功之之路。国国务院关关于推进进上海加加快发展展现代服服务业和和先进制制
3、造业建建设国际际金融中中心和国国际航运运中心的的意见和和上海海市人民民政府贯贯彻国务务院关于于推进上上海加快快发展现现代服务务业和先先进制造造业建设设国际金金融中心心和国际际航运中中心意见见的实施施意见，都都提到了了“建立立公平、公公正、高高效的金金融纠纷纷审理、仲仲裁机制制，探索索建立上上海金融融专业法法庭、仲仲裁机构构”事宜宜，但都都未提及及建立专专门金融融纠纷调调解机制制问题。本本文拟就就“探索索金融争争议综合合调解制制度，促促进上海海国际金金融中心心建设”这这一问题题，谈谈谈关于建建立“上上海金融融调解中中心”的的思考。一、现行调解体系存在的问题目前我国的调解体系，公认的主要有以下四种
4、调解方式：一是人民调解，即民间调解，属于诉讼外调解。村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。二是法院调解，是指人民法院对受理的民事案件、经济纠纷案件和轻微刑事案件进行的调解，是诉讼内调解。法院调解书与判决书有同等效力。三是行政调解，又分为两种：一是基层人民政府，即乡、镇人民政府对一般民间纠纷的调解。二是国家行政机关依照法律规定对某些特定民事纠纷或经济纠纷或劳动纠纷等进行的调解。行政调解都属于诉讼外调解。四是仲裁调解，即仲裁机构对受理的仲裁案件进行的调解，调解不成即行裁决，这也是诉讼外调解。我国仲裁法、
5、劳动争议调解仲裁法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法和中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则等调解规则，都规定了仲裁调解。以上四种调解方式，都可以从不同角度，对发生在上海的金融纠纷进行调解，但存在信息分散、专业性较差、指导管理难等问题。笔者考虑，可否组建新型的调解组织，以应对急剧爆发的专业性较强的金融纠纷特别是金融信访投诉纠纷？二、综合调解制度的初步设想在思考新的调解组织的过程中，2010年6月30日，中国银行业协会印发了关于建立金融纠纷调解机制的若干意见（试行），提出中国银行业协会设立金融纠纷调解中心，便捷、灵活、高效、公正地解决当事人之间的金融纠纷。笔者将其归结为我国调解体系中的第五种调解方式，
6、即“行业（协会）调解”。应该说，这是中国银行界有志之士的一项创举。该调解方式的专业性、行业性都很强，在某种程度上可以解决前述金融纠纷的调解问题，但在属地化管理、受理纠纷范围、调解人员筛选范围、金融消费客户的感觉、因地域问题带来的效率等方面，尚存一些无法克服的问题。笔者建议，可否探索由上海金融监管机构（作为金融行业监管代表）、上海市金融服务办公室（作为地方政府管理代表）、上海金融行业协会或公会（作为金融企业代表）、上海市消费者协会（作为金融消费者即客户代表）等机构作为联合“发起机构”，由上海市律师协会、上海市法学会、上海市金融学会、上海市信访协会、上海市心理学会等机构作为联合“援助机构”，由上海
7、市推进国际金融中心建设领导小组（办公室）统一牵头设立“中国上海金融纠纷调解中心”，简称“上海金融调解中心”，专业、就近、高效、公正地调解金融争议。笔者之所以将其称为“综合调解”方式，主要也是从组建机构的多样性而言的。三、综合调解制度的法律依据要建立综合性调解制度，遇到的第一个问题就是法律依据问题。我国合同法第128条规定：“当事人可以通过和解或者调解解决合同争议。”但并未明确也不可能明确此处的调解，究竟是什么性质的组织进行的调解。而我国宪法、民事诉讼法和2010年8月28日全国人民代表大会常务委员会通过的中华人民共和国人民调解法，也仅对“人民调解”的性质和基本原则作了规定。消费者权益保护法第3
8、2条规定：“消费者协会履行的职能中，包括向消费者提供消费信息和咨询服务、受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解。”应该说，直接的、明确的关于“综合调解制度”的单行法律到目前还没有。只有最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见为综合调解制度的建立预留了广阔的空间：“充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量”；“完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设”；“人民法院鼓励和支持行业协会、社会组织、企事业单位等建立健全调解相关纠纷的职能和机制”
9、。实事求是地说，综合调解的协议是否具有法律效力，直接决定着综合调解制度的生命力。而该若干意见作为经中央批准的、最高司法机关发布的、具有司法解释性质的法规性文件，无疑具有法律规范效力。据此，综合调解制度的设立问题已无法律障碍。四、综合合调解制制度的监监管要求求中中国银监监会办公公厅关于于加强银银行业客客户投诉诉处理工工作的通通知（银银监办发发200072155 号）要要求“银银行业协协会、信信托业协协会、财财务公司司协会负负责相关关银行业业金融机机构的投投诉处理理数据统统计、分分析和指指导。”“客客户在向向银行业业金融机机构提出出投诉但但未获得得满意结结果的情情况下，可可进一步步向相关关行业协协
10、会乃至至银监会会投诉，行行业协会会应建立立并公布布相应的的再投诉诉受理和和处理机机制，银银行监管管部门要要加强对对银行投投诉处理理行为的的监督、检检查和评评估。银银监会和和行业协协会必要要时将公公开银行行业金融融机构客客户投诉诉的信息息。”上上海银监监局在转转发上述述通知知时要要求：“深深刻认识识做好银银行业客客户投诉诉处理工工作是构构建和谐谐社会、和和谐金融融的需要要，是银银行业履履行社会会责任的的需要，也也是商业业银行维维护自身身声誉和和提升竞竞争力的的需要。各各机构要要高度重重视客户户投诉处处理机制制的建设设和完善善，健全全机构，确确定人员员，落实实职责，畅畅通渠道道，切实实提高投投诉处
11、理理实效。”“银银行同业业组织也也要重视视发挥其其在参与与银行业业客户投投理工作作中的独独特作用用，沟通通内外，联联系左右右，积极极配合监监管部门门和银行行业机构构开展客客户投诉诉处理工工作，促促进上海海银行业业机构有有序高效效客户投投诉处理理网络的的早日形形成。”中中国银监监会商商业银行行声誉风风险管理理指引（银银监发220099822号）要要求：“银银行业协协会应通通过行业业自律、维维权、协协调及宣宣传等方方式维护护银行业业的良好好声誉，指指导银行行业开展展声誉风风险管理理。”中中共上海海市金融融工作委委员会上上海金融融系统 20110 年年信访工工作要点点（沪沪金融工工委办2201009
12、号号）提出出：“探探索创新新工作机机制。积积极探索索金融业业务投诉诉类信访访案件的的快速处处理机制制，充分分发挥金金融同业业公会、金金融机构构客户服服务部门门的作用用，提高高基层单单位业务务纠纷投投诉处理理的工作作效率。研研究引入入律师参参与金融融系统信信访事项项调解处处理的途途径和办办法，增增强信访访处理工工作的公公正性和和透明度度，强化化依法解解决信访访问题的的理念。”类类似行业业监管和和行政管管理的文文件很多多，都可可以作为为探索综综合调解解制度的的监管依依据。五五、综合合调解制制度的时时势背景景嫌嫌弃麻烦烦、厌恶恶纠纷，是是人之常常情。客客户往往往利用这这一点，抓抓住金融融机构珍珍惜声
13、誉誉的特点点，通过过各种方方式“死死缠硬打打”。加加之金融融机构存存在的内内部职责责不清、推推诿扯皮皮、敷衍衍了事等等现象，如如何处理理因金融融纠纷而而引起的的信访投投诉，一一直是各各家金融融机构最最为头痛痛的事。也也正因如如此，金金融监管管机构一一直非常常重视金金融信访访投诉纠纠纷的处处理。现现行金融融纠纷处处理主要要有三条条途径：一是双双方协商商，缺点点是易出出现客户户“闹银银行”；二是客客户投诉诉请求监监管机构构处理，易易被投诉诉人认为为监管机机构与金金融机构构是“父父子”关关系，不不断信访访；三是是提起仲仲裁或诉诉至法院院，时间间长，成成本高。而而调解作作为经过过第三方方的排解解疏导，
14、说说服教育育，促使使发生纠纠纷的双双方当事事人依法法自愿达达成协议议，解决决纠纷的的一种活活动，有有利于定定分止争争、案结结事了，有有利于修修复当事事人之间间的关系系，实现现法律效效果与社社会效果果的有机机统一。我我国正处处于经济济社会发发展的重重要战略略机遇期期和社会会矛盾凸凸显期，维维护社会会和谐稳稳定的任任务艰巨巨繁重。各各地纷纷纷引入医医患外第第三方处处理医疗疗纠纷，也也给我们们直接的的借鉴与与启发。探探索金融融争议综综合调解解制度，对对于构建建和谐社社会、和和谐金融融、和谐谐国际金金融中心心，促进进金融服服务有序序发展意意义重大大。英国国金融服服务局零零售部负负责人VVernnon
15、Eveerittt说过过：“即即使运作作良好的的企业，也也难免发发生可能能导致投投诉的错错误或误误解。”而而“有效效处理投投诉是吸吸引和维维系客户户的重要要手段。研研究显示示，投诉诉未被妥妥善处理理的消费费者将向向10个个以上的的人抱怨怨他的经经历。此此外，不不满的消消费者并并不一定定直接向向你礼貌貌地投诉诉，研究究表明，每每一个投投诉背后后还有大大约255名客户户选择保保持沉默默，并将将其业务务转去其其他机构构。因此此，机构构善于从从投诉中中吸取经经验将更更能确保保其产品品和服务务有生命命力、贴贴近市场场并具有有竟争力力，反之之则将错错失良机机。”另另外，外外国的BBankkingg Omm
16、buddsmaan 的的金融纠纠纷调解解经验也也很值得得我们参参考借鉴鉴。总之之，上海海在建设设国际金金融中心心的过程程中探索索综合调调解制度度确有现现实意义义。六、综综合调解解制度的的运行模模式前面已已经提出出，本文文所称综综合调解解制度的的具体载载体为“中中国上海海金融纠纠纷调解解中心”，简简称“上上海金融融调解中中心”。该该中心的的性质应应当是具具有深厚厚行政监监管背景景的地方方性、行行业性、专专业性、民民间性调调解组织织。基本本运行模模式应当当兼并现现有的人人民调解解、行政政调解、行行业调解解、仲裁裁调解的的优点，特特别要大大力借鉴鉴中国国国际经济济贸易仲仲裁委员员会的总总体运行行模式
17、和和其中的的调解方方式。调调解人员员由具有有相当资资历的上上海金融融业监管管人员、市市政府金金融管理理人员、市市金融同同业协会会或公会会推荐的的在沪金金融机构构专业人人员、市市金融消消费者协协会推荐荐的金融融、法律律或德高高望重的的知名人人士等组组成，该该中心定定期公布布上海海金融调调解中心心调解员员名单。受受理原则则，在普普遍尊重重自愿原原则的前前提下，特特别强调调保护金金融消费费者或与与金融机机构进行行交易的的对方当当事人的的调解请请求权，即即只要金金融机构构的客户户有调解解申请，即即可启动动调解程程序。调调解庭的的组成：简易纠纠纷，一一人调解解，可由由金融机机构客户户选择调调解员；普通纠
18、纠纷，多多人调解解，应当当由金融融行业监监管或行行政管理理方面的的调解员员、金融融同业推推荐的调调解员和和金融消消费者协协会推荐荐的调解解员组成成，前提提是尊重重当事人人双方的的自主选选择；特特别复杂杂的纠纷纷，还可可特邀具具有金融融或法律律专业知知识的政政协委员员、人大大代表、政政府机构构的信访访专家和和心理咨咨询师参参与调解解。受案案重点，主主要是金金融消费费者的信信访投诉诉纠纷及及金融机机构之间间的同业业纠纷，不不与现行行仲裁机机构、人人民法院院、调解解组织争争案源，不不以营利利为目的的，可以以接受仲仲裁、法法院或行行政（信信访）机机构和金金融监管管部门的的委托调调解，或或指派调调解员参
19、参与仲裁裁调解或或法院调调解，在在征得当当事人同同意的前前提下，也也可将调调解事项项移送仲仲裁或法法院，充充分发挥挥与法院院、仲裁裁机构、人人民调解解、行政政调解、信信访机构构、监管管机构的的协同效效应。上上海金融融调解中中心还可可与中国国银行业业协会金金融纠纷纷调解中中心进行行联合运运作。七七、综合合调解制制度的实实施步骤骤要要在很短短的时间间内组建建一个庞庞大的综综合性金金融调解解机构，一一是确有有一定难难度，二二也没有有迫切必必要。鉴鉴于我国国金融业业目前实实行的是是分业经经营和分分业监管管的现状状，可从从各方面面进行分分步实施施。可以以总体上上先挂牌牌成立“上上海金融融调解中中心”，以
20、以金融纠纠纷数量量较大的的银行业业先行先先试，积积累经验验，逐步步推广到到保险、证证券等其其他金融融业。即即使是银银行业，也也可先选选择部分分银行进进行探索索。从地地域上讲讲，可以以先从陆陆家嘴金金融聚居居区或外外滩金融融聚居带带开始，再再推广至至上海市市甚至上上海周边边地区。从从调解员员的聘任任来说，也也可以分分步进行行，开始始先从在在职者中中选聘，以以兼职为为主，随随着上海海金融调调解中心心运作的的逐步成成熟，业业务量的的增加，肯肯定需要要部分专专职调解解人员。从从受案范范围来说说，先以以金融消消费者提提起的银银行账户户开销、支支付与结结算、服服务收费费、储蓄蓄存款提提取、住住房按揭揭贷款
21、、理理财收益益、代理理代销、网网点设施施伤害赔赔偿等纠纠纷引起起的信访访投诉为为主，逐逐步受理理金融机机构发起起的有关关存款、结结算、贷贷款、担担保等调调解申请请，也可可受理部部分与金金融机构构有关的的广告、知知识产权权、网点点建设买买卖租赁赁和人才才流动争争议纠纷纷，适当当受理部部分非金金融机构构的组织织之间、个个人之间间以及相相互之间间的金融融纠纷。从从是否收收费来说说，总的的原则是是对于客客户的投投诉信访访类诉请请原则上上不宜收收费。处处理这部部分纠纷纷的必要要费用，可可由有关关金融机机构承担担一部分分，也可可由财政政或金融融发展基基金承担担一部分分；对于于金融机机构之间间的纠纷纷、非金
22、金融机构构的组织织和个人人相互之之间的金金融纠纷纷，可以以象征性性地收取取部分费费用，作作为调解解员的交交通和误误工补贴贴等成本本性经费费开支。八、综合调解制度的协议效力最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见（法发200945号）规定：“经商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质。”“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照中华人民共和国公证法的规定申请公证机关依法赋予强
23、制执行效力。债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。”“对于具有合同效力和给付内容的调解协议，债权人可以根据中华人民共和国民事诉讼法和相关司法解释的规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。”最高人民法院关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见（法发201016号）提出“进一步完善调解衔接机制。对经人民调解、行政调解、行业调解或者其他具有调解职能的组织调解达成的协议，需要确认效力的，有管辖权的人民法院应当依法及时审查确认；符合强制执行条件的，人民法院应当依法及时执行。具有债权内容的诉讼外调解协议，经公证机关依法赋予强制执行
24、效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行的财产所在地人民法院申请执行。”可见，建立综合调解制度的关键问题即调解协议的效力问题，已无争议。九、综合调解制度的监管功能应该说，银行业监管机构就像重视案件防控一样，高度重视并采取了一系列措施，指导、督促、帮助银行业金融机构妥善处理客户投诉纠纷。给笔者印象较深的是2006年上海银监局就将英国金融服务局零售部负责人Vernon Everitt于2006年9月15日在英国银行家协会投诉监督研讨会上所发表的关于英国金融业消费者投诉处理的最新情况的演讲稿译成中文，并通过上海银行业动态发至在沪银行业金融机构参考。今年世博会前，上海银监局专文印发了上海市银行同业
25、公会客户投诉协作小组编写的上海银行业信访投诉处理案例库，要求在沪银行业金融机构借鉴学习，可谓用心良苦。2008年上海银监局印发了上海商业银行客户投诉处理指导意见。2009年中国银监会发布了商业银行声誉风险管理指引，明确要求商业银行应将声誉风险管理纳入公司治理及全面风险管理体系，建立和制定声誉风险管理机制、办法、相关制度和要求，主动、有效地防范声誉风险和应对声誉事件，最大程度地减少对社会公众造成的损失和负面影响；同时，规定银监会及其派出机构将商业银行声誉风险监管纳入持续监管框架，对商业银行声誉风险管理的有效性进行监督检查，将商业银行声誉风险管理状况作为市场准入的考虑因素。可以说，我们现在探索的以
26、“上海金融调解中心”为载体的“综合调解制度”，也会减轻金融监管机构的信访投诉压力，作为一项金融行业监管制度创新，从诞生之日起就承载着一定的监管功能。调解中心将调解纠纷中发现的金融机构存在的经营管理问题，进行筛选、分类、总结并提出建设性的完善建议，还可以汇编典型的调解案例，定期反馈给金融机构，无疑可以起到一定程度的监管指导作用。十、综合调解制度的规范建设要实施以上海金融调解中心为载体的综合调解制度，就自然会考虑到有关制度规范建设。鉴于该项工作具有较强的综合性，涉及部门和机构众多，宜由上海市推进国际金融中心建设领导小组（办公室）牵头组织为妥。考虑到该项制度的实施有一个逐步推进的过程，与之配套的制度
27、规范可分别以“地方性政府部门的联合规范性文件”、“地方政府规章”、“地方性法规”同时辅之以“地方性司法解释性文件”的形式逐步完善。不论以何种形式出现，其基本内容应当包括：制度标题：即上海金融调解中心调解规则；建立该中心的目的和依据；上海金融调解委员会、各分会及日常办公机构等组织体系；调解委员会所接受的行政领导与业务指导；金融纠纷综合调解的性质与定位；民政登记或司法行政登记；当事人的权利与义务；调解员的资格、聘任、培训、守则、考核、解聘、经费补贴等管理事项；特邀调解员；参与调解人员；调解员名单；调解语言及翻译；受理金融纠纷的种类；纠纷的申请与受理；接受仲裁或法院委托调解；调解金融纠纷的基本原则；
28、调解金融纠纷的依据；调解经费来源；调解是否收费问题；简易程序；普通程序；特别复杂程序；涉外调解特别规定；调解员的选择与指定；首席调解员；调解庭的组成；调解场所；调解是否公开；保密制度；原则上不需要调解代理人；基本调解流程；当事人和解的处理；调解协议；调解协议的效力；调解协议的实现方式；调解不成的处理；移送仲裁或法院；联合调解；派员参与调解；档案管理。随着上海金融调解中心运作日趋成熟，其需要的单行性规章制度还会逐步增多，如上海金融调解委员会章程、上海金融调解中心经费管理规定、上海金融调解员管理规定、上海金融调解规程等等。结语通过以上分析，可以判断，作为上海国际金融中心建设的一个组成部分，组建上海
29、金融调解委员会，成立上海金融调解中心，调解金融纠纷，重在化解金融客户的信访投诉纠纷，确有必要，而且可行，已有法律依据，符合金融监管要求，特别是调解协议的法律效力问题已有明确司法解释。笔者深感，维护个案金融消费者的合法权益，就是从根本上维护金融业的整体利益。在一个重视倡导“和为贵”“和气生财”文化的国度，对特别讲究诚信、信用、信誉的金融机构而言，在金融纠纷投诉信访到处扩散的情形下，通过综合调解组织灵活便捷地化解金融纠纷，不仅有助于解决当事人之间的争议，而且有助于修复和保持当事人的业务合作关系。作为金融行业监管创新、地方金融管理创新、金融机构服务创新、金融客户维权创新，探索实施金融争议综合调解制度，必将促进上海国际金融中心建设。11