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1、国土空间双评价再认识及优化路径探讨摘要自国家层面提出建立国土空间规划体系并监督实施以来，各级政府相继启动了国土空间规划的编制工作。资源环境承载实力及国土空间开发相宜性评价作为新时期国土空间规划编制的重要前提和基础，在科学有序地统筹布局生态空间、农业空间和城镇空间，划定生态爱护红线、永久基本农田限制线和城镇开发边界等方面发挥了重要作用。随着双评价工作的不断推动，其面临的问题也逐步出现。为更好地支撑新时期国土空间规划编制，有必要对现有的双评价工作进行重新谛视与再相识。本文从国家层面对国土空间双评价工作要求入手，通过梳理和总牢固际工作中存在的问题，从技术优化和政策配套角度探讨双评价工作优化路径，以期
2、为国土空间规划编制供应参考。一、国土空间双评价工作要求国土空间双评价源于原各部委基于事权范围而开展的资源环境承载力评价和土地相宜性评价等工作，如原国土资源部的国土资源环境承载力评价技术要求( 试行)、国家发展改革委的资源环境承载实力监测预警技术方法( 试行)及住建部的城乡用地评定标准等。随着国土空间规划时代的到来，双评价工作的重要性在不同场合屡被强调(表 1)。整体来看，新时期国土空间双评价工作要严格遵循科学性、适用性和好用性三大原则(图 1)。 表 1 国家层面有关双评价的文件及相关要求 图 1 双评价中的科学性、适用性和好用性之间关系（一）双评价工作的科学性科学性是双评价工作的基础。双评价
3、工作的科学性主要体现在可以客观、真实地反映评价区的资源环境禀赋特征及存在的风险和问题，为统筹布局生态、农业、城镇 3 类功能空间供应坚实的前提基础。其中，基础数据作为双评价的重要工作基础，其完整性、精确性和数据精度干脆关乎双评价结果的科学性，是双评价工作科学性的重要保障。（二）双评价工作的适用性适用性是双评价工作的关键。我国国土幅员宽阔，涉及的自然地理单元类型多、条件困难，契合评价区域的自然地理特征和资源环境禀赋是确保双评价工作有效性的关键。目前技术指南主要是涵盖全国范围的通用性评价技术指南，只举荐了主要要素功能评价的技术方法，而本地化、特色化的评价因子选择及分级阈值的确定才能更好地表征评价区
4、域的资源环境禀赋特征，更好地支撑国土空间规划。（三）双评价工作的好用性好用性是开展双评价工作的本质。在实际的双评价工作中，支撑国土空间规划编制是双评价好用性的重要体现。双评价的评价目标中明确提出双评价要为科学编制国土空间规划、优化国土空间开发爱护格局、完善区域主体功能定位、划定 3 条限制线、实施国土空间生态修复与国土综合整治重大工程供应基础性支撑。可见，国土空间双评价工作须紧密结合国土空间规划编制，重点强化基础技术支撑。二、国土空间双评价工作再相识（一）双评价工作面临的问题1.双评价前处理问题双评价前处理主要指双评价工作开展前期基础数据的收集与处理，它是科学开展双评价工作必不行少的过程。双评
5、价工作要求基础数据必需具备权威性、精确性、时效性及可获得性，但在实际工作中经常遇到数据难获得、基础数据不统一等问题。(1) 基础数据难获得。国土空间双评价是一项困难的系统性评价工作，涉及的基础资料包括：陆域部分涉及土地资源类、水资源类、环境类、生态类、灾难类、气候气象类、基础设施类数据及基础底图类数据；海洋部分涉及海洋空间资源类、生态类、环境类、海洋灾难类及社会经济数据。然而，我国国土空间基础数据历史欠账较多，部分基础数据根本无法获得(如生物多样性及珍稀濒危动植物空间分布等)，而部分资料陈旧及涉及保密等因素( 如土壤污染数据)进一步加大了国土空间双评价工作基础数据获得的难度。(2) 基础数据不
6、统一。基础数据不统一表现为数据精度不一样、数据空间坐标系不统一和基础数据年份不一样等。在数据精度方面，虽然可通过数据前处理，如利用重采样等方式确保评价的栅格大小一样，但无法保证数据精度的一样性，干脆影响评价结果的精准性。在数据空间坐标系方面，我国在机构改革之前的很长一段时期内，存在各类空间坐标系( 如北京 54、西安 80、WGS-84和CGCS2000等) 并存运用的局面，而这些空间坐标系之间转换参数的保密给实际双评价工作带来较大障碍。在基础数据年份方面，双评价工作所用的数据除少部分为可获得的最新数据外(如三调为 2019 年数据)，还有部分基础数据来源于很早之前的地理普查数据，数据之间年份
7、相差较远，影响了评价结果的精准性，使得后期评价结果与现状地物出现偏差。2.双评价后处理问题后处理是指双评价主体工作完成后如何将双评价结果进行实际应用，如支撑国土空间规划中三线统筹划定或国土空间生态爱护修复等。然而，实际国土空间双评价工作的本质是对区域国土空间资源环境承载实力和国土开发相宜性的客观评估与分析，评价结果往往与评价对象的实际状况不尽相同，故很难干脆用于格局优化、三线划定和工程支配等详细工作中。(1) 难以形成对三线统筹划定的干脆支撑。随着中共中心办公厅、国务院办公厅发布关于在国土空间规划中统筹划定落实三条限制线的指导看法，三线划定工作成为新时期国土空间规划的一项重点内容。在实际的国土
8、空间双评价工作中，划定的生态空间、农业空间和城镇空间实质为三者最大潜在空间，评价结果并不能干脆支撑国土空间三线的统筹划定，只是作为生态、农业和城镇视角进行的一次综合评估与分析，详细优化调整还需结合三调数据等进行实际的评估与优化。例如，在支撑生态爱护红线划定方面，仅仅是从自然地理和生态角度开展生态脆弱性评价及生态服务功能重要性评价，难以真实反映现状生态空间内耕地、人工商品林、林粮间作、基本草原、承包草原、镇村、重大基础设施工程、战略性矿产资源区域、国家规划矿区、海疆海岛等状况，往往须要跟三调数据进行对比核实才能进一步优化调整。此外，城镇开发边界是在肯定时期内因城镇发展须要，可以集中进行城镇开发建
9、设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇及各类开发区。从城镇开发边界的定义看，城镇开发边界更多侧重于城市需求侧的发展须要，而双评价工作更多来源于评价对象资源环境禀赋特征的供应侧评价。因此，供应侧角度的双评价难以干脆支撑有着明显发展需求的城镇空间的划定。(2) 难以形成对生态爱护修复的有效支撑。国土空间生态爱护修复是推动我国生态文明建设的重大举措，生态爱护修复重点区域识别以及如何实施科学的生态爱护修复措施是新时期国土空间规划编制中特别关注的问题。生态敏感性评价和生态脆弱性评价均难以同时识别诞生态爱护修复重点区域。综合对比生态敏感区和生态脆弱区的定义(表 2)，生态脆弱更强调生态系统在特定时
10、空尺度相对于外界干扰所具有的敏感反应和自我复原实力。换言之，生态脆弱区都是生态敏感区，但生态敏感区不肯定是生态脆弱区，脆弱性是敏感性和自我复原实力叠加的结果。因此，生态脆弱性评价较生态敏感性评价更有助于识别出国土空间重点生态修复区域，但对重点生态爱护区域的识别不足；生态敏感性评价有助于识别出国土空间重点生态爱护区域，但对须要人工干预的重点生态修复区域的识别不足。表 2 生态敏感区和生态脆弱区相关定义的对比 国土空间生态爱护修复措施的选择关键之一在于评估生态系统的自我复原实力。然而，在技术指南中，不管是生态敏感性评价还是生态脆弱性评价，在国土空间生态爱护修复的生态系统复原实力评估方面均存在较大的
11、短板，缺少对生态系统自我复原实力的进一步评估，难以为生态爱护修复措施供应有效支撑。3.双评价协调连接问题技术指南明确要求下位评价应充分连接上位评价或成果，并结合本地实际，开展有针对性的补充和深化评价，这意味着不同层级双评价工作须要有充分的协调连接。此外，为了顺当推动国土空间规划一张图的管控及监测预警工作，实际国土空间管理工作须要做好省市( 县)之间的协调连接。然而，技术指南更偏向于双评价的技术层面，仅有省市( 县)两个层级评价内容的连接，缺少协调反馈机制方面的指引与要求，对详细的连接协调机制及如何进行补充和优化连接路径等都没有给出指示，使得相关工作的系统性不强，推动效率相对较低。（二）双评价工
12、作再相识从目前双评价工作面临的问题看，为了更有效地支撑国土空间规划的编制，有必要对双评价工作进行再相识。1.双评价应服务于国土空间规划编制全过程目前，双评价作为前置性专题探讨在各级国土空间规划编制早期就起先介入，但作为国土空间规划中多项内容(如生态爱护空间的分级划定、自然爱护地体系构建、三线统筹划定、国土空间爱护修复及用途管制等)的重要支撑和参考依据，仅形成 3 类空间的评估结论，并不能有效地支撑新时期国土空间规划的编制工作。双评价应是一项贯穿于整个国土空间规划编制全过程的工作，而这也正是双评价工作好用性的重要体现。2.双评价应是一个动态评估过程双评价中的资源环境承载实力评价是基于特定发展阶段
13、、经济技术水平、生产生活方式和生态爱护目标，在肯定地域范围内资源环境要素能够支撑农业生产、城镇建设等人类活动的最大合理规模。双评价结果并非一成不变，区域的资源环境承载实力会随着经济发展和技术水平的改变而发生改变。新时期国土空间规划期限至 2035年，远景展望至 2050 年，在 1530 年的规划实施期间内，新技术发展及新资源要素的发觉随时可能对区域资源禀赋特征重新洗牌，因此双评价工作应当是一个动态评估过程，须要在肯定时期内或一个阶段内进行新的检视与评估。 三、国土空间双评价工作优化路径建议（一）建 立 开 放 数 据 平 台 ：建 立 国 家 层 面 自 然 地 理 及 资 源 环 境 数
14、据 共 享 平 台目前大部分的双评价基础数据来源于国家各大探讨机构的数据平台，这些数据存在数据精度、空间坐标体系、数据年份不统一等方面的问题。为了科学推动国土空间规划体系的建设和完善双评价技术方法探讨，建议以国家层面的自然资源调查监测数据为基础，采纳国家统一的测绘基准和测绘系统，整合各类自然地理、自然资源等空间关联数据，结合双评价工作的需求，建立全国统一的自然地理及资源环境数据共享平台，为科学开展国土空间双评价工作和编制国土空间规划供应数据支撑。（二）强 化 后 处 理 技 术 衔 接 ：开 展 基 于 双 评 价 的 应 用 技 术 方 法 研 究1.构建基于双评价的三线统筹优化与划定技术方
15、法机构改革前，生态爱护红线、永久基本农田限制线和城镇开发边界 3 条限制线的划定职责分属于原环保部、原国土资源部和住建部，3 个部门以各自领域为动身点，形成的编制技术方法相互独立。此外，因编制动身点不同而导致三线划定事前协调不足，划定层级与时间不同导致事后协调工作难开展。鉴于双评价作为三线统筹划定的基础，但实际双评价结果却又难以干脆支撑三线统筹划定的现实，建议构建基于双评价的三线统筹优化与划定技术方法。例如，将双评价方法与三调数据的潜力转换空间评价相结合，分别将农业生产及城镇建设理论潜力空间与三调数据潜力转换空间进行空间比对，分析农业生产及城镇建设理论潜力空间现状各类用地分布及占比状况，建立土
16、地用途转换评价矩阵，将农业生产及城镇建设理论潜力空间根据土地用途转换难易程度进行评价分级，作为永久基本农田和城镇开发边界划定的重要参考依据。2.构建基于双评价的资源爱护与灾难防控技术方法目前双评价更多关注的是生态、农业及城镇 3 类功能导向下的集成评价和承载规模总量的管控，而忽视各类单因子评价结果对国土空间规划的重要影响。实质上，双评价是一项综合性的评价，包含资源、生态、环境、灾难等各类因子单项评价，建议充分挖掘每类因子的评价结果，加强问题与风险识别，探寻基于双评价的资源爱护与灾难防控技术方法，以更有效地支撑国土空间规划的编制。例如，通过对地震、地质、地面沉降及风暴潮等的评价，可以识别区域灾难
17、风险，为城市平安与灾难防控供应有力支持；通过海岸防护功能、海岸侵蚀敏感性和海洋资源开发利用条件的评价，可以研判海洋生态爱护区域和海洋开发不相宜的地区，更有效地支撑海岸带爱护及海洋功能区划的探讨；针对大气、水及土壤环境容量的评价，可以识别环境高风险区，作为环境治理、国土整治的重点区域。3.构建基于双评价的国土空间生态修复技术方法在澳大利亚生态修复实践国家标准提出的六大准则中，其次条准则明确提出生态修复干预程度取决于生态系统退化和复原水平。生态系统自身具有肯定的复原实力，意味着当外界赐予的干扰影响较小时，生态系统在没有外界干预下也会自然复原；当外界赐予的影响较大时，生态系统须要肯定的外界干预才能实
18、现生态复原；当生态系统受外界影响特别剧烈，且复原时间和生物种群又不足够时，采纳更高强度人工干预是生态系统复原正常功能的必需因素。因此，无论是采纳自然更新、人工帮助更新还是生态重建等任何一种模式，开展科学的生态复原实力评估是生态修复过程中最为关键的环节。在利用双评价充分识别区域生态服务功能极重要和重要区、生态极敏感性和敏感区、生态极脆弱区和脆弱区的基础上，加强对生态系统复原实力评估方法的探讨，并将生态系统复原实力评估方法与双评价方法进行耦合，在识别生态爱护修复重点空间的基础上进行复原实力等级划分，为生态修复模式或措施的选择供应科学支撑。例如，生态脆弱区是生态敏感区中生态系统复原实力较弱的区域，同
19、时也是国土空间规划中须要重点修复的区域，应依据脆弱评价等级采纳不同强度的人为干预方式开展生态修复；生态敏感的区域(不包含脆弱区)是生态敏感区中生态系统具备肯定自我复原实力的区域，也是国土空间规划中须要重点爱护的区域，依据敏感性程度等级可以采纳以自然复原为主并强化生态环境管理的修复措施。（三）建 立 工 作 协 调 机 制 ：构 建 省 市县 两级双评价优化调整机制双评价作为实施国土空间规划监测评估预警的重要抓手，其工作过程中的协调与反馈尤为关键。各省应在技术指南的基础上，尽早编制出台双评价工作方案或评价细则，明确省、市、县(区) 的工作分工，确定双评价中须要连接与协调的内容，注意总量的管控，如
20、生态极重要区域的空间占比、城镇建设不相宜区的空间占比、城镇建设及农业生产的承载规模等。市级双评价一方面应连接落实省级双评价的管控内容，另一方面可结合市、县(区)的实际状况，在省级双评价的基础上，补充特色指标与因子，细化省级双评价内容。此外，双评价协调工作涉及同级政府中不同职能部门之间的沟通与协调，如地级市政府部门中的自然资源部门、生态环境部门、林业部门、水利/水务部门、交通部门、发改部门之间的沟通与协调。因此，建议加强双评价工作在市、县 2 个层面协调的顶层设计，建立横向和纵向 2 个维度的双评价连接协调机制，有序推动国土空间规划的编制。 四、结论与展望双评价是新时期国土空间规划编制的重要前提
21、和基础。本文通过梳理双评价实际工作面临的逆境与挑战，对双评价工作进行再相识与思索，并从数据支撑、技术连接和政策支持等角度提出将来国土空间双评价优化的路径与方向，以期为将来各级国土空间双评价及国土空间规划编制工作的科学推动供应参考和借鉴：01 基础数据是根本。加快建立全国统一的自然地理和自然资源基础信息共享平台，提高基础数据的可获得性、精确性及科学性。02 技术连接是关键。通过建立土地用途转换评价矩阵，探寻基于双评价的资源爱护与灾难防控的技术方法、耦合生态系统复原实力的评估方法与双评价方法，进一步强化双评价后处理技术连接，提高双评价的好用性。 03 体制机制是保障。探究建立横向和纵向 2 个维度的市、县 2 级双评价连接协调机制，明确下位评价协调与细化的内容，提高双评价的适用性。虽技术指南试行版已正式发布，其理论与技术方法还有待进一步的完善与优化，这就须要在基础数据层面、理论层面、技术层面、管理层面不断落实与深化生态文明思想和战略，才能更科学有序地统筹布局生态空间、农业空间和城镇空间，支撑三线统筹划定及国土空间生态爱护与修复工作的稳步推动。