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1、编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第119页 共119页武汉市城市运营研究（城市建设资源经营）目 录第一部分 概论第二部分 研究内容1城市经营理论研究1.1资源及城市资源系统的构成1.2城市经营的基本概念1.3城市经营的功能体系1.4城市经营的原则1.5城市经营的方式与城市经营的基本原则2武汉市城市资源及经营现状2.1 武汉市土地资源及经营现状2.2 武汉市公用房产资源及经营现状2.3 武汉市交通设施资源及经营现状2.4 武汉市水资源及水务设施经营现状2.5 武汉市其它建设资源及经营现状3对策及建议3.1 防范土地储备制度实施法律风险与经营风险的对策及建议3.2
2、 武汉市公用房产资源经营对策及建议3.3武汉市交通设施资源经营对策及建议3.4 武汉市水资源及水务设施经营对策及建议3.5 武汉市其它建设资源经营对策及建议3.6 实施建设项目环境综合评价审批制度的建议第三部分 附录：国内外城市经营经验及案例1. 土地及公用房产资源经营2 交通设施资源经营3 其它建设资源经营第一部分 概论2002年5月，武汉市人民政府决策咨询委员会与华中科技大学签定武汉市城市经营研究咨询合同。合同签定后，双方成立了项目研究课题组来开展研究工作。本次研究成果就是基于上述合同要求完成的。城市经营作为一种理念，宗旨是按照市场经济规律，通过市场化运作，综合运用城市土地资本，地域空间和
3、其它经济要素，盘活城市资源，并通过高效的城市管理，从整体上运作城市经济，改善城市环境，实现资源配置在容量结构和秩序上的最大化和最优化，促进城市经济，社会和环境的持续快速健康发展。武汉市作为一个特大城市，是华中地区政治、经济、文化中心，其城市经营活动应是一项复杂的系统工程，从这种认识出发，课题组综合运用现代系统工程、城市规划、环境工程、交通工程及工程管理理论，充分论证了武汉市城市资源系统结构，结合武汉目前实际，课题组认为：城市建设资源经营应是当前武汉市城市经营工程的主体，而土地资源、公用房产资源、交通设施资源经营活动则是当前城市经营活动的中心。课题组通过大量的调查，力图摸清武汉市城市建设资源及经
4、营现状，在此基础上，课题组系统分析了当前武汉市城市建设资源经营存在的主要问题：在土地经营上缺乏科学的总、量控制手段；对土地储备制度实施的法律风险和经营风险缺乏完善的防范机制；城市公用房产资源利用效率低下；城市交通资源经营利用不充分；水资源过度开发、低效利用、污染严重等等针对上述问题，课题组反复研讨，利用现代城市建设与管理理论，提出了相应的解决对策及建议包括：研究开发土地科学经营决策支持工具，实现提高土地经营效益，并保持房地产市场持续、稳定发展；完善土地经营管理组织和法规政策建设，防止经营行为游离于法律体系之外；推进市政交通设施资源经营产业化，保持城市交通投资增长；加快城市水务经营模式改革等。尤
5、其是针对一些当前有较大影响面的问题，提出了一系列专题建议：实施建设项目环境综合评价审批制度，即在规划管理制度上，要加入规划实施事先影响综合评审环节，使规划管理不拘泥于规定如何利用土地才可获得许可。更要杜绝建设项目可能对邻近地区产生的负作用，并且让市场来决定该地块作何种用处最合适；推进城市地下空间综合利用，为武汉市的城市发展提供一次新机会；加快“城中村”改造，制定具有前瞻性适应城市化的要求的土地政策与制度安排，解决严重损害武汉城市形象，土地资源极度浪费问题；推进历史文化街区的保护与投资，防止一些零散的、毫无眼光的旧城改造活动正逐步侵蚀着历史文化街区的脉络等等。本研究成果报告是课题组成员努力钻研、
6、认真工作完成的，尽管如此，研究报告难免有疏漏之处。受资金、时间等诸多条件限制，一些问题也未作更深入分析，如：土地科学经营决策支持问题；建设项目环境综合评价审批制度问题；地下空间综合利用问题；城市快速、便利、高效交通组织问题；水资源保护与综合利用问题等等。课题组认为，这些问题对武汉市城市经营效益影响很大。课题组希望再获支持，继续本课题的研究。本课题在研究过程中，得到了市有关部门的大力支持，在此深表感谢！武汉市城市经营研究城市建设资源经营专题课题组2002年12第二部分 研究内容1 城市经营理论研究1.1资源及城市资源系统的构成1.2城市经营的基本概念1.3城市经营的功能体系1.4城市经营的原则1
7、.5城市经营的方式与城市经营的基本原则1.城市经营理论研究1.1 资源及城市资源系统的构成1.1.1 资源的含义及其分类所谓资源，是一切可作为生产资料和生活资料的实物或要素。其分类按不同的要求和目的有不同的划分。如按属性分，有自然资源、经济资源与社会资源：按利用程度分，有一次资源、二次资源等:按投入与否分，有天然资源和人为资源：按形态分，有实体资源与无形资源:按重要性划分，有主要资源、辅助资源和配套资源。1.1.2 城市资源的系统构成所谓城市资源，就是指城市地域范围内所拥有的各种各样的资源。按其属性，它也可分为城市自然资源、城市经济资源和城市社会资源。城市自然资源（1）城市土地资源：指可供城市
8、利用的土地，包括已利用的和尚未利用的两部分，它为城市建设及生产、生活提供空间和场所。城市土地资源的状况及其利用程度，反映了一个城市物质财富的状况和经济发展的水平。（2）城市水资源：它是城市居民赖以生存的必要生活资料和生产资料。如何合理开发和充分利用城市水资源，已成为城市经营的重要课题。城市水资源主要由城市地表水和地下水两部分构成。（3）城市生物资源：是城市赖以生存和发展的基础，它又分为城市植物资源和动物资源。其中，城市植物资源是指一切对城市有益的植物的总和，它具有保持水土、调节气候的重要作用，特别是城市森林植被的恒温恒湿作用和涵养水源作用具有稳定城市生态环境的特殊作用。（4）城市气候资源：充分
9、认识城市气候资源及其利用的限制因子，对于趋利避害、发挥气候优势、实现城市经营具有重要意义。城市气候资源主要有光能、热量、降水等。城市经济资源（1）城市工业经济资源：指一定时期城市工业生产力的基本要素在实物形态和价值形态上的总称。正确认识城市工业经济资源状况，对于充分挖掘城市工业潜力、提高工业经济效益、实现城市经营具有重要意义。城市主要工业部门有能源工业（煤炭、石油、电力）、冶金工业、机械工业、化学工业、电子工业、建材工业、纺织工业、轻工业等。（2）城市交通运输和邮电经济资源：它是发展城市经济的先行部门，是为各行各业服务的基础部门。其中，交通运输包括铁路、公路、水运、航空，邮电包括邮政和电信。（
10、3）城市建筑业经济资源，它是从事固定资产生产利再生产的一个重要物质生产部门，是发展城市经济的重要支柱。合理利用和开发城市建筑业经济资源、提高城市建筑业的经济效益，是城市经营中的一项重要任务，城市建筑业经济资源主要包括施工企业、勘察与设计部门。（4）城市商业与外贸经济资源：包括城市批发与零售业、对外贸易等。（5）城市建设资源：城市建设状况的好坏，直接影响到为城市生产、生活服务的质量。城市建设水平也反映了城市居民生活的需求与消费水平。城市建设资源主要包括城市建设用地、城市房产、给排水、城市路桥与公交、燃气、路灯照明、电力电信、园林绿化、环境卫生等等。（6）城市旅游资源：随着旅游形式的不断多样化，城
11、市旅游资源所包含的内容也日益丰富。概括地说，凡能为旅游者提供观光游览、度假疗养、探险猎奇、考察研究、娱乐游憩，以及带来知识乐趣的客体，均可包括在内。城市旅游资源大致可分为城市自然风景资源和人文景观资源及旅游商品资源三大类，但也有许多兼属前两类而难以绝然分开。城市旅游资源区别于其它自然资源的一个主要的特点，就是前者在合理使用和妥善保护的前提下，可供反复、永久地使用，并可人为地开拓出来。具体而言，城市自然风景资源包括水光山色、奇峰峻岭、奇洞异窟、泉水喷涌、佳木名卉、珍禽异兽等：城市人文景观资源则包括革命文物、历史古迹、现代工程、民族风情等；城市旅游商品资源也是城市旅游资源的一个组成内容，它包括地方
12、工艺美术制品及地方土特产品等。城市社会资源（1）城市人力资源：是指城市总人口中具有劳动生产能力的那部分人口，人们通常将劳动适龄人口称作劳动力资源。它是城市资源的重要组成部分，对城市经营具有重要意义。（2）城市智力资源：包括科研机构、科技人员、政府、院校、广播电视、文化教育等。（3）城市其它社会资源：如卫生保健、体育事业等。城市建设资源的构成城市建设资源是与城市建设投入有关的实体和要素。考虑到其经营的可操作性，我们认为可用于城市经营的城市建设资源主要包括以下内容：1）城市地产资源包括未出让的国有土地、未充分利用的土地、已出让的国有土地、近三年未进行投入的空地或“烂尾”项目等。2）城市房产资源主要
13、包括国有闲置、未有使用、未正当使用的房产。3）城市交通资源主要指有财政投入的可用于经营的路桥、停车场、车站、码头、空港等对内、对外交通设施。4）城市水务设施资源主要指城市给排水设施等。5）城市市容及环卫设施资源指垃圾转运、处理设施，广告牌、霓虹灯等市容设施。6）城市风景园林资源包括城市公园、绿地、广场、湖泊水道、滩地、人文景点、革命遗址等。7）城市建设相关机构指市、区所属城市建设行业相关公司。1.2 城市经营的基本概念1.2.1 城市经营的概念。城市经营就是不断开发创新有效的产品和服务，为城市创造新价值。这些产品和服务可分两类：一类是企业等非政府组织不愿而且不能提供而只能由城市政府提供的公共产
14、品和服务，这些公共产品和服务的作用是提供良好的投资环境、居住工作环境和开发城市特殊产业如会展业；另一类是经营性组织提供的商品和服务。城市通过两种方式为城市创造新价值：一是通过不断地发明创新产品和服务，二是在现有产品和劳务的基础上寻求更好的生产和服务方式。1.2.2 城市经营的主体。城市经营的主体是以市长为代表的市政府。它包括了市政府的组成部门既职能部门和职能部门委托的企业。1.2.3 城市经营的目标。城市经营的目标除了讲究经济效益外，还要考虑社会效益和环境效益，增加市民的福利，实现城市的整体增值。城市经营的具体目标是提供尽可能充分的公共产品和服务。1.2.4 城市经营的客体。城市经营的客体是公
15、共产品和公共服务。公共产品和公共服务有别于市场产品和服务，一般不以盈利为目的，不能靠市场机制来组合生产要素而得到，基本属于“市场外部”，主要靠政府投资或以某种特殊政策来吸引社会投资。城市的能源供应 （电力、煤气）、自来水供应、污水处理系统、通讯系统和部分城市交通服务，政府制定政策可由社会投资经营，但像义务教育、城市道路、公共娱乐场所和设施、微利公共住房、社会福利等主要由政府经营，其直接目的是产出社会效益和环境效益。1.3 城市经营的功能体系1.3.1 城市载体功能。城市载体功能由城市土地和房产来承担。在这里，城市土地是指经过开发的熟地。城市主要通过土地和房产来承载城市生产、生活、交通和游憩等活
16、动及其相应设施。1.3.2 城市生存功能。城市生存功能由城市供水、供电和城市能源系统承担。这些生存系统又被称为城市的生命线。它们一旦出现故障，就会影响城市正常的生产、生活；它们的质量和容量也决定了城市生产、生活的质量和容量。1.3.3 城市流通功能。城市交通功能城市道路、桥梁、港口、空港、地铁等来承担。城市交通效率的高低从一定意义上讲决定了城市生产、生活的效率的高低。1.3.4 城市新陈代谢功能。城市新陈代谢功能主要由城市垃圾处理系统和污水处理系统来完成。随着经济发展和社会进步，城市产生的垃圾和污水的数量越来越大，种类越来越多，而人民对生存环境的要求越来越高，这就要求城市要有越来越强大的新陈代
17、谢功能。1.3.5 城市的美化功能。城市美化功能主要通过园林、景区、绿地、广场、游乐园、广告等来承担。1.4 城市经营的原则1.4.1 城市经营一般原则：人本主义原则。城市的主体是人，人不但是城市的设计者和建造者，而且是城市的消费者，城市经营的直接服务对象。城市经营的根本目的是为民造福，因为只有经营城市才能谋求城市的蓬勃发展和行政的高效率，从而提高社会福利。因此，城市经营就得围绕人、围绕着人的需求展开。要关注住、行问题，营造良好的居住环境、工作环境，满足人们的生理需求、安全感需求、社交沟通的需求、关心和尊重的需求、追求美的需求和自我实现等多层次需求。城市处于不同发展阶段时，城市居民的需求不一样
18、。在工业化早期，城市居民的最大需求是在城市找到一份工作，满足生存需要，往往只有简陋的居住环境、工作环境。在工业化中期，由于收入提高，城市市民对工作环境、居住环境的要求逐步提高，居住出现郊区化 (Sub urbanization)现象，而到后工业社会，市民不仅讲求居住环境、工作环境的舒适性，且讲求城市环境的多样性、个性化，兴起新城市主义(New urbanism)。所以，在不同的阶段，经营城市就要营造不同的环境来满足市民的要求。社会主义国家城市更应比资本主义国家城市更注重为民造福。但是也应看到，有的城市虽然也讲“以人为本”，但不从城市居民的实际需要和根本利益出发，而热衷于本届政府的“政绩”，或是
19、不惜巨资大搞“纪念碑”建设，或是乱上污染扰民的工业项目，或是大搞为少数人服务的豪华设施，这是与人本原则根本对立的。在城市经营中要真正贯彻“以人为本”的方针，就需要扎扎实实地深入实际、深入群众做调查研究，倾听群众呼声，多为群众解决生活中的实际困难。也只有为市民多办实事，多解决生活中的一些最基本的困难，城市经营才能得到市民的支持和参与，城市经营才能成功。可持续发展原则。环境问题是城市问题的主题。由于城市环境是高度人工化的环境，受到人类活动的强烈影响，自然调节能力弱，主要靠人工活动进行调节，而人类活动具有太多的不确定因素；而且影响城市环境的因素众多，各因素间具有很强的联动性，一个因素的变动会引起其他
20、因素的连锁反应，因此城市环境的结构和功能表现出相当的脆弱性。城市环境的脆弱性，主要表现在城市的环境问题种类繁多，而且日益严重。与乡村地区相比，城市是人类生产和生活活动集中之地，污染源众多，污染物数量大，污染现象严重。尤其是大气污染，是城市主要的环境特征之一。必须改善城市环境，解决公害、居住环境恶化等问题。中国作为城市化后进国家，应汲取发达国家在城市化过程中的教训，避免重蹈发达国家城市化初期的覆辙，走出一条经济发展和环境建设并行前进的可持续发展道路。创造新价值原则。上世纪以来，人们的生活质量有了显著、持续的提高，在很大程度上，这应归功于城市和企业对其产品的不断改进以及它们创造新产品和提供服务的能
21、力。在现代社会，充满活力的城市和企业的战略基础却完全建立在新产品和新技术的不断革新的价值创新思路上。由于它们创造了新产品，开辟了新市场，社会给予它们丰厚的回报。整体利益原则。城市除了土地、矿产（主要在工矿城市）外，还有珍贵的人文景观资源、优美自然景观资源和稀缺的高素质人力资源。城市有工厂、办公楼、道路、桥梁、汽车、资金、债券等有形资产，有城市品牌、城市形象等城市无形资产，还有人力、观念、团体精神、激情、价值观、知识等软资产。城市还是第二、第三产业等高级产业的集聚中心。城市经营就是设法使这些城市资源、资产、产业整合集成一个有机整体，便其达到最佳状态，获取最大整体效益。而不仅仅是追求经营某种单一资
22、源、某种单一资产、某类单个产业获取最大效益。只有按照整体原则经营，城市才会整体增值。因此在城市经营中，要坚持局部服从整体的原则，从城市的大局和整体利益出发，不图一时一事的功利，始终把城市的整体利益放在首位。阶段性原则。总结发达国家城市化的道路和城市经营的经验，可以发现城市经营有明显的阶段性。在城市发育的不同阶段，城市经营的理念、方法、内容、重点不一样。根据城市经营的要素、资源、市场和影响范围，大致可将城市经营分为两个阶段。城市发育的集聚阶段。一般在工业化和城市化初期(Initials stage)，商品经济不太发达，自然经济占据主导地位。城市发展主要靠政治或市场自发的力量，发展速度比较缓慢。经
23、营城市主要靠规模等级、区位优势等吸纳腹地的劳动力、资金、技术和商品，集聚财富。城市之间几乎没有竞争。到了城市化的加速阶段(Acceleration stage)，工业兴起，运输进步，贸易频繁，服务业增加，城市成为第二、第三产业活动的中心，城市化程度由25%上升到50%、60%、70%，人口、财富、技术加速集中城市，城市之间出现竞争。城市经营主要靠实行优惠政策，营造良好投资环境，吸纳跨区域间生产要素，培育产业和市场，发展市场主体，使城市增加新价值。城市资本主要靠社会资本集中而增加，城市价值主要以线性增加为主。城市经营具有明显的自觉性。城市发展的成熟阶段。也就是工业化晚期和后工业社会早期，城市产业
24、发达，经济实力雄厚，城市经营主要是充分利用其各项资源进行功能开发，力求在全国和全球扩张影响。经营城市主要靠城市自身强大的资金实力、先进的科技手段、高效率的行政管理、完善发达的基础设施和优良的生态环境在全国或全球寻求新的资源和市场，增加城市新价值。城市资本主要靠自身资本集聚扩张而增加，城市价值主要以指数增长为主。城市经营具有鲜明的主观能动性。城市之间主要是竞争与合作关系。1.4.2 城市经营特殊原则：个性化原则。城市最明显的特点是个性化，这是由于城市存在和发展的内外原因决定的。城市所在地域的自然资源、自然环境、气候特点、风土人情、历史沿革的独特性和所逢遇的发展机遇是形成城市个性化的外在因素，城市
25、本身的社会经济状况、科学技术水平、组织管理能力、理想与追求是塑造城市个性的内在动因。现代社会是知识化社会、学习性社会，是一个突出个性特点、充分展示个性特点的社会，因此，现代城市也应是知识化城市、学习性城市，展示个性特点的城市。特色和个性鲜明的城市对资金、人才、技术等生产要素和游客具有极大的吸引力。个性化的城市经营就是充分发挥城市潜力、利用自身优势，充分开发自身资源。真正做到个性化经营，就要从实际出发，忌照搬照抄别人经验和做法，不断地用新技术手段和经营理念创新开发新产品和服务。品牌化原则。城市经营就像企业经营、产品经营一样，不仅讲质量，还讲究品牌。20世纪初美国掀起来一场旨在宣扬美国的财富和文明
26、的城市美化运动，促进了城市的品牌化。在理论界有专门研究城市形象品牌比较透彻的专著，如凯文林奇的都市意象。城市越富裕，越讲形象，越讲品牌;城市形象、品牌越好，对人力、资本吸引力越大。在非摩擦经济时代的经营理念申，品牌化战略极为重要。品牌就是品质和实力的象征。英特尔公司的“Intel Inside”广告和微软公司的企业形象广告是品牌战的极好例子。创立品牌的目的是使该品牌深入人心，从而让顾客在选购商品时无须多加考虑。城市的品牌、形象不仅指城市的城市规划布局、城市建筑，还包括城市市民的精神面貌，城市政府的办事效率。城市品牌是巨大的无形资产，不仅蕴含了巨大的有形资产，而且蕴含了大量的知识、智慧等软资产。
27、知名度高的城市品牌表明其处于发展过程中的优化状态，经济社会环境综合效益最好，对资金、人才、技术等生产要素和游客具有极大的吸引力。现在各个城市注意到了城市品牌在发展经济中的重要性，纷纷聘请专家学者对创造城市品牌出谋划策，不惜重金大搞城市形象工程建设，大力提高城市市民素质，转变城市政府作风，对城市软硬环境进行创新，打造城市品牌。1.5 城市经营方式与城市经营的基本条件1.5.1 城市经营方式。按经营主体分：中国城市基础设施投资、建设和管理主要采取由城市政府部门(一般是城市建委)，运用城市财政进行投资建设并直接管理，而且主要采取行政管理手段。有的城市对某些基础设施在建成后交给企业或事业单位进行管理或
28、经营，发生投资建设主体与经营管理主体的转移和分离；有的城市实现基础设施管理部门与经营者的分离，强化管理部门的政府职能，并以宏观管理为主。按经营对象分:产品开发经营;使用权经营1.5.2 城市经营的基本条件有：社会主义市场经济的体制环境;统一开发和竞争有序的市场体系 (包括商品市场和生产要素市场)；产权明晰化；资产价值化;自主经营、自发盈亏、自我约束、自我发展的市场竞争主体;精简、高效、统一的政府和健全规范法制环境。市场经济的发展，产品和服务的有偿使用，产权独立存在，产品和服务的有限而需求量的扩大。2 武汉市城市资源及经营现状2.1 武汉市土地资源及经营现状2.2 武汉市公用房产资源及经营现状2
29、.3 武汉市交通设施资源及经营现状2.4 武汉市水资源及水务设施经营现状2.5 武汉市其它建设资源及经营现状2武汉市城市资源及经营现2.1 武汉市土地资源及经营现状2.1.1 武汉市土地资源现状2.1.1.1 城市规划区内土地资源状况2000年武汉市城市建设用地规模为281.2平方公里。根据武汉市城市总体规划，武汉市将利用江、河、湖、山等自然条件分隔，建设江北、江南两个核心区，在核心区周围布局10个中心区片，在主城区边缘布局10个综合组团。江北核心区（汉口旧城）规划范围为东至大智路、兰陵路，南至长江、汉水，西至武胜路，北至京汉大道，面积6.35平方公里。江南核心区（武昌）规划范围为东至武青三干
30、道，南至中山路，西至长江，北至规划的过江隧道，面积3.50平方公里。武汉三镇规划用地结构分布为：汉口地区包括江北核心区，二七、三阳、新华、宝丰4个中心区片，古田、常青、后湖3个综合组团，总用地118.27平方公里。主要承担金融贸易、商业服务和市级行政中心等职能。汉阳地区包括晴川片和十升、四新、沌口三个综合组团及墨水湖、龙阳湖风景区，总用地88.55平方公里，重点发展汽车工业、港口和旅游等职能。武昌地区包括江南核心区，首义、晒湖、中南、徐东、杨园5个中心片区，青山、关山、白沙、南湖4个综合组团和东湖、南湖风景区，总用地205.25平方公里，重点发展金融贸易、省级行政中心、教育科研、钢铁、机电、高
31、科技产业及旅游等职能2.1.1.2 武汉市土地资源利用评价从武汉城市建设状况可以看到武汉市旧城改造的任务是相当繁重的，相对于郊区土地利用相对滞后。对一个城市来说城市空间一旦形成便具有相对稳定性，关键所在已不是不断创造新的城市空间，而是更好的利用已有城市空间，从另一角度看，城市的发展经历着产生、发展、衰退。再发展的螺旋式上升过程，旧城改造与新区拓展应相辅相成贯穿于城市发展的各个阶段。各类产业开发区土地利用已成规模，开发区建设采用的是多层多点式开发区设置方式。省、市、各区均设有自己所属的开发区。它们包括:硚口经济技术开发区、江汉经济技术开发区、黄浦科技园、万隆工业园、葛店经济技术开发区、东湖高新技
32、术开发区、庙山开发区、沌口经济技术开发区、东西湖台商投资区等。产业开发区的布局要追求一种汇聚效应，即将有限的财力、物力、智力资源聚集起来，形成某种特殊的区域性点优势。省、市、区多层级设置开发区，会导致基础建设投资分散，引资力量分散，外来投资布局分散，管理控制分散。其结果会出现各点建设条件的保证能力下降的局面。产业开发区设置应以少而精为特点。重视发挥开发区固有汇聚效应和投资规模效应。城市传统职能活动自中心城区向外转移是大城市发展的规律，武汉的传统制造业、居住与部分服务业向开发区和城郊区转移是一种客观要求，与此同时，一些高层次的服务业在中心城区的整合也是武汉市建设中心大城市的需要。利用城区调整使用
33、的存量土地发展CBD或在市区发展商贸型开发区(以房地产、商贸和服务业为主体产业)，应成为政府关注的重点之一。2.1.2 武汉市土地储备、交易中心经营现状土地储存中心经营现状调查（2002年10月）规模 投资(计划投入)额 成交额 挂牌或招标拍卖次数 已出售土地 2482.23亩 58596.21万元 136409.28万元 拍卖2次挂牌8次招标3次 已储备地块 3200亩 120000万元 计划储备地块 11857亩 561740万元 2.1.3 武汉市土地资源经营存在的主要问题。2.1.3.1 在土地经营上缺乏科学的总量控制。从城市资产看，土地资源是最应得到保护和珍惜的，随着城市的不断发展，
34、城市建设可用空间越来越小，土地供给曲线将接近零界。政府应控制好土地资源的交易。但从现实情况看，由于缺乏必要的支持信息和科学手段，土地出让计划缺乏整体性安排，存在土地批租过量现象，土地成交方式以挂牌方式占主体，在某种程度上也映射了此种现象。这一方面影响了城市可持续发展的基础，影响城市土地效益的最大化，另一方面，又由于超过市场容量与承载能力，造成盲目圈地，或出现房地产有价无市、空置率高涨的局面，土地资源的应有价值不能及时转为社会共同享有的财富。形成城市土地资源显性浪费或隐性浪费。2.1.3.2 土地出让计划安排实施与市场脱节，与城市规划建设发展脱节。谋求土地效益的最大化，持续化，最优化是城市土地经
35、营的目标，它要求土地出让安排与实施必须与市场及城市建设相适应：土地出让计划安排包括：（1）出让目标地的选择确定及收购、整理。（2）土地出让时间安排。（3）出让基价的评估与确定。（4）出让形式的选择与确定。由于缺乏必要的理论研究和技术支撑体系研究，当前武汉市土地出让计划安排，在适应政策导向，调控土地及房地产市场，保持政府土地收益稳定与优化方面显得不足。表现为：（1）目标地的收购、出让尚未完适应城市规划设计与实施，如轨道交通建设所带来的可以预见的土地增值，没能完全控制在国有收益之中。（2）尚未形成良好的出让节奏，出让安排计划性、可控性不够好。（3）出让基价的确定，缺乏土地利用外部效果评价基础，缺乏
36、对房地产及土地价格变化趋势的有效掌握基础。（4）尚未形成一套出让形式选择与确定指标体系。归纳起来问题就是:土地出让计划安排缺乏与城市规划及实施的良好协调与衔接，缺乏对市场的有效分析基础。最核心的问题就是：缺乏有效的手段对城市土地增值规律进行分析和把握。2.1.3.3 城市土地利用的优化组合工作缺乏系统性。有效的经营土地财富，首先需要对土地利用进行优化组合。城市土地的优化组合至少包括三个方面:（1）城市产业的选址与功能分区要在综合权衡经济效益、环境效益、社会效益的基础上确定一个项目的合适位置。要研究产业分布的合理密度，要科学地、动态地研究产业之间的毗邻关系与功能分区。（2）城市用地的置换和结构调
37、整要研究土地置换的结构调整效益评价方法，也就是要建立城市用地效益评价系统，从而科学地指导土地置换和结构调整工作。（3）城市交通网络的优化组合要系统研究城市交通网络结构问题，要在城市增长研究的基础上，综合研究城市规划、土地利用规划、土地开发强度与城市交通网络的相互影响规律。以指导进行城市交通网络的优化组合。2.1.3.4 土地营运体系尚不完善土地营运体系的问题包括：（1） 营运主体的形成以及与其它政府部门的关系问题。（2） 一级市场、一级市场协调发展问题。（3） 营运管理法规体系问题。（4） 负债运营的规模问题。2.1.3.5对土地储备制度实施的法律风险和经营风险缺乏完善的防范机制尽管全国有超过
38、1000个市、县与武汉一样在实施土地储备制度，但事实上这种制度面临着其存在与发挥作用有没有法律依据的问题。土地储备制度在现行房地产管理法及土地管理法中都找不到依据。一项制度长期在法律体系之外运行，无疑具有法律风险，可能会出问题。在另一方面，土地储备运作涉及多家金融机构，动辄数以亿计的贷款，同时考虑到房地产市场的复杂性，应当有完善措施，保障土地储备中心具有足够的操作能力，而从实践看，这种措施是缺乏的。还存在的另一个重要问题是把城市土地全部集中到一个中心机构，若没有完善的监督机制，则可能出现更大的不公平或不当行为。2.2 武汉市公用房产资源及经营现状2.2.1 武汉市公用房产资源类型公用房产是指为
39、满足社会公众的生活、教育、科研、休闲、娱 乐、保健、医疗要求以及社会机构的公务、商务要求的建筑物或场所。武汉市公用房产资源类型包括：历史文化价值的街区、直管公房、体育场馆、博物馆、行政办公用房、展览馆、城市广场等。武汉市公用房产资源状况历史文化街区： 汉口沿江街区、武昌辛亥建筑群等 直管公房： 大量的里份、胡同及新建住宅区等 体育场馆： 武汉体育中心、洪山体育馆等 博物馆： 武汉博物馆等 行政办公楼： 行政办公建筑 主题公园建筑： 黄鹤楼公园等 展览馆 会展中心及各种专题展览馆等 图书馆及其它 武汉图书馆等及其它 2.2.2 武汉市公用房产资源经营机制分析城市公用房产具有功能使用上的多样性、分
40、布的广泛性以及管理的复杂性，它与人们的工作、社会生活以及社会机构的正常运行息息相关。城市公用房产是城市系统的重要构成，它反映着城市的面貌，是城市物质文明和精神文明的象征。城市公用房产资源经营的状况，直接影响着城市环境的吸引力和城市资产的整体价值。2.2.2.1 武汉市现行公用房产利用分析武汉市公用房产的利用基本上呈现如下面貌：（1）是缺乏毗邻关系研究，在项目选址方面，缺乏整体考虑，影响了整体效益的发挥。（2）是利用效率低。这尤其表现在公共行政办公楼方面，市、区直属行政办公楼，呈现出零散分布状态，即浪费资源，又影响办公效率，也加大社会成本;另一方面，如图书馆、博物馆之类缺乏持续投入，或配套投入，
41、影响基本功能发挥。（3）是许多功能价值尚未挖掘这主要表现在历史街区的利用上，缺乏对武汉市深厚历史文化资源的挖掘和利用。历史街区的改造利用停留在美化环境局面，缺少历史文化内涵。（4）是追求“靓点”面子工程，缺乏整体系统设计，对城市环境条件的实质性改善意义不大。2.2.2.2 武汉市公用房产投资建设 (或更新改造)机制分析长期以来，武汉市绝大多数公用房产的建设与改造采取的是： 计委立项、财政拨款、银行融资甚至企业垫资、政府主管、建委牵头组织建设施工，房产部门(或另设行政机构)维护管理的机制。建设手段单一，计划色彩浓重，直接造成投资来源不足，设施功能不全，使用价值下降，城市公用房产自我发展良性循环的
42、潜能得不到发挥:具体表现是：（1）公用房产被视为完全福利品使用。忽视某些公用房产的经济和社会效益的双重体现及具有的潜在增值能力。如体育中心、主题公园等项目，都具有巨大的潜在增值能力。（2）公用房产建设改造经营主体单一。政府部门包揽一切，包括建设、经营维持、维修养护等，直接形成决策不科学、资金来源单一、运作缺乏市场基础。建设资金投入后，供应链即行断裂，即只投入不产出，维持费用不足，公用房产建设增长乏力。（3）公用房产建设改造，沿袭计划经济思路，程序繁琐、滞后，极易导致工程费用超标、预算失控、挪用工程款现象。（4）公用房产投资改造资金分属多个不同的政府部门运作，但政府部门无经营职能，公用房产移交后
43、，其管理多为非市场行为或社会化行为，无法形成统一的经营机制，极易导致国有资产的流失。（5）公用房产的建设改造，主要依靠政府拨款，大部分公用房产的改造、建设投资来源于财政预算投资及银行贷款等，基本上没有其它融资方式，目前仅有一个例外，就是武汉国际会展中心采取的是吸取社会资金入股万式，而伴随着我国城市的高速发展，财政资金有限，远不能满足公用房产建设的需要，难以适应现代化的建设步伐。在这里需要特别指出的是:正是由于长期以来公用房产建设与改造基本拒绝社会资金的注入，故缺乏相应机制系统建设，才导致了今天武汉国际会展中心在引入社会资金后，其经营定位至今仍不确定，多次发生对城市市民利益造成伤害的事件，（如伪
44、劣产品展销、中心公共广场圈地承包经营等等）。2.3 城市交通设施资源2.3.1 城市交通设施及其产品和产业城市交通设施实体与城市交通设施的产品和产业是不同的范畴。但一般情况下，凡提到城市交通设施，人们往往泛指城市交通设施自身、交通设施产品和交通设施产业。在计划经济时代，既缺乏这些区别的制度基础，也没有区别的必要。但是在市场经济条件下，特别是在研究城市交通设施资源的经营时，如果不在概念上加以界定，那么对交通设施产业化的一系列问题就难以取得共识，更谈不上寻求一条科学可行的城市交通设施资源的经营之路。2.3.1.1 设施一般而言，城市交通设施是指承担城市交通运输的物质部分，它主要包括城市中为满足居民
45、生成生活而产生交通需求所需要的建筑物或构筑物，以及相应的机构。因此，城市交通设施资源的设施构成是指:城市道路，城市桥梁，城市停车场(库)、公交线路等。2.3.1.2 产品交通设施产品分直接服务产品和产出的产品。直接服务产品是指交通设施实体本身的功能，因为实体不仅是劳动产品，而且可以直接满足人的需要。城市道路是满足人们行走的需要，城市停车设施是为人们停放车辆服务的;而产出的产品是指基于城市交通设施，并投入原料、劳动力而开展的经济活动所生产和提供的物质产品或服务产品。在这里城市交通设施是一种生产手段，以它为基础再加上其它生产要素就能生产某种产品，或提供某种服务。例如公交公司使用城市道路，配各一定数
46、量的大型客车，加上司机和售票员，就能从事公共交通服务。值得注意的是，我们不能够将生产设施与提供产品等同，不能把交通设施与交通设施产品完全等同起来，或混为一谈。在我们研究城市交通设施资源经营时，要对交通设施产品的性质作具体分析。2.3.1.3 产业城市交通设施产业是指将交通设施作为经营对象来经营，如修建桥梁、停车设施之后，把它作为经营对象，以收取过桥费、停车费作为其收入，从而形成产业或产业中的行业。2.3.2 城市交通设施与其它基础设施的差异城市交通系统与一般的城市基础设施究竟有什么不同，英国学者JM汤姆逊在城市布局与交通规划这本书中精辟的揭示了城市交通与其它城市基础设施的区别。他说：有两个特点
47、使城市交通设施不同于其他城市基础设施；“（1）城市交通不只是为城市服务，同时也是城市的一部分。交通设施常占市中心地面面积的3040%，约占郊区面积的20%。大城市的居民平均每天约有一个小时左右花在路途交通上。城市主要是由建筑物与交通组成的；（2）交通是为人们各种活动服务的，交通是为建筑物和建筑物之间的活动服务的。各种市政服务设施的收费与服务质量常常是相一致的，但交通设施的收费与服务质量在全城各处就不一样。城市交通设施把组成城市生活的各种活动连接起来，因此这些活动必须依靠交通设施。城市的结构，城市的大小及其扩展，城市生活的方式及特点全都是由城市交通系统的性质和服务质量来决定的。因而，城市交通部门跟供水，供电等部门不同，它面临为人们提供多类型的交通方式等，而这种提供将影响城市的布局。