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1、我国地级市电子政务研究北京大学网络经济研究中心2003年6月致 谢 本课题研究得到国家信息化领导小组办公室、中国互联网络信息中心（CNNIC）、北京大学信息科学技术学院、北京计世资讯公司等机构的大力支持。 特别感谢万通实业集团有限公司、趋势科技公司、微软中国有限公司的大力资助！序言张维迎目录第一部分 我国地级市电子政务研究报告 第一章 本课题研究的目的与问题 第一节 研究目的、问题和意义 一、有关研究的背景 二、本次研究的目的和动机 第二节 相关研究及文献综述 第三节 研究对象 一、本次研究的主要内容 二、选择地级市作为研究对象的原因说明 三、选择网站作为主要研究发展现状的测评对象的原因说明
2、第四节 研究方法说明 第五节 网站评估各项指标数据采集和评分规则的说明 一、政府网站评估指标体系 （一）前两次采纳的指标体系 （二）后两次采纳的指标体系 （三）两个指标体系的比较 二、评分规则 第二章 统计结果与分析 第一节 数据采集情况与网站访问情况 一、四次采集的时间设计和样本总数情况说明 二、样本情况的总体分析 第二节 政府网站的初步评价 一、网站的整体情况说明 （一）政务信息上网内容比较丰富 （二）政府网站时效性较好 （三）功能上网表现仍然落后 （四）对直接能带来当地经济效益的服务信息高度重视 （五）政府网站与公众和企业之间交互性比较 （六）国际化程度普遍不高 二、有关指标的情况详细说
3、明 （一）政务信息上网方面 （二）信息指南部分 （三）网上办公服务 （四）招商旅游 （五）与上级和同级链接程度偏低 （六）对公众的参与度重视不够 （七）国际化程度低 （八）其他指标 第三节 关于政府网站的基本判断 一、我国地级市政府网站发展状况的基本判断 （一）网站整体水平仍然偏低 （二）每次都有明显的改善 （三）政府网站还出于形象宣传的需要：重信息，轻服务 （四）当地财政驱动的需要 （五）没有以公众需求为中心、以服务为宗旨 （六）不规范是地级市政府网站的共性 二、对得分为前十五位的网站（第一梯队）的判断 （一）网站功能比较完整，整体水平较高 （二）网上办公已经达到一定水平，或者说网上办公的意
4、识比较强 （三）对外经济服务（特色内容）很重视 （四）国际化程度较高 （五）互动性较差 三、关于电子政务服务的中外比较 （一）电子服务在电子政务中的地位 （二）国外电子政务服务的简要分析 （三）我国政府的电子服务还处于发展初期 四、总体判断：我国处于电子政务发展的初级阶段 （一）关于电子政务发展阶段理论的研究：IBM和埃森哲模型 （二）我国电子政务处于初级阶段的判断、特征与问题 第四节 网站评分结果 一、全部政府网站各部分指标平均分 二、各梯队政府网站各部分指标平均分比较及地域分布 （一）第一梯队的政府网站 （二）第二梯队的政府网站 （三）第三梯队的政府网站 （四）第四梯队的政府网站 （五）第
5、五梯队的政府网站 （六）第六梯队的政府网站 （七）小结：网站质量的分布 三、第一、二、三、四、五梯队政府网站的比较 1、综合平均分的比较 2、信息上网部分平均分的比较 3、网上信息使用指南部分平均分的比较 4、网上办公部分平均分的比较 5、经济信息部分平均分的比较 6、互动性部分平均分的比较 7、链接情况部分平均分的比较 8、时效性部分平均分的比较 9、国际化程度部分平均分的比较 第三章 进一步的分析研究 第一节 政府网站注册时间的分析 第二节 政府网站数量和质量的地区差异及其分析 一、政府网站数量的地区差异 二、政府网站质量的地区差异 三、政府网站数量和质量地区差异分析 第三节 回归分析结果
6、 一、统计结果：网站评分与各个自变量的关系 1. 控制变量 2. 主办机构 3. 企业参与承办或提供技术支持 4. 市长任期、年龄和学历 二、经济计量分析 1. 因变量和自变量的选取 2变量描述和回归中变量的统计描述 3经济计量结果及其分析 第四章 发展我国地级市电子政务的政策建议 第一节 我国地方电子政务现状认识 一、当前我国地级市电子政务存在的主要问题 二、初级阶段政府网站的特点、问题表现和原因分析 三、发展目标的确定 第二节 发展地方电子政务的总体思路 （一）目标 （二）指导原则 （三）策略 第三节 地级市电子政务的具体政策与对策建议 第四节 发展电子政务切实需要中央层面解决的问题 第五
7、节 附录：有益的经验做法推荐 案例一：东莞市电子政务建设经验分析 案例二：南海市电子政务建设经验谈第二部分 地级市电子政务网站数据统计（见单独文件夹） 第一节 自变量数据库 第二节 第一次采集的因变量数据库 第三节 第二次采集的因变量数据库 第四节 第三次采集的因变量数据库 第五节 第四次采集的因变量数据库 第六节 四次统计平均因变量数据库 第七节 我国地级市网站评分排名数据库第三部分 电子政务的专题研究与案例分析 第一章 互联互通专题研究 第一节 互联互通-电子政务的重中之重 第二节 互联互通的瓶颈所在 第三节 如何破解互联互通障碍 第四节 互联互通的解决方案 第五节 面向未来-案例与经验
8、案例一：上海市社会保障卡信息系统：不动制度就动人 案例二：顺德电子政务：求实是根本 案例三：天津市电子政务：关键是资源共享、业务协同 案例四：南京政府网上办事与政府服务是重中之重 案例五：广东启动山区信息化工程 网络到镇 信息进村 案例六：社区信息化是个缩小版的城区信息化 第二章 地级市电子政务优秀网站案例分析 一、网上办公方面 二、互动性 三、国际化 四、网上信息使用指南 五、经济与旅游信息 六、时效性 七、信息上网 八、链接情况 九、附录：衢州市的公共服务条款与隐私保护条款前言 如何在一个国家或地区有效开展电子政务，已经正在政府决策者的首要问题之一。它不仅在很大程度上决定了政府本身的效率与
9、效益，而且甚至上从深层决定了政府政权的合法性的基础。因此通过政府通过实施电子政务，不仅能够有效、及时回应信息社会对政府管理的冲击，更是寻求和增强其合法性的必要手段。特别是在日益全球化的今天，政府之间的竞争导致了各个资源配置的流向，也决定了政府必须面临更大的压力，通过电子政务来提升其竞争力。对于我国来说，电子政务刚刚起步，许多方面既需要实践上的探索，也需要理论上的研究。特别是在中国目前的国情下，而且这种状况无法迅速改变的框架中，如何进行有效的电子政务建设，不仅是实践中需要花大力气来探索，更需要从理论层面来认知。从某种意义上说，我国电子政务能够实现好，理论处于至关重要的地位。加强电子政务的理论研究
10、，除了及时跟踪国外的经验与动态外，更重要的是结合中国的实际开展实证性研究。本课题就是试图在此方面进行探索。我们在2002年下半年开始确定此课题到今年上半年结束此课题，整整历时一载，期间经受风风雨雨，宛如我们载一片沙漠之中跋涉，期望发现心中的绿洲。也想为我国电子政务的建设提供些许的资料参考。由于多种原因，以及研究人员的水平有限，文中可能存在许多纰漏，企望方家和读者指正。 编者第一部分 我国地级市电子政务研究报告第一章 本课题研究的目的与问题第一节 研究目的、问题和意义一、 有关研究的背景 电子政务是由信息技术推动的一场政府改造运动，是一个不可逆转和不断演进的过程，并且正在引发一场持久的全球性政府
11、改造运动。我国电子政务背景更为复杂是在经济发展和转轨并行、并与世界经济融合的过程中实施的，是将原有的政治体制改革、政府机构职能转变和政府信息化结合起来的一项极为巨大的政治和社会工程。“实施电子政务”正在成为政府、企业和学术界共同关心的话题，也是各级政府和部门正在实践的课题。电子政务是当前全球发展和关注的热点,各国政府都投入了大量的资源，进行多方面的建设和应用。但是目前在电子政务建设和实施中仍然存在很多问题，而且人们在认识上还很不一致，急需加强研究，由此研究电子政务成为许多研究机构的一个兴趣点，特别是从事网络经济研究的机构，电子政务的研究本身就属其研究范畴。有研究表明：“2000年联合国教科文组
12、织对全球62个国家（其中，39个发展中国家、23个发达国家）进行的调查显示，有89%的国家都在不同程度地着手推动电子政务的发展，并将其列为国家级重要事项。在经济和信息全球化快速发展的情况下，一个信息化的政府已经成为一个国家或地区在全球竞争中的竞争力要素之一，同时也成为提升国家和地区全球竞争力、夺取经济和社会发展“先机”的关键。为此，各国都十分重视电子政务建设。如美国2000年开展的所有政府和企业的信息技术项目，仅就“预算”、“功能”和“按时完成”三个指标来衡量，大约只有28%算是成功的，23%的项目被取消，其余的项目只能说是部分成功。从“传统政务”过渡到“电子政务”是一个十分复杂和困难的过程。
13、世界各国在实施电子政务过程中普遍存在的问题是硬件软件应用，即重硬件轻软件、应用开发严重滞后。”中国加入WTO后，如何利用电子政务改善投资环境，按照WTO文件的要求提高政府工作的透明度，提升政府对企业与公民国民待遇的服务水准，拉近与发达国家政务的差距，建立起政府与公众的良性互动机制，已迫在眉睫。我国许多研究专家和政府官员已指出，加入WTO，政府面临的考验和挑战最大，因此如何通过发展电子政务来迎接WTO的挑战，也是政府工作的重要内容。网络政务先行，为实现政府重塑，重组与改革传统政务流程提供了信息平台，创造了契机和准备条件。正如十六大报告所提出的那样“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，
14、提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”发展电子政务将促进我国政府改革，并为政府改革提供强有力的手段。但是目前的国情下，究竟如何有效地开展电子政务项目，还存在许多重大而重要的问题迫切需要研究。作为一个独立的学术研究机构，北京大学网络经济研究中心期望能够从第三方角度，公正、独立、深度和客观地分析研究中国电子政务的理论和实践问题，为我国电子政务的理论和项目实施提供切实可行的指导。作为国家信息化领导机构国家信息化办公室，负责全国的电子政务领导工作，对电子政务研究也非常重视，并同意、鼓励和资助我们开展此项研究。二、本次研究的目的和动机 鉴于我们的资源、兴
15、趣和能力，以及国信办对我们的要求，我们本次研究的目的和动机如下：1、对地级市政府网站进行信息采集与评价 通过对地级市政府网站进行信息采集与评价，从客观角度，力求准确、综合和完整地评价当前我国地级市电子政务的发展状况，总结经验，并发现存在的问题；2、寻找并分析对影响、决定网站质量差异的制约因素，尤其是激励因素 找出影响当地网站建设的可能性（激励）因素（如经济、政治、信息化程度、人口素质和地区等因素对当地电子政务发展的影响），探讨当前我国电子政务在发展过程中存在的问题和解决的办法，找出影响当地网站建设的真正激励因素与制度制约条件； 3、对电子政务中“纵强横弱”的解释 基于当前电子政务中“难以互联互
16、通”成为主要发展障碍之一，而且成为社会的关注热点，随着电子政务的深入，互联互通问题越来越突出。我们试图从经济学角度出发探讨其形成原因和解决办法；并通过对一些案例进行实证分析与研究，从中寻找解决的办法；4、向国信办提出政策建议将本研究结果向国信办等相关部门反映，从制度层面探讨发展我国电子政务的条件，并向国信办提出相关政策建议。第二节 相关研究及文献综述作为一种崭新的、前景广泛的政府管理与组织形态电子政务，正在被全球各国政府和相关学术研究机构所关注。如何评价电子政务的绩效和制定电子政务的发展策略，不仅是政府管理的重要事务，也是学术界应深入研究的课题。目前许多国家政府和相关研究机构正在组织研究力量开
17、展这方面的研究工作，我们本次研究也借鉴了相关的研究成果：1、2002年10月美国布朗大学公共政策研究中心发布了Global E-Government研究报告，该课题由该中心主任Darrell M.West主持，对全球198个国家（包括中国）的1197个主要政府网站进行客观测量信息监测，同时采用Email模拟测试互动交流情况。2、2002年8月我国计世资讯公司发布2002年中国城市电子政务网站评估研究报告（简要本），首次公开发表电子政务评价指标体系，对中国36个省会城市、直辖市和计划单列市的政府网站进行质量评估和研究。其中研究结论为，我国城市的电子政务网站普遍水平很低，但有部分网站正处于较好的发
18、展阶段。主要的评测指标见附录。3、2002年10月新加坡南洋理工大学发布了Electronic Public Services In Singapore Stepping Through The Screen（working paper），该报告是以南洋理工大学的南洋商学院为主体的研究团队联合研究的，其中对新加坡政府网站的网上服务指标进行了细分，如信息上网、FAQ、导航情况、用户的友好性、设计、在线形式等。4、2002年5月OMB（美国白宫管理与预算办公室）公布E-Government Strategy，这是一个具体而系统阐述了全球范围内国家中央政府层面的电子政务发展策略，也是集研究和政策建议
19、于一体的重要文件。其中主要采用访谈研究法，其内容涉及到美国电子政务远景、战略、管理和项目等层面问题。该文献提出的电子政务四大组成部分成为全球研究的共识：G2B、G2C、G2G、IEE。其中有关电子政务的障碍和克服方法的论述为互联互通专题研究提供了有益的参考。5、2002年4月美国埃森哲咨询公司发表e-Government Leadership: realizing the vision报告根据电子政务的总体成熟度，将24个政府划分成四个类别：充满创新精神的领先者（Innovative Leader）,有远见的挑战者（Visionary Challengers）,表现出色的新兴力量（Emergi
20、ng Performers）,平台建设者（Platform Builders）。其中认为中国目前处于第四类，中国通过网络提供服务仅限于信息发布阶段，双向互动非常弱。中国政府电子政务的总体成熟度为23，尚处于正在建设平台的阶段，落后于其他19个被调查者。与该类别中的其他6个政府一样，中国政府所处的状况是，虽然在发展电子政务的道路上还有很长的路要走，但是在建立电子政务的基础设施和投资于实施这些规划所需要的教学和技术方面，已经取得了稳步发展。这正是成为电子政务领先者的很好切入点。 该研究表明：中国政府能够以在线方式提供的服务共有52项，其中的46项已经实现了某种程度上的在线服务，从而使中国电子政务服
21、务成熟度的广度（国家级政府提供的在线服务的数量）达到了88，超过全球855的平均水平。这表明，在某种程度上，中国政府正在努力使尽可能多的服务变成在线服务。政府所有服务的在线化是必然趋势，并且增加在线服务的数量容易实现，而服务的成熟度和复杂程度才真正体现了电子政务的领先水平。电子政务服务成熟度的深度（所提供的每种在线服务的完善程度）能够说明服务的复杂程度，正如前文表述“在某种程度上”所暗示的，中国在这方面得分较低，仅为28，表明中国政府通过网络提供的大多数服务目前仅限于信息发布阶段，双向互动服务的能力仍然非常薄弱。（资料来源：2003年1月6号，经济观察报）6、印度政府网站设计导则，该规则为我国
22、政府门户网站建设的指标考核设立了参考，对非常具体和细化的指标进行了明确的规定。其中详细规定了政府网站的技术标准和实施规范，包括各种栏目的技术要求和功能要求。现选登一些内容如下：（1）网站设计技巧界面设计建立明确的导航指南 政府网站应建立便于使用的、明确的导航指南。网站设计者往往会忽视导航指南的建立，而只注意网站的建立。但网站上的信息和服务只有在用户能够找到时才有用。 应使用户随时便于返回你的主页，或到达你当地网站的其它导航点。这些基本链接通常应以图形按纽的形式在你的网站各页上有所显示，它们有助于提示用户仍处于你的网站范围内。可以在你的网站上设计使用弹出的窗口显示其它网站、网页的内容，这样用户便
23、可无须离开你的站点还会获得较好的导航控制。 应在每个网页上都建立与主页的链接。应在主页上提供主要的导航菜单。应在主页上通过一两次点击便可访问网站中的主要内容。各网页也可包括部委或组织的标志符。不要建立有死端的网页各网页应包括至少一个链接。访问问题 应在最短时间内以尽可能少的步骤告知用户所欲信息。带宽与相互作用（网站速度） 用户不会容忍过长的等候时间。对人性因素的调查表明，人们对大多数处理任务的放弃反应时间约为10秒。在使用电话线连接时，网页的最佳访问速度应设计为33.6kbps。最合理的主页平均容量应为50K。最好不要在你的网页上置放大容量位图图形。网站与网页设计简单连贯 访问政府网站的用户是
24、要获取与工作相关的适时精确信息。因此你的界面应让用户在使用时感到简单、熟悉并富有逻辑性。为使你的网站和网页发挥最大功能性并最具易读性，应使用连续一致的设计模式，采用相同的基本模板、图形主题、编辑惯例和组织层次。在你的网站所属各网页中要坚持使用所建立的网页模板来实现网页的一致性。反馈与对话反馈意味着需要准备对用户所提出的询问和评论做出反应。设计完美的网站应能随时提供与负责运行网站的“站点管理员”之间的直接链接。灵活性与管理时间首页的设计必须能极其容易地实现新链接的增加或删除。为避免网站信息过于陈旧，必须频繁更新网站内容。但是，除非在公布新信息前做了大量的系统工作，否则网站到访者可能并不会清楚地认
25、识到这是新信息。如果你的主页菜单条目已经更新，只需在各项更新条目边制作“更新”图标即可。还需注明各网页制作和更新日期，这样在网页内容发生变化时可以保证用户掌握最新信息。但是，如果你的网站很复杂，里面许多信息的容量超过几十页（或上百页），你最好制作一份特别设计的“内容更新”网页，这样可以告知用户你的网站信息已经得到更新。主页在拥有几十个主题区的复杂网站中，加载含有几十个链接的网站主页并不实用。主页过长不易及时加载显现其内容，而且主页的内容如果过分复杂还会令许多用户感到乏味。必须要在主页上制作子菜单。每个重要的子菜单能够有效地成为网站主页的小主页。可以使用层叠式菜单、DHTML或其它技术制作下拉菜
26、单。网页设计图形与文本搭配要平衡。图形数量应谨慎使用，并符合主要应用对象可用带宽。后标：无形内容包含在HTML文件“标题”中的后标提供网页相关信息。搜索引擎使用“描述”和“关键字”后标搜索并列出你的网页。这样做能起到良好效果。色彩选择最好选用自然的柔和色调作为背景色或基色。避免选用刺眼的、高浓度饱和色，在重点突出的地方非用不可时，要谨慎使用。在任何时候字型都必须与背景色形成鲜明对比。如果你不是设计者，但又必须自己配色时，一定要注意选用保守、常规而简单的色彩。（2）国家网站基本要素国家（政府）网站的基本要求，如表1.2.1所示。表1.2.1 国家网站的基本要求主题内容国家信息土地、人民、经济、统
27、计数字、管理、天气主管及通信信息消息、联系地址、电子邮件人员信息内阁、立法委员会、议会议员政府部委按职能列出政府政策国家信息技术动议政策、项目等政府职位编制、岗位交流旅游导游指南、景点、通道及旅馆文化金融预算分配、养老金、税收农业政府计划工业主要工业教育国家智力教育机构（学校、专科院校、大学）在线注册及成绩医疗卫生在线医院索引招标通知投资动机与动议新闻大事年历新闻公布/声明政府告示网站站点图搜索双语英语与地方语言与其它网站的链接内容更新出版物与报告必须提供定价出版物的订购程序最新版本日期所有网页常问问题市民服务在线提交市民冤情主题内容反馈贵宾手册市民论坛政府表格（可下载和在线提交）其它政府服务
28、（逐项）公用事业服务、执照、出生/死亡证书、职业等级证书、房产证、配额证等（资料来源：信息化动态 2003，1。）7、对政府网站的定位的研究 政府网站定位的含义确定政府网站的定位，就是确定政府网站在政府与社会及公众互动关系中所要承担的管理与服务职能，明确政府网站在这些互动关系中所处的位置。 政府网站定位需要以下过程：政府部门根据政治、经济、文化等宏观环境及自身职能，明确政府的阶段工作目标与重点任务；根据Internet所能发挥的作用，从中选择、确定所建网站要完成的基本职能和任务、目标，给所建网站赋予提高自身形象、加强社会管理、实现社会服务等目标职能；网站建立并运行一段时间后，根据网站运行效果及
29、政府工作目标与重点的变化，及时调整网站目标，也就是对定位进行调整。 网站定位的原则：确定政府网站定位的主要原则，应从政府、社会及公众以及政府组织内部几个方面进行：（1）从政府作为社会管理主体的角度看，政府网站定位应该着眼于加强和改进政府对社会公众事务的调控与管理，并相应地提高政府对社会及公众的适应与反应能力，也就是要研究政府运用互联网，能够对管理效率带来多大程度的提高。（2）从政府对社会及公众服务的角度看，政府网站定位就是要研究政府在运用Internet的条件下，政府服务适应社会需求、符合公众实际需要所能和所要达到的服务效率和能力。（3）一个政府网站的建立，一方面为这个政府组织内部提供了一个崭
30、新的信息沟通平台，有利于改善内部交流与协调行动；另一方面，对政府的政务公开与透明性产生的新要求，也对政府内部管理产生了新的压力。也就是说政府上网改变了政府管理的外部环境与内部条件，所以政府网站定位，还需要考虑政府自身所能提高的组织效率和能力。 政府网站定位的约束因素 政府网站定位中应综合考虑政治、经济、文化的宏观因素与政府的职能因素，具体表现为：（1）中央和上级主管部门的政治原则和政策导向；（2）该政府部门履行职能的现状与社会评价；（3）社会和公众对政府履行其职能的公开性与透明度的期望与要求；（4）政府网站对主要服务对象的需求分析；（5）该政府部门管理、服务职能上网的可行性与产生的效果；（6）
31、政府自身对网站运行的预期效果；政府自身对互联网环境的适应能力，包括接收反馈与反应能力、可供社会共享信息资源的组织能力等。（资料来源：詹灿辉 (2003年3月)）8、联合国官员对中国电子政务的建议联合国经社理事会公共经济与管理部负责人格依多贝纳图齐在接受中国记者采访时指出：电子政府，不仅是政府信息上网，而且要鼓励公众参与。只有这样，才能真正达到电子政务的目的。电子政府计划还意味着授权给公众了解政府信息，这也是促进政府信息透明化的重要手段。比如就各国议会情况而言，目前许多国家的公众都无法了解议会的工作情况，他们无法知道议会每天都在进行什么工作，以及决定什么有关事项。如果推行电子政府，就能很好地满足
32、公众的知情和反映的需要，甚至能使他们就有关国家大事行使自己的投票权。议会只是一个事例，公众还需要了解诸如政府行政部门、当地部门等更多的信息。 中国需要成立国家级部门协调小组，制定全盘的政府信息化战略，包括统一的政府信息化标准，加强信息基础建设的鼓励政策、人员培训标准、政府信息集成标准等。在加强基础建设方面，要建立包括宽带等在内的必要网路，以及进行计算机的添置和更新工作。在加强对政府部门人员的信息化技能培训时，需要制定统一技能培训标准，保证政府部门人员具有一定信息化技能水平，以更好地推广电子政府系统。在技术层面上，目前急需解决的问题包括建立政府门户网站（Porter），加强政府网站的服务功能，实
33、行“一站式”服务，保证无论是国内公众还是外国公民均可以通过门户网站，按该网站上的分类，很容易地进入相应的政府部门网站，方便地了解到所需要的各类信息。此外，要加强政府网站的服务信息，未来需要使政府网站逐步达到为公众、企业提供服务信息，并与政府部门互动的模式。只有公众能方便地了解信息，政府信息透明化才得以真正体现。（资料来源：科技日报 王俊鸣2002-08-08 让人人都来参与电子政府） 9、其他参考资料：电子政务的新思潮 电子政务与公共治理思潮电子政务（E-government）是近年开始出现的一个新词汇，但是公共治理领域的变化在二十世纪八十年代就已经开始。随着经济发展、社会进步、区域经济与全球
34、化等巨大变化的发生，公共治理的外部环境和挑战不断增大，建立在马克斯韦伯的官僚体系理论基础上的组织暴露了其过于理想和组织僵化的一面。在二十世纪八十年代中，公共治理领域的变化开始。美国著名政治学家B.Guy Peters在其著作政府未来的治理模式一书中，把公共治理领域的变化概括为四种：市场式政府、参与式国家、弹性化政府和解制型政府。美国政治学家Russell M.Linden在九十年代末期出版的著作无缝隙政府公共部门再造指南中指出，随着顾客社会的到来，政府组织将从传统的清晰定义边界的组织向无边界的组织，以至于无缝隙的组织的转变。 电子政务是下一次革命 电子政务是近年兴起的采用信息技术，降低政府和顾
35、客之间的服务成本，增进政府服务效能效率的运动。它伴随电子商务的兴起，在电子商务的经验和挫折中前进，已经成为公共治理领域变革的诱因、载体和主要工具。如果说二十世纪八十年代的公共治理思想家提出的政府改造建议还是一种思想，那么二十世纪末二十一世纪初的电子政务运动，表现为一种强大的不可逆转的物质性力量。在美国，电子政务成为布什政府管理计划五部分中最重要的一部分。在中国，电子政务写入十六大报告，并确立了“电子政务带动信息化、信息化带动工业化”的战略远景（Vision）。各国政府都不惜巨资投入电子政务项目的建设。电子政务和公共治理领域的变化结合起来，形成了政府治理和管理的巨大变革。电子政务因此被称为：下一
36、次美国（政府）革命【（e-Government: The Next American Revolution. Prepared by Hart Teeter for the Council for Excellence in Government, September 2000）】。这样一种变革是一种治理结构和管理的基础性变革，它涉及组织和流程变革、预算和管理变革、关系和工具的变革，乃至政府思想和文化的变革。具体要变向何方，尚不清楚。 电子政务成为政府和机构的研究重点 电子政务成为当前研究的热点，各国政府的政府机构纷纷开展各种电子政务的研究，许多高质量的论文和报告不断发布。美国白宫管理与预算办
37、公室发布的无边界政府跨政府项目管理方法，是跨政府电子政务项目建设的一篇研究报告。该报告提出，架构一个合作框架和利益共同体的方式推进跨政府电子政务项目建设。报告中指出，无边界政府的下一步目标是无缝隙政府，这暗合Russell M.Linden的研究成果。美国绩效研究所（非盈利组织）发布研究报告基于绩效的电子政务，为电子政务项目绩效研究提供了一个较好的思路。举例而言，传统的组织通过各种组织部门来完成整个组织的战略，上级部门把战略细分到每一个下级部门，上级部门把每个下级部门实现的事业层次的战略组合起来就构成本部门战略，这个过程其实就是战略的分解和组合。不同的下级部门之间组织存在明确的边界：她的职能、
38、权利和绩效都是清晰的。但是伴随电子政务兴起的公共治理领域的革命，它要求组织越过彼此的边界进行合作和整合。这意味着组织的边界在模糊和消失，职能与权力界定难以进行，上一层次的战略的实现无法通过上级部门的战略分解和组合来实现，而是依赖于下级部门之间直接的合作和整合。无边界政府（Government Without Boundaries）集中表达了这种思想，在这篇报告中，提出了下一步计划（Next Step）是“无缝隙政府”（Seamless Government）。而美国政治学家Russell M.Linden在九十年代末期出版的著作无缝隙政府公共部门再造指南（Seamless Government
39、 , A practical Guide to Re-Engineering in the Public Sector）一书中不约而同提出该概念。从清晰定义的职能和权力的有边界的组织到无边界的组织到无缝隙的组织，这种变化将是巨大和漫长的，这个过程的第一步是“跨部门合作和管理”。总的来看，目前关于电子政务的研究已经开始兴起，特别注重于发展策略和服务效果测评两个方面。但目前对中国地级市电子政务的发展还没有进行全面、系统地研究，在这方面实践领先于研究。第三节 研究对象一、本次研究的主要内容：1、中国所有地级市（257家）的电子政务状况评价（主要是政府公众服务网的质量评价）；部分省份城市，如武汉、南京
40、、广州等由于为副省级城市，而未列入研究对象中，具体名单见附录。需要说明的是，按照中国规划情况，2003年中国应共有259个地级市，但新增城市名单一直无法获得，只是按照沿用的257个地级市数目和名单进行采集。2、着重于影响地级市电子政务质量差异的因素与制度激励的分析；例如哪些政治、经济和信息化设施等因素影响了当地电子政务的建设状况，以及各个大类因素，具体到一些子类，与当地电子政务的建设优劣之间的关系，例如市长的任职年龄、当地经济的外向度、当地电话数等是否与电子政务的发展程度有关联。3、电子政务实施中互联互通问题的分析与解决方案；鉴于互联互通成为我们当前电子政务建设过程中一个具有普遍性、较难解决的
41、难题，我们试图对此进行深入分析，从经济学等角度分析形成的根本原因，并试图获取解决方案。4、在调查与研究的基础上，对我国地级市电子政务的发展战略提出建议；指出当前我国地级市电子政务的建设现状、存在问题，以及形成这些问题的原因，并对此进行深入分析，提出较为具体的解决办法。二、选择地级市作为研究对象的原因说明1、具有足够的数量（257家），能够进行统计计量分析；数量太少，没有统计意义，数量太多，例如对于各地县一级政府的电子政务的考察则不现实，而且政府网站建设刚刚起步，能够获取的信息非常有限；2、在我国行政结构中具有承上启下作用，是作为研究地方政府电子政务很好的切入口；这是我们选择地级市的重要原因，这
42、一级政府正好处在我国五级政权的中间（中央、省、地区、县、乡镇），从行政职能和组织结构来看，既与上两级保持了一定联系，又照顾下两级的当地情况。3、能够充分反应地区之间的差异性（研究对象不包括15个副省级城市）。目前我国每个省一级政府都有几个到十几个地级市，而且每个地级市能够自成一个体系，能够比较充分反映当地的经济、政治和文化等地区状况。三、选择网站作为主要研究发展现状的测评对象的原因说明在选择研究对象上，我们进行仔细考虑，认为如果通过问卷调查来获取目前有关地级市电子政务的信息，可能存在一些不确定性：一是信息的准确度难以判断，二是可能有大量的信息缺失，因此选择最客观的信息，就是通过政府网站来直接收
43、集相关信息，但以下几点需要说明：1、政府网站是最基本的政务工具，是电子政务服务的主要载体。政府网站质量好坏能在较大程度上反映电子政务综合水平；政府网站建设的好坏对整个电子政务水平具有相当的代表性，即外网的服务需要内网的支撑，并能反映出内网的水平。因此电子政务能够在较大程度上通过政府网站得到体现。2、目前只有政府网站是公开的、可测量的、客观的。而关于内网的状况、功能设计以及办公自动化等程度，很难通过外部指标得到明显反映。第四节 研究方法说明本研究主要遵循理论与实证相结合，在一定理论指导和研究方法的指导基础上研究实际问题，并在研究过程中利用统计计量方面，探索深层问题，不就事论事，并探讨解决的方法，主要包括以下几点：1、政府网站的信息获取：设计一套客观测量指标，以人工采集与计算机搜索（北大天网搜索）相结合的方法，进行测量与统计；并通过分时段多次采集（4次）网站的信息，跟踪其变化情况（具体指标见本章后面）。2、测量网站的互动性：采用Email模拟测试，注重功能上网的测试与分析，按G2B、G2C、G2A测试网站对不同对象的反应度。并通过分时段测试，监测网站互动性改善情况。3、影响网站质量的因素分析：相关性与计量分析方法。4