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1、论食品安全监管体系中政府职能的历史转换及其影响因素 食品安全监管体系 随着我国人民群众物质生活水平的不断提高和生态环境形势的日益严峻，食品平安问题受到了社会和政府的高度关注。食品平安不仅干脆关系到人民的身体健康，而且成为公众评判政府执政实力的重要方面。在食品平安监管体系中，作为食品平安监管责任的主要担当者，政府在食品平安监管中的职能定位干脆确定了其在食品平安监管中的职责，也就是说食品平安监管中政府职能的定位在很大程度上确定了食品平安监管行政法的内容。所以理清政府在食品平安监管中各个历史阶段的职能具有重要的意义。 我国政府在食品平安监管中职能的历史转换 我国政府在食品卫生与平安监管中的职能转变可
2、以从相关立法的演化中看出来。从1965年8月国务院批转的食品卫生管理试行条例到2009年全国人大常委会通过并实施的中华人民共和国食品平安法及其实施条例，其立法过程表明：我国食品卫生和食品平安立法不仅在立法层级上经验了一个从规章到行政法规再上升到法律的过程，而且在立法功能和立法结构上也实现了从与安排经济体制相适应到与市场经济体制相适应的整体转型。详细而言，其主要分为以下三个阶段： 政府对食品卫生实施内部全面管理的阶段 对食品卫生实施内部全面管理的阶段主要是从建国后至1982年中华人民共和国食品卫生法(试行)出台之前。该阶段对食品卫生监管的主要特点是：政企不分，政府作为食品德业的主要生产者、经营者
3、和管理者，对食品卫生实施内部的全面管理。这种内部全面管理的政府职能定位不但与当时安排经济体制相匹配，而且是适应当时食品生产、经营和管理的实际须要的。这一阶段主要相关的法律文件包括1965年8月国务院批转的食品卫生管理试行条例和1979年国务院通过的中华人民共和国食品卫生管理条例。这种内部全面管理的特点在上述两个文件中得到集中的体现。例如，依据1965年食品卫生管理试行条例其次三四五六条的规定，在详细管理职责安排上，将食品卫生管理作为生产行为或经营行为的一个环节加以要求，食品生产经营单位及其主管部门是食品卫生管理的主要担当者，而卫生部门只是处于监督和技术指导的帮助地位。1979年的中华人民共和国
4、食品卫生管理条例其次条规定：一切全民全部制和集体全部制(包括集体食堂)所生产，经营的以及经工商行政管理部门准许上市的食品、食品原料、食品添加剂和食品包装材料，在生产、加工、收购、储存，运输、销售过程中的卫生状况，都属于本条例管理的范围。明显该条款将一些私营企业的食品卫生也纳入了调整的范围，这是一个较大的进步，但从其第四章第16条依旧可以看出，食品生产、经营单位和主管部门依旧是食品卫生管理的主要担当者。 政府对食品卫生实施外部监督管理为主的阶段 政府对食品卫生实施国家外部监督管理为主的阶段主要是从1982年中华人民共和国食品卫生法(试行)通过至2004年国务院下发国务院关于进一步加强食品平安工作
5、的确定。这一阶段主要的法律文件包括1982年的中华人民共和国食品卫生法(试行)和1995年的中华人民共和国食品卫生法。该阶段的主要特点是：政企渐渐分开，食品的生产者、经营者不再是国家食品卫生管理部门的组成部分，而是渐渐成为依法担当义务和责任的市场主体，其主管部门对食品卫生的管理角色也渐渐被弱化。相应地，国家实行食品卫生外部监督制度，卫生行政管理部门在食品卫生监督管理中成为国家管理的主体。在对食品卫生实施内部全面管理的阶段，政企不分，食品的生产者，经营者及其主管部门就是食品卫生的主要管理者，作为与生产经营要素相对较远的卫生行政部门只是处于一个帮助的地位。而到了国家对食品卫生实施外部监督管理为主的
6、阶段，强调食品生产者，经营者市场主体的状况下，卫生行政部门在国家卫生监督管理的主体地位得以凸显，国家作为食品卫生外部监督者的功能和手段随之得到进一步强化。1982年的中华人民共和国食品卫生法(试行)第六章规定：食品生产经营企业的主管部门负责本系统的食品卫生工作，但法律责任部分对食品生产经营企业主管部门的详细权力和责任规定较少，只是对卫生行政管理部门的职责主要做了规定。1995年中华人民共和国食品卫生法规定接着实行食品卫生国家监督制度，但不再对食品生产经营企业主管部门的职责进行规定，而是在接着强化卫生行政管理部门职权的同时，规定“各级人民政府的食品生产经营管理部门应当加强对食品卫生管理工作”。
7、国家对食品平安实施动态监控阶段 这一阶段主要是自2004年国务院下发国务院关于进一步加强食品平安工作的确定起先至今现行的法律文件主要包括2009年的中华人民共和国食品平安法和中华人民共和国食品平安法实施条例。此阶段的主要特点是市场经济机制建立并日益健全，食品卫生只是保障食品平安其中的一个环节，保障食品平安才是政府监管的目标，食品生产流通体制促使政府必需对食品平安实施动态监控。在上述两个阶段，政府将食品卫生作为监督管理工作的重点是与当时的社会经济发展阶段相适应的。随着社会经济不断进步、市场经济体制日益完善以及食品加工工艺的不断转变，包括食品卫生在内的食品平安问题成为政府监管的目标。当前政府食品平
8、安监管的理论基础在于规范食品生产经营市场，帮助消费者如何选择平安的食品。这就给政府监管提出了很高的要求，政府在对食品平安实施动态监控的同时，还要成为食品平安方面的技术专家，尽快实现从管理型政府向服务性政府的转变。 在我国食品平安监管中影响政府职能历史转换的因素 我国政府对食品卫生和食品平安监管工作经验了从与安排经济体制相适应的内部全面管理到与市场经济体制相适应的动态监控的职能转型。影响这种历史转型的因素主要有两个：政府职能的总体定位和食品平安的现状。 政府在食品平安监管中职能的总体定位 对食品卫生和食品平安的监管只是政府管理社会一个详细方面，除此之外。政府还须要对社会治安等其它社会问题进行行政
9、管理。因此，政府在食品卫生和食品平安监管中的职能定位必定受制于政府职能的总体定位。基于我国经济体制改革的实际发展历程，政府职能的总体定位也在不断地转型。从与安排经济体制相适应的管理型政府，无限型政府和政策型政府向与市场经济体制相适应的服务型政府、有限性政府和法治型政府逐步转变。 为此，我国在食品卫生和食品平安监管中的政府职能也随之发生了相应的转换。从对食品卫生实行内部全面管理到对食品卫生实行国家监督为主，再到对食品平安实施政府动态监控，体现出政府对食品德业的监管渐渐从内部向外部，从形式向实质的管理职能的演化。在当前政府监管职能定位下，政府对食品平安担当的是一种外部监管责任，而没有了在全面监管阶
10、段政府作为食品生产经营者因食品违法而需担当的民事赔偿责任，这种显明的比照体现了当前法治政府的显著特征。 食品平安的现状 政府职能的历史转型除了政府职能的总体定位起到的内在制约作用外，也是与我国食品平安的现状分不开的，食品平安现状使我国政府职能的详细指向从食品卫生向食品平安转化。在我国食品平安监管政府职能的历史转换过程中，前两个阶段政府职能的详细内容虽有所不同，但二者的详细指向都是围绕食品卫生。然而在当前，政府的监管体制已发生了较大改变，其详细指向已转变成包括食品卫生在内的食品平安。食品卫生与食品平安有很大的区分，食品卫生是指为确保食品在食品链各个阶段具有平安性与相宜性所实行的全部措施，这个概念强调了食品平安是食品卫生的目的，食品卫生是实现食品平安的措施和手段。也就是说，在价值序列方面，食品平安比食品卫生更高一层。所以在现阶段，政府更加关注食品平安问题，而食品卫生成为了食品平安的一个方面。当前，我国食品平安形势依旧严峻，由于食品合格率较低、农产品产地污染严峻、食品生产加工水平低等现象长期存在，使得我国食品平安事故仍时有发生，所以作为市场的动态监控者，政府要依据实际须要不断转变自己的职能，以尽快完成以管理型政府向服务型政府的转型，从而更好地保证食品的平安。