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1、重庆大学硕士学位论文城市化进程中的小城镇规划建设管理研究姓名：李文化申请学位级别：硕士专业：建筑与土木工程指导教师：傅鸿源;冯华20040605重庆大学硕士学位论文中文摘要摘要小城镇发展推动下的城镇化是改革开放后中国现代化进程的突出表现。自费孝通先生在1 9 8 3 年9 月提出“小城镇，大问题”的命题后，引发了国内对小城镇的关注和研究。发展小城镇有利于乡镇企业相对集中，更大规模地把农村富余劳动力转移到小城镇，避免其向大小城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长，发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略。小城市建设是一项涉及面广、政策性强的系
2、统工程，深入研究小城镇与建设的相关政策，充分认识小城镇的特征、建设模式、经济运行规律，构筑小城镇规划与建设的科学理论与方法，以科学的管理手段、方法解决小城镇规划与建设中存在问题，对保证小城镇建设的合理布局与健康发展，促进小城镇地方经济增长和社会进步具有重要意义。本文以小城镇的规划管理为切入点，从管理的运作机制和体制创新等方面对小城镇规划建设管理方面的基本内容、存在问题和原因以及相应对策作了简要分析和探讨。关键词：小城镇，城市化进程，可持续发展，规划建设管理重庆大学硕七学位论文英文摘要A B S T R A C TU r b a n i z a t i o np r o p e l e db y
3、t h ed e v e l o p m e n to fs m a l lt o w n si st h eo u t s t a n d i n gp h e n o m e n o no f m o d e r n i z a t i o nC O U r s es i n c et h er e f o r m a t i o na n do p e n n e s so f C h i n a T h ep r o p o s i t i o no f“s m a l lt o w n s，b i gp r o b l e m s p r o p o s e db yM r X i
4、a o t o n gF e ii nS e p t e m b e ro f1 9 8 3a r o u s e dt h ea t t e n t i o na n dr e s e a r c h e so ns m a l lt o w n s T h ed e v e l o p m e n to fs m a l lt o w n sw i l lb e n e f i t st h er e l a t i v ec o n c e n t r a t i o no fe n t e r p r i s e si nt o w n s h i p s，t r a n s f e
5、r st h er e d u n d a n tl a b o r st os m a l lt o w n si nb i g g e rs c a l ew h i c hw i l la v o i dt h e mt om o v et oc i t i e sb l i n d l y,i m p r o v e st h eq u a l i t yo ff a r m e r s，a m e l i o r a t e st h eq u a l i t yo fl i f e，e x p a n d sd o m e s t i cd e m a n d s，a n dd r
6、 i v e sn a t i o n a le c o n o m yt om o u n tu pf a s t e ra sw e l l D e v e l o p i n gs m a l lt o w n si sag r e a ts t r a t e g yt h a tc a l la c c e l e r a t et h ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ti nc o u n t r y s i d e T h ed e v e l o p m e n to fs m a l lt o w n s
7、i sas y s t e me n g i n e e r i n gw h a ti n v o l v e sm a n ya s p e c t sa n dp o l i c i e s T h ef u r t h e rr e s e a r c ho ft h er e l a t e dp o l i c e sa b o u ts m a l lt o w n sc o n s t r u c t i o n，t h es u f f i c i e n tu n d e r s t a n d i n go ft h ef e a t u r e s，c o n s t
8、r u c t i o nm o d e sa n de c o n o m yr u l e si ns m a l lt o w n s，t h ee s t a b l i s h m e n to fs c i e n t i f i ct h e o r i e sa n dm e t h o d sa b o u tp l a n n i n ga n dc o n s t r u c t i o no fs m a l lt o w n s，t h es c i e n t i f i cm a n a g i n gm e a s u r e sw h i c ha i m s
9、a ts o l v i n gt h ee x i s t i n gp r o b l e m s，w i l la l lh a v eg r e a ts i g n i f i c a n c ei na s s u r i n gt h ep r o p e rl a y o u ta n dh e a l t h yd e v e l o p m e n ta n dp r o m o t i n gl o c a le c o n o m i ci n c r e a s ea n ds o c i a la d v a n c e m e n ti ns m a l lt o
10、 w n s 1 1 1 i sd i s s e r t a t i o nb e g i n sw i t l lt h ep l a n n i n gm a n a g e m e n ti ns m a l lt o w n s a n a l y z e sa n dd i s c u s s e st h eb a s i cc o n t e n t，e x i s t i n gp r o b l e m sa n dc a u s e sa b o u tt h ep l a n n i n g，c o n s t r u c t i o na n dm a n a g e
11、 m e n to fs m a l lt o w n si nb r i e fi nt e r m so fm a n a g e m e n tr u n n i n gm e c h a n i s ma n ds y s t e mi n n o v a t i o n 1 h ed i s s e r t a t i o na l s op r o p o s e ss o m ec o u n t e r m e a s u r e s K e y w o r d s：s m a l lt o w n s，u r b a n i z a t i o np r o p e l l
12、e d，d e v e l o p m e n t，p l a n n i n g，c o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n tI I重庆大学硕士学位论文1 绪论1 绪论1 1 研究目的小城镇是我国农村地域的政治、经济、文化中心，是城乡联系的纽带和桥梁，是乡镇企业发展、物资集散、农村科技推广与文化教育的重要基地。发展小城镇对促进我国农村经济结构战略性调整、提高农业整体素质、增加农民收入、开拓国内市场、转移农村富余劳动力、加快我国城镇化进程，具有极为重要的作用。加强小城镇建设，有利于加快我国城镇化进程，推动可持续发展与科教兴国战略的实施。小城镇建
13、设是加快我国城镇化进程的必由之路，农业社会向工业社会乃至更高层次发展，必然要经过城镇化阶段。我国的城镇化走的是一条与发达国家农村人口大量向城市集聚完全不同的道路。现有及未来我国城市吸纳农业富余劳动力的能力极其有限，大量农村人口盲目流入城市带来巨大压力，造成城市在就业安排、基础设施建设、交通运输与居住环境改善、以及社会治安整治等方面出现严重问题。另一方面，我国现有大量的小城镇在转移农村富余劳动力、安排就业、提升农村经济结构等方面有着巨大发展潜力和空间。1 9 9 8 年我国城镇化水平己达到3 0 4 进入了世界城镇化发展规律所揭示的“加速发展”时期。据预测，2 0 1 0年我国城镇化水平将达到4
14、 0，到2 0 2 0 年可望达到5 0，因此加快小城镇化进程具有重要意义。小城镇建设是实施可持续发展战略的必然选择。“人口、能源、资源与环境”是我国实施可持续发展战略所面临的巨大挑战，也是长期制约社会经济协调发展的重要因素。据研究我国环境承载力为1 5 1 6 亿人，而1 9 9 8 年底我国人口己达1 2 8 亿，其中农村人口平均年增约1 7 0 0 万，而耕地平均年减约3 0 万公顷，此外，能源消费结构的欠合理以及广大农村对能源的巨大需求，使我国森林植被和环境资源遭受空前的破坏，并导致严重的水土流失和荒漠化。我国目前约有l 3 的耕地受到水土流失的威胁，每年约有5 0 亿吨的土壤流失，有
15、3 9 3 万公顷的农田和4 9 3万公顷的草场遭受到沙漠化的危害，退化的草场面积为8 7 0 0 万公顷，占可利用草场面积的3 8。而乡镇企业和城镇建设用地的无序发展，更加剧了PRED(人口、资源、环境与发展)矛盾的尖锐。加快小城镇的建设，转移富余农村劳动力，可以有效地控制农村人口的增长，优化用地结构，保护耕地，减少水土流失和荒漠化的带来的危害，并提高土地的集约利用，减小对环境承载力的压力，同时可以优化城镇能源结构，开发利用新能源和可再生能源，实现能源从粗放开发型向经济效率型的转变，保护生态环境。因此，发展小城镇建设，有助于缓解我国P R E D重庆大学硕士学位论文1 绪论矛盾，保障可持续发
16、展战略的顺利实施。小城镇建设是提高民族素质和文明程度的有效途径。决定一个国家和民族未来实力的最终因素是整个国民的素质。我国丰富的劳动力资源因整体素质较低，已丧失其作为现代经济发展的资源价值，成为社会经济发展的一种负面因素。然而国民素质的提高，在很大程度上取决于占我国人口大多数的农民的文化素质的提高，又很大程度上取决于占我国人口大多数的农民的文化素质的提高。据国家统计局1 9 9 8 年抽样调查，我国1 5 岁以上人口中，文盲和半文盲率为1 5 7 8，其中8 0 集中在农村。这种现象的出现，一方面使乡镇的发展缺乏后劲，使乡镇企业科技实力的增强和农村产业结构的升级难以实现；另一方面，这些低素质人
17、群滞留农村，又严重影响农村社会的稳定和发展。作为农村地域文化科技中心的小城镇，是我国农民学习现代化科学技术，接受城市文明，提高文化素质，并最终融入城市社会的教育实习基地。因此，加快小城镇建设的发展，有利于缩小城乡差别，提高国民素质，增强我国未来的综合国力。加强小城镇建设，有利于乡镇企业集约化发展，促进农业和农村经济结构战略性调整。小城镇建设是乡镇企业集约化发展的客观要求。改革开放以来，我国乡镇企业的迅猛发展，加快了农村工业化的进程，使农村社会经济出现了快速发展的新势头。但我国乡镇企业却一直处于“分散化、“袖珍型”的发展格局。据统计，1 9 9 8年，全国乡镇企业2 0 1 7 万家中有9 2
18、分布在行政村以下，7 分布在小城镇，1 分布在县城。这种现象不仅浪费了农村有限的经济资源，造成区域性的环境污染，又使企业自身长期处于信息不灵、交通不便、产品更新周期长和管理水平落后的困境，使其上水平、上规模及转变经济增长方式几乎成了一句空话。乡镇企业的进一步发展必须走集中和规模扩张的道路。发展小城镇，并以其为依托建立相对集中的乡镇企业园区，加强产业关联，实现集约化经营和规模效益，才能使乡镇企业真正成为农民增收和农村发展的有力手段，成为国民经济的有益补充。小城镇建设有利于转移农业富余劳动力，维护社会稳定。目前，我国农业富余劳动力的转移渠道主要是乡镇企业，并采取了“离土不离乡，进厂不进城”的就地、
19、就近转移方式。乡镇企业的发展曾对缓解农业富余劳动力所带来的就业压力，做出了巨大贡献。但近年来，乡镇企业由于技术进步的加快，资本密集程度的提高，以及企业发展和城市脱节，其吸纳农业富余劳动力的能力明显减弱。今年我国将有农村富余劳动力3 1 6 亿人，而在“十五”期间，还将以每年2 的速度递增。这些富余劳动力的出路，已成为全国上下普遍关注的社会问题。如果他们全部进入大中城市，则需新增建1 0 0 万以上的城市1 6 0 2 0 0个，或5 0 1 0 0 万人口的城市3 0 0 4 0 0 个。因此，根据我国现有国情，安置农村2重庆大学硕士学位论文1 绪论大量富余劳动力最理想和最现实的途径就是加快小
20、城镇建设的发展，实现农业富余劳动力向小城镇的转移。小城镇建设有利于扩大内需，拉动国民经济更快增长。小城镇建设的发展能够扩大内需。我国目前农村的消费能力远落后于城市，1 9 9 8 年农村消费品零售额占全国社会消费品零售总额的比重不到4 0，其整体消费水平仅相当于城市8 0 年代初的水平。而我国目前国内市场商品相对过剩，8 0 的商品供过于求，供求矛盾十分突出。这与我国广大的农村市场开发不力有关。假如农村人口购买力达到目前城市的消费水平，全国至少可以增加3 万多亿元的购买力。以建设小城镇为契机，提高农村购买力，开发农村消费品市场，将给扩大内需，启动新一轮消费热点带来希望与可能。小城镇基础设施建设
21、将带动相关产业的快速发展。据计算，小城镇基础设施建设每投资1 0 0 0 亿元将给建材业、交通运输业、邮电通讯业、商业及其他服务性行业带来4 2 7 亿元、3 9 5 亿元、3 6 亿元、8 5 亿元和5 7 亿元的直接需求，而小城镇基础设施建设每服务1 0 0 0 亿元，将对建材业、交通运输业、邮电通讯业、商业及其他服务性行业分别产生1 1 0 2 亿元、7 0 6 亿元、1 0 2 亿元和6 1 亿元的间接需求。综合计算表明，小城镇基础设施建设每消费支出1 0 0 0 亿元，将对整个国民经济产出2 0 0 8 亿元的消费需求。目前我国小城镇每项公用设施平均投入仅为6 5 万元，且重复建设严
22、重，科技含量低。因此，加大我国小城镇基础设施建设的投入，增加科技服务含量，提高建设管理水平，将有利于整个国民经济的快速发展。小城镇建设能够促进农村房地产业的快速发展。我国农村住宅建设量巨大，但农村住宅质量普遍低劣，平房、窑洞及砖瓦房占相当比重，且存在设计不合理、科技含量低及功能不健全等问题。1 9 9 8 年，我国村镇住宅建设投资1 7 9 7 2 7 亿元，建成面积6 3 9 亿平方米，是城市住宅建设总量的2 2 倍。随着小城镇建设力度加大，农村人口在小城镇的聚集，对小城镇住宅及其他公共建筑的需求量也将大大增加，小城镇的建筑业和房地产业将得到极大的发展机遇，并将带动水泥、钢材、砂石、木材、建
23、筑预制构件、建筑五金产品、室内装饰材料和交通运输业等相关产业的发展。i 1 1目前我国小城镇建设仍然存在着诸多的问题，主要有：a 1 小城镇建设在区域上参差不齐。小城镇的建设，目前在我国表现为区域上的参差不齐，没有一个明确的小城镇发展战略，我国城市发展方针中也没有明确其地位，以至于小城镇的发展长期处于“一阵风”的状态；同时，也没有一个结合区域层面的宏观战略研究，所以小城镇建设也就没有相应的发展政策和发展理论来指导，只能是盲目摸索、各自为阵，从而导致其无序发展。重庆大学硕士学位论文1 绪论b)d x 城镇建设缺乏科学的规划导则和标准。发展小城镇，由于缺乏适合其建设特点的规划导则与标准，往往照搬城
24、市规划的作法，而地区社会经济条件的差异，不可避免地导致了目前小城镇建设的混乱局面。低水平重复建设，求“新”求“洋”，贪大不化，相互攀比，缺乏地方风貌特色等现象层出不穷；不少地方还出现“空心村”、村镇两头占地、滥搞“开发区”的现象；而小城镇居住环境质量差，居住区内部基础设施不健全，缺少公建配套设施的现象就更为普遍了。c)小城镇基础设施不配套，城镇整体功能低。我国的小城镇建设中，道路铺装率、自来水入户率、有组织排水率、污水及垃圾处理率以及供能标准都很低，从而直接导致了小城镇信息不灵、经济上不去、城镇规模大不了、效益提不高，严重阻滞了小城镇的发展。d)小城镇土地资源和水资源短缺，能源浪费严重。我国土
25、地资源并不充裕，而城镇用地粗放，土地利用率低，加上小城镇建设盲目批地，造成土地的大量闲置浪费。水资源的利用技术落后，而乡镇企业和农村居民用水量却不断增长，由此造成我国许多小城镇普遍存在着缺水问题。另外，我国城镇建筑能耗大，能源利用率极低，且不可再生。(5)小城镇环境污染严重，环境质量保障技术落后。乡镇企业的发展，使污水和固体废弃物排放量不断增加，加上缺乏有效的治污技术和设备，造成城镇周边环境质量下降。垃圾粪便等生活废弃物由于缺乏必要的环卫设施进行处理，也构成了对镇区生活环境质量的巨大危胁。加之小城镇基本建设和更新资金缺口大，技术水平低，管理落后，因此我国小城镇普遍存在着“脏、乱、差”的现象。【
26、2】1 2 研究背景1 2 1 小城镇建设国内外技术发展现状及趋势小城镇的建设发展，是伴随着城镇化的进程同步发展的。不同国家和地区的小城镇建设都有各自不同的发展道路。欧美发达国家的城镇化进程始于1 9 世纪末和2 0 世纪初，到3 0 4 0 年代，一批国际大都市己发展完备，“高度城市化”的格局已初步形成。二战以来，这些国家开始由“高度城市化”转向“有机分散”和“效区城市化”阶段，围绕大城市的郊区经历了从“卧城”、“半独立卫星城”、到“新城”的小城镇发展过程。8 0 年代初前后，小城镇的建设，开始从数量型转向质量型，其经济支撑、科技投入、功能质量和环境质量不断得到提高。美国政府实旋的“都市化村
27、庄”和日本实施的“田园式小城市”的建设计划，实质上都是建设生态环境优良、基础设施完备、4重庆大学硕士学位论文1 绪论建筑景观优美的小城镇。可以认为，发达国家己基本实现了乡村城市化。改革开放以来，我国小城镇建设的发展势头迅猛，特别是8 0 年代初期至9 0年代中期，我国小城镇数量激增。进入9 0 年代后期，我国小城镇建设开始注重质的提高。在“统一规划、合理布局、因地制宜、各具特色、保护耕地、优化环境、综合开发、配套建设”3 2 字方针指导下，小城镇的功能质量和环境质量受到了更大关注，并开始从“区域整体发展”、“城乡一体化”和“人居环境科学”的角度进一步完善小城镇的规划与建设，探讨我国社会主义市场
28、经济条件下区域城镇化的发展模式，建构以经济带和经济区为依托的城镇体系框架，完善小城镇自身的产业发展和功能结构，突出地方文化特色及建筑风貌的小城镇形态建设等。我国小城镇各项市政基础设施的规划与建设也有了较大的发展，小城镇道路交通网络的建设明显加快，供水普及率普遍提高，部分发达地区小城镇市政基础设施己初具规模。目前，小城镇水土资源的保持、生态环境的保护、新能源与可再生能源的开发利用、新型建筑材料的研究开发和信息技术的应用等方面已经引起人们的重视。当然，我国目前小城镇建设的发展水平与发达国家相比还存在着一定的差距，但我国的城镇化已从“起步阶段”向“加速阶段”过渡，尤其在我国当前的社会经济条件下，小城
29、镇的发展己被看作是带动农村经济和社会发展的大战略。因此，小城镇建设快速发展的“时机和条件己经成熟”。3 1 1 4 11 2 2 课题的提出我国的小城镇建设经过长期的摸索，特别是近2 0 年全国上下的艰苦努力，己经取得了令人瞩目的进展。(1)法令法规的颁布及相关技术标准规范的制定。我国各级有关职能部门，在长期的城市、城镇和村镇规划、建设、管理的工作中，颁布了多部法令法规，制定了相关的技术规范和标准，如：城市规划法、土地管理法、环境保护法、城市房地产管理法、城市规划编制办法，1 9 9 3年颁布了村镇规划标准，1 9 9 5 年颁布了建制镇规划管理办法。(2)国家计划的研究和开发。自8 0 年代
30、以来，我国在许多地区进行了小城镇规划建设综合试点研究，如国家“星火计划”，以及国家“七五”、“八五”、“九五”的科技攻关项目，取得了一大批科技成果，有的已获得了推广应用。同时还培养了一大批科研技术骨干，积累了小城镇规划和管理方面可推广的宝贵经验。(3)小城镇建设发展实践。我国在对不同区域城镇化、城乡一体化、小城镇发展模式与规划方法的研究方面，也取得了丰硕成果，如：“发达地区城市化进程中建筑环境的保护与发展”重庆大学硕士学位论文1 绪论研究；“珠江三角洲地区城市化与城镇体系建设”研究：“滇西北地区社会经济发展和人居环境建设”研究；“京津冀地区城市化进程和区域城镇结构体系”研究；“陕北地区城镇建设
31、和生态建筑技术发展”研究；“三峡库区人居环境建设”研究等等。建设部开展的“6 2 5”乡村城镇化试点工程及新近确定的3 0 多个乡村城镇化试点县(市)的建设。这些工作都为小城镇规划、建设、管理的导则与标准研究及示范工作奠定了重要基础。(4)先进适用技术的研究与应用。我国各种先进适用技术与产品的研究，为小城镇建设奠定了良好的基础。“八五”期间，由国家计委牵头，八部委合作在全国组织实旌了百县农村能源综合建设；“八五”和“九五”期间，发展了一些适合小城镇的简易给水处理设备及污水处理方法；在膜生物反应器，人工湿地和高级氧化塘方面的研究，以及烟气脱硫除尘技术和装置进入了市场；还有住宅建筑冬季室内空气环境
32、与渗风耗能的研究，寒冷地区节能住宅类型与室内环境质量分析，空心砌块和轻集料混凝土砌块的市场开发，特别在砌块生产机具的改进方面，也已取得重要的成果。随着我国市场经济的深入，以及国外先进技术的引进，这些先进适用技术及产品可望得到更大的发展。(5)雄厚的科研力量和实践经验。我国城镇建设系统的规划设计院、技术设计院(所)、高等院校、科研机构等，拥有雄厚的科研力量和规划设计能力，长期以来在全国各地进行了大量的城市及小城镇的规划与研究工作，取得了许多宝贵经验。党的十五届三中全会明确指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇相对集中，更大规模地转移农村剩余劳动力，避免向大中城市盲目
33、流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。”这是农村家庭联产承包责任制和乡镇企业发展以来我国农村经济体制改革的又一重大历史举措。中国的国情，决定了农业、农村和农民问题始终是我国现代化建设中的基本问题，而推进小城镇建设不仅是实现我国现代化事业跨世纪发展宏伟目标、解决“三农”问题的关键之举，而且也是培育市场经济条件下新的经济增长点、是坚持有中国特色的城市化道路的正确选择。因此，现在中央提出了“小城镇大战略”即是发展的动力源泉。当前，全国各地小城镇发展迅猛、乡镇建设持续稳定增长、小城镇规划编制工作进展加快、规划建设管理网络有所完善、城乡人居环境明显好转、城乡面貌
34、发生翻天覆地的变化。但小城镇是一个复杂的系统工程，它的发展和规划建设管理工作涉及面之广、政策性之强并不亚于城市，因此，在目前实际工作中仍有一些不容忽视、亟待重点研究和解决的战略问题，诸如：规划起点比较低、科学化6重庆大学硕士学位论文1 绪论程度不高的问题：“城市病”在小城镇有蔓延倾向的问题；违反规划、不要规划、盲目开发、过渡超前建设，造成土地等资源浪费与闲置的问题；高强度开发，致使小城镇环境质量下降的问题；基础设旌、公共服务设施建设滞后和不配套的问题；配套政策法规不够完善、管理机构不健全的问题等等，这些，需要我们在工作中，加强调查研究，科学组织管理，认真协调解决。2 1 世纪是可持续发展的世纪
35、，促进城乡社会经济和生态环境的协调发展，建立并实行符合城乡建设和发展规律的小城镇规划建设管理是历史发展的必然要求。它的建立和完善要求我们充分认识小城镇规划建设管理工作的重要性，并建立起一系列新的基本理论、指导思想、原则和方法，以便对实行小城镇规划建设管理进行指导。【5 J重庆大学硕士学位论文2 小城镇规划建设管理2 小城镇规划建设管理2 1 小城镇规划建设管理概念小城镇是介于城市和乡村之间以实现城乡之间有机联系而形成的一个完整独立的区域，它即是城市之“尾”，又是乡村之“首”。小城镇规划建设管理是指在国家建设行政主管部门县级地方人民政府建设行政主管部门的宏观指导下，由小城镇人民政府组织编制小城镇
36、规划，并依据城市规划法、建制镇规划建设管理办法、村镇规划建设管理条例和批准的小城镇规划，对小城镇规划区范围内土地的使用和各项建设活动的安排实施控制、引导、监督及违规查处的行政管理活动，是小城镇持续发展过程中的一个重要的不可分的组成部分。从我国城镇管理的运作机制来看，小城镇的规划建设管理主要在宏观、中观、微观3 个层面上展开：一是由国务院建设行政主管部门主管全国范围内的小城镇规划建设管理工作；二是由县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的小城镇规划建设管理工作；三是由小城镇人民政府或政府建设行政主管部门负责小城镇规划建设管理工作。小城镇人民政府或政府建设行政主管部门担负以下主要职责
37、：贯彻和执行国家及地方有关法律、行政法规、规章；负责编制小城镇的规划，并负责组织和监督规划的实施；负责县级建设行政主管部门授权的建设工程项目的设计管理和施工管理：负责县级建设行政主管部门授权的土地与房地产管理；负责小城镇容、环境卫生、园林、绿化管理及市政公用设施的维护与管理；负责建设工程质量管理；负责建筑市场、建筑队伍和个体工匠的管理；负责技术服务和技术咨询：负责建设统计、建设档案管理及法律、法规规定的其他职责。2 2 小城镇规划建设管理工作的必要性2 2 1 从小城镇的规划建设现状看管理的必要性我国大部分小城镇都是近几年才发展起来的，尽管其中有许多已具备了小城镇的雏形，但仍还带有浓厚的农村特
38、点，生产、生活条件的城市化程度亦很低，对管理工作懂行的还不多，而小城镇的居民又在管理意识、自我管理的制约意识方面十分薄弱，所以刚刚建设起来的设壶缸遭到损坏，刚刚创造的良好环境遭到破坏，脏、乱、差的现象在小城镇显得极为普遍。从这一方面看，必须加强小城镇重庆大学硕士学位论文2 小城镇规划建设管理的规划与建设管理。从小城镇经济发展的投资环境看管理的必要性，发展经济要有一个适合投资的外部环境，这是生产建设运行所应具备的，原材料输入、产品输出要有便利的道路交通条件，生产运营要有供水、排水、供电、通讯等条件，还要有生产管理人员的生活住宅和各种设施条件及人们文化生活和教育的条件等等。这些基本条件和设施的完善
39、既离不了合理规划，也离不了大力建设，更离不了必要的管理来保障。2 2 2 从城镇的居住生活环境看管理的必管性小城镇的居民尽管以农民为主，但同城市人一样，渴望有一个安静、舒适、幽雅、方便的生活环境，由于长期受城乡二元化结构的压制，这种愿望正表现的较城市人更为强烈。而这样良好的生活条件并不能如“天上掉馅饼”般容易解决，必须通过人们的规划建设管理劳动创造出来。很难想象没有经过合理规划、有序建设和管理的供水、排水、供暖、供气、交通和环境会是什么样子。目前，小城镇在规划建设管理上还不尽如人意的事实，证明了加强小城镇规划建设管理是非常必要的，也是十分紧迫的。I l l】2 3 小城镇规划建设管理的任务和内
40、容l 叫7 J2 3 1 小城镇规划建设管理的任务小城镇规划建设管理的任务是与小城镇规划在发展过程中所担当的职责和作用相配合的，其最终目标是保证小城镇的持续发展和满足不断发展的小城镇经济、社会和文化等方面的需求。(1)小城镇规划建设管理应保证小城镇发展战略目标的充分实现。小城镇规划是小城镇未来发展战略部署，是小城镇发展战略目标的具体体现。小城镇规划建设管理是通过日常的管理保证规划目标的实现，由此也保证了小城镇发展战略目标的实现。要做到这一点，就要求小城镇规划建设管理过程中的所有决定，都必须围绕着小城镇发展战略目标，依据目标手段链的方式而做出，从而使每一项建设都是为了实现战略目标而进行。(2)小
41、城镇规划建设管理应保证小城镇政府公共政策的全面实施。小城镇规划建设管理是小城镇政府对小城镇规划、建设和发展进行干预的手段之一，小城镇规划本身是小城镇公共政策的组成部分，因此，小城镇规划建设管理就是在管理过程中保证各类公共政策在实旌过程中的相互协同，为公共政策实施做出贡献。这要求小城镇规划建设管理，一方面要将政府的各项公共政策纳入到规划过程之中，使小城镇规划能够预先协调好各项政策与规划之间的相互关系，并在规划编制的成果中得到反应；另一方面要在小城镇建设和发展管理过程中，充分协调好各项政策在实施过程中可能出现的矛盾，避免为实施一项政策而重庆大学硕士学位论文2 小城镇规划建设管理使另一项政策受损而对
42、于社会整体利益造成损害，充分发挥小城镇规划的综合协调作用。(3)小城镇规划建设管理应保证小城镇社会、经济、环境整体利益的实现。小城镇政府是我国对城镇实旌综合管理的职能部门之一，因此就需要保证小城镇建设有序、持续的开展，保障社会公共利益不受到损害，使小城镇建设和发展的社会、经济、环境的综合效益最高。一般而言，在市场行为者而言，其行为的基础和决策的依据是对经济效益的追求，这种追求可以对小城镇发展起到积极的推动作用，但如果以此为唯一的尺度和过度的片面追求经济利益，往往会对社会的公正、公平和环境等方面带来负面影响，因此，需要政府基于社会的整体利益来进行适度的干预。规划是政府干预的重要手段之一，这是西方
43、国家近2 0 0 年来市场经济体制运行所得出的经验。小城镇规划建设管理就是通过对小城镇的规划、建设进行干预而保证市场的持续发展，保证小城镇建设的有序开展，保证获得最佳的社会、经济和环境的综合效益。2 3 2 小城镇规划建设管理的主要内容依据中华人民共和国城市规划法、建制镇规划建设管理办了法及村庄和集镇规划建设管理条例的有关规定，小城镇规划建设管理的主要内容有：1 J、城镇规划编制管理小城镇规划编制管理是指小城镇人民政府(包括乡级人民政府)为实现一定时期经济、社会发展目标，为镇民创造良好的工作和生活环境，依据有关的法律、法规和方针政策，明确规划组织编制的主体，规定规划编制的内容，设定规划编制的上
44、报程序的行政管理行为。小城镇规划编制管理的内容主要有：在县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门指导下，由建制镇人民政府负责组织编制建制镇规划；编制建制镇规划应当依照村镇规划标准，并分总体规划和详细规划两个阶段进行。集镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施。集镇规划的编制，应当以县域规划、农业区划、土地利用总体规划为依据，并同有关部门的专业规划相协调。县级人民政府组织编制的县域规划，应当包括集镇建设体系规划。编制集镇规划，一般按照总体规划和建设规划两个阶段进行。2，J、城镇规划审批管理小城镇规划审批就是在规划编制完成后，由规划编制组织单位按照法定程序向规划审批机关提出规划报批申请，法定的
45、审批机关按照法定的程序审核并批准规划的行政管理行为。编制完成的规划，只有按照法定的程序报经批准后，才具有法定约束力。也只有实行严格的分级审批制度，才能保证小城镇规划的严肃性和权威性。规划的审批不同于其他设计的审批，既要注重对规划图纸的审核，更注重对规划文本的审核，既要注重对规划定性内容的审核，也要注重对规划定量性1 0重庆大学硕士学位论文2 小城镇规划建设管理内容的审核。在审批过程中，需针对不同类型、规模的规划，在审批要点和深度上有所不同。其内容如下：建制镇的总体规划报县级人民政府审批，详细规划报建制镇人民政府审批。建制镇人民政府在向县级人民政府报请审批总体规划前，须经乡级人民代表大会审查同意
46、，由乡级人民政府报县级人民政府备案。涉及集镇的性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，集镇总体规划和建设规划，经乡级人民代表大会审查同意后，由乡级人民政府报县级人民政府批准。3 小城镇规划实施管理(1)建设项目选址的规划管理。为了保证各类建设项目能与小城镇规划密切结合，使建设项目的建设成为规划的实施，也为了提高建设项目选址和布局的科学合理性，提高项目建设的综合效益，根据城市规划法、建制镇规划建设管理办法和村镇规划建设管理条例的有关规定，小城镇政府或政府建设行政主管部门对小城镇规划区范围内的新建、扩建、改建工程项目，实施建设项目选址的规划管理。国家城市规划法第3 0 条规定：“城市规划区内的建
47、设，工程选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请审批时，必须附有城市规划行政主管部门的选址见意书”。国家建制镇规划建设管理办法第1 3 条规定：“建制镇规划区内的建设工程项目在报请计划部门审批时，必须附有县级以上建设行政主管部门的选址意见”根据国家统计委和建设部制定的建设项目选址管理办法，建设项目选址管理由两部分组成：城市规划行政主管部门应当了解建设项目建议书(项目可行性研究报告)阶段的选址工作，各级人民政府计划行政主管部门在审批项目建议书(项目可行性研究报告)时，对拟安排在城市规划区内的建设项目，要征求同级人民政府城市规划行政主管部门的意见；城市规划行政主管部门应当参加建设项目设计任务书(
48、项目可行性研究报告)阶段的工作，对确定安排在城市规划区内的建设项目从城市规划方面提出选址意见书，设计任务书(项目可行性报告)报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。(2)建设用地的规划管理。小城镇建设用地规划管理具建设项目选址规划管理的继续，是小城镇规划实旌管理的重要组成部分，对建设用地实行严格的规划控制是规划实施的基本保证。它的基本任务就是根据小城镇规划和建设工程的要求，按照实地现状和条件，确定建设工程可以使用哪些用地，在满足建设项目功能和使用要求的前提下如何经济合理地使用土地，既保证小城镇规划的实施，又促进建设的协调发展。小城镇建设用地规划管理的内容包括：控制土地使用性质和土
49、地使用强度；确定建设用地范围：调整小城镇用地布局：核定土地使用其他管理要求。(3)建设工程的规划管理。进行各项城镇规划建设，实质是小城镇规划逐步实重庆大学硕士学位论文2 小城镇规划建设管理施的过程。为了确保小城镇各项建设都能够按照规划有秩序地协调发展，就要求各项建设工程必须符合小城镇规划，服从规划管理。因此，对建设工程实行统一的规划管理，是保证小城镇规划顺利实施的关键。建设工程规划管理是指小城镇规划行政主管部门根据规划及其有关法律、法规和技术规范，对各类建设工程进行组织、控制、引导和协调，使其纳入规划的轨道，并核发建设工程规划许可证的行政管理。主要包括以下几个方面的内容：建筑管理；道路管理；管
50、线管理；审定设计方案；核发建设工程规划许可证；放线、验线制度。(4)小城镇规划实施监督检查管理。监督检查贯穿于小城镇规划实施的全过程，它是规划实施管理工作的重要组成部分。在城市规划法中，明确规定了实施城镇规划监督检查的具体内容。具体地说，它包括以下几个方面：对土地使用情况的监督检查；对建设活动的监督检查：查处违法用地和违法建设；对建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的合法性进行监督检查；对建筑物、构筑物使用性质的监督检查。4 _，J、城镇土地管理小城镇土地管理是指国家和地方政府对城镇土地在宏观上进行管理、监督和调控的制度、机构及手段的综合。具体负责土地的征用、划拨和出让；受理土地使用权的申报