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1、财政改革与发展“十四五”规划1 区财政改革与发展十四五规划十四五是实现两个一百年奋斗目标的历史交汇期，也是深化建设生态宜居的现代化主城区的关键时期，十四五规划是开启全面建设社会主义现代化新征程的第一个五年规划。为充分体现区委、区政府对将来五年财政改革发展的思路和工作部署，进一步深化财政体制改革，加快建立与现代化相适应的制度，更好地发挥公共财政职能，服务社会经济发展，结合实际，制定此专项规划。一、十三五时期财政改革与发展取得的主要成就 十三五时期，面对全球和中国经济格局产生的巨大改变以及中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情等不确定因素的冲击，在区委、区政府的正确领导下，区镇各级财政部门以新时代中国特色社会
2、主义思想为指导，仔细贯彻党的十九大精神，全面落实中心、市、 区政府各项财政改革决策部署，围绕财政发展的核心目标和重点任务，强化收入组织实力，优化财政支出结构，转变财政资金投入方式，加快提升财政宏观调控水平，探究形成以政府投资基金促进财政金融融合发展的新机制，深化推动预算绩效管理改革，财政改革与发展取得显著成效，基本完成财政十三五规划确定的各项目标任务，为全区经济结构的战略性调整、城市发展的区域统筹及以民生为本的社会建设供应了有力保障。2 （一）经济社会快速发展，财政收入稳步增长 十三五期间，区全力应对各类经济风险与挑战，把稳增长、调结构作为主攻方向，求创新、促改革，经济发展不断优化升级，全区经
3、济增长稳定。生产总值由十二五期末的1964.71 亿元提升至 2020 年的 2565.00 亿元，肯定增长幅度为30.55%，经济发展成效显著。财政收入稳步增长，各年财政收入目标基本完成。财政总收入从十二五期末的 627.85 亿元，上升到 2020 年的 752.62亿元。2020 年在新冠肺炎疫情冲击和减税降费的大背景下，区级一般公共预算收入 298.29 亿元，仍实现小幅增长。政府性基金收入逐年递增，由 2015 年的 64.61 亿元增长至 2020 年的196.10 亿元，年均增幅为 40.70%。 图 1十二五与十三五财政总收入及区级财政收入对比 （二）财政支出结构优化，确保民生
4、持续改善 十三五时期，城市功能持续完善，民生福祉不断增进，人民生活居住品质不断提升。不断优化财政支出结构，新增财力434.17487.14529.46580.22627.85686783831783.23752.62119.1148.77171.19190.33214.4257.18278.7296.8 297.7 298.2901002003004005006007008009002011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020亿元财政总收入 区级财政收入3 重点向保障社会民生及推动城区建设高质量发展等方面倾斜，民生支出达到十三五规划中民生投
5、入占一般公共预算支出比重达到 67%的要求，2017 年和 2018 年超目标完成。财政支持教化、医疗力度不断加大，全区各级学校、公立卫生医疗机构数量等较十二五期末均明显增加，基本民生服务持续改善。深化贯彻中心减税降费和平衡预算要求下，坚持政府过紧日子，大力压减一般性支出，严控三公经费预算。十三五后期，一般性公共预算支出下降明显，财政优先保障重点支出领域资金支配。政府性基金支出逐年提升，由十二五末期的 66.17 亿元增长到 2020 年的 248.06 亿元。紧紧把握由近郊区、中心城区拓展区向生态宜居的现代主城区转变的战略定位，对标主城区建设标准，加大政府性基金对轨道交通、快速路和骨干路网建
6、设以及生态环境改善等城市建设项目的资金支持。（三）体制机制改革加快，财政管理提质增效 1.着力开展新一轮区镇财政体制改革，努力形成财力与支出责任相匹配的体制。出台并落实十三五时期区与镇（工业区）财政体制实施看法的通知，对全部区镇相关事权调整和财权匹配资金以清单形式正式发文，保障体制调整后改革落地到位，进一步明确了区镇职责、管理对象、管理内容。建立区对镇的补贴资金调整为财力结算转移的方式，明确根据事权范围划分的教化、医疗、绿化、城市道路等基础设施区镇两级支出责任，形成4 事权与支出责任相匹配的区镇财政体制。2. 深化预算管理改革，探究建立全面规范透亮、标准科学、约束有力的现代预算制度。完善全口径
7、政府预决算编报体系，强化政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹连接，加大政府性基金预算和国有资本经营预算调入一般公共预算力度。开展权责发生制政府综合财务报告编制试点工作，为全面开展政府财务报告编制工作积累了阅历，夯实了基础。建立健全预算支出标准体系，出台区区本级基本支出预算管理方法，进一步规范区级行政事业单位基本支出的预算管理。全面提高预算透亮度，制定区财政预算信息公开管理方法（试行），不断扩大公开范围、深化公开内容，强化社会监督。3.健全土地收支和国有资产管理体制机制，推动管理规范化制度化。制定出台关于进一步规范我区国有土地运用权出让收支的管理方法，对国有土地运用权出让、土地储
8、备和资金管理等行为进行了明确规范。加强国有资产管理，完善全生命周期资产管理的流程，制定区行政事业单位国有资产对外出租、出借管理暂行方法，进一步规范国有资产对外出租、出借行为，保障国有资产的平安与完整，提高国有资产运用效益。4.实施全面预算绩效管理，提高财政资金配置和运用效率。制定出台 3 个一政策文件，即一个实施看法区全面实施预算绩效管理的实施看法、一个推动方案区全面实施预算绩效管理推动工作方案和一个任务清单全面实施预算绩效管理任5 务清单，持续扩大绩效管理范围，实现部门预算全部专项项目实行绩效目标申报。推动部门整体支出绩效评价，开展部门整体支出绩效评价试点和推广工作。健全绩效管理监督机制，引
9、入第三方机构和专家参加绩效评估，将预算绩效评价结果纳入行政考核。5.推动政府购买服务改革，充分发挥市场在社会资源配置中的作用。推动以政府选购、合同管理、绩效评价、信息公开为主要内容的管理模式改革。在行政管理体制改革中引入政府购买服务模式，通过政府购买服务方式支配公益一类、二类的经费预算，发挥市场在社会资源配置中的作用。制定区人民政府办公室关于转发区政府购买服务工作操作细则的通知，根据本市政府购买服务书目定期更新发布本区书目。政府购买服务项目与年度部门预算同步申报，根据规定程序审核批准后，与部门预算一同批复。依据项目的性质和资金量对购买服务项目开展绩效评价，提高服务效益，完善政府购买服务监督管理
10、机制。6.规范推动 PPP 项目运行，激发社会资本投资活力。根据财政部、上海市财政局关于 PPP 项目运行管理的相关要求，主动探究适合社会经济发展须要的 PPP 项目管理新模式。制定出台区关于规范推动政府与社会资本合作（PPP）项目的实施看法，激励各镇、街道、莘庄工业区和行业主管部门探究符合当地实际和行业特点的 PPP 项目，文化公园美术馆等 PPP 项目顺当实施，宝龙美术馆作为上海市唯一被评为全国第四批 PPP 示范项目，已成6 为北部重要的文化新地标。着力推动文体场馆、市容环卫、垃圾处理、养老等领域，江川体育中心和马桥资源化利用等 PPP 项目已顺当落地。7.加强财政会计管理改革，全面规范
11、财政纪律。进一步加强事中事后监管，对中介机构从事代理记账审批流程重新梳理，利用财政部会计代理记账网上办事系统，实现全过程网上办理。有序落实政府会计制度重大改革，针对新政府会计制度的六大改变，主动开展多层次多方位的业务培训，下发关于本区贯彻政府会计准则制度有关工作的指导看法，促进对新制度的理解和应用。加强对区小微企业财务会计培训询问基地的监督管理，多层次、多渠道开展会计人员培训，做到横向到边、纵向究竟。8.多举措实行行政事业单位内限制度建设。加强内限制度宣扬培训，制定内部限制手册，将预算、收支、资产、基建、政府选购、经济合同等行政事业单位重点管控业务和事项纳入统一的管控体系对全区行政事业单位开展
12、内部限制基础性评价，推动各行政事业单位顺当完成内部限制建立与实施工作。（四）强化债务预算管理，保障财政财务健康 根据十三五规划提出的强化政府债务预算管理，深化推动预算绩效管理，构建符合发展的现代财政制度框架的目标，全面贯彻中心提出的限额内发行地方政府债券的要求，将地方政府债券纳入预算管理，编制预算调整方案，将一般债券和专项债券收支分别纳入一般公共预算管理和政府性基金预算管理，合理7 确定新增债券需求，提高新增债券资金运用效益。十三五期间区的政府债务增长较为平稳。扩大债务预算管理内容，健全债务信息公开机制。将确需依法代偿或转化的或有债务，根据程序纳入预算管理或转化为政府债务，将专项债券纳入政府性
13、基金预算管理。完善地方债务统计工作，建立和完善政府性债务投资项目资产数据库，更新资产信息，实现动态管理，全面摸清地方政府性债务底数。实施多部门联合防控机制，规范各部门的举债行为。完善地方债务管理制度，制定出台区地方政府性债务管理方法、区地方政府性债务风险应急处置预案等风险防范举措，加大债务信息公开力度。规范政府购买服务管理，防范以政府购买名义的违规举债行为，保障财政财务健康运行。（五）财政政策主动作为，财政调控实力增加 十三五期间，面对纷繁困难的国内外经济发展环境和不确定性因素的冲击，财政政策主动作为，助力经济高质量发展。不断规范非税收入管理，根据中心、上海市要求，大力清理不合理收费，非税收入
14、占比低于全市平均水平，向企业减负成效明显。面对中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情等外部冲击，加大对受疫情冲击严峻的重点企业的财政补贴力度和配套政策，通过财政补贴援企稳岗，加大对服务企业平稳健康发展的财政扶持力度，帮助稳定发展市场主体和宏观经济基本面。探究构建新型财政政策体系，从对部分企业的一事一议8 支持转向对整体发展环境建设的支持，财政资金支持城市建设、城市管理、产城融合的力度和成效显著提升，促进现代化主城区建设水平不断提高。从财政资金干脆投入转向更加注意财政资金的间接引导，财政政策对产业发展、经济结构转型以及区域发展的宏观调控实力得到明显增加。（六）强化财政杠杆作用，助力特色金融发展 十三五期间，
15、主动推动财政管理向财政金融协同发展转变，在加力减负、补齐短板、促进消费、节用裕民四个方面发挥财政政策的杠杆作用，提升重点产业、重点领域、重点能级转型，助力区特色金融发展。创新财政资金投入方式，支持社会资本参加重点领域建设。设立创新创业投资引导基金，支持社会资本参加重点领域建设，激励资本多元化投入重点产业领域和四新企业，创新专项转移支付支持企业发展的方式，逐步削减无偿补助，以政府投资基金为抓手，形成股权投资基金集聚区，促进财政与金融融合发展，引导社会资本流向科技研发、自主创新领域和战略性新兴产业。加大财税政策和政策性金融对科技企业、创业投资企业发展的支持力度，促进财政资金在金融体系和经济发展中更
16、好地发挥杠杆作用。（七）提升财政金融服务，拉动实体经济增长 党的十九大明确提出要增加金融服务实体经济实力，十三五期间，区贯彻创新驱动、转型发展的战略部署，定位9 一轴一带三大功能区总体功能布局，通过改革财政投入方式，从干脆支持向间接引导转变，发挥财政资金的撬动功能，推动财政传统管理向财政金融综合服务转变。多方举措并行，促进金融产业快速发展。通过落户嘉奖政策激励国内投资类金融企业和外资金融企业在落户，通过支持支持小额贷款公司、融资租赁公司发展、主动引进和扶持股权投资机构、对接多层次资本市场，优化金融服务实体经济发展的实力和水平。建立健全财政资金对金融产业发展的稳定投入机制，将扶持资金纳入相关部门
17、预算，激励引进和设立创新性金融机构。完善政府投资基金制度，撬动社会资本发挥更有力的金融服务。区通过财政拨改投的方式创新资金管理，根据政府引导、市场主导、专业运作的原则，铺开面、拉住线、抓住点，布局区创业投资引导基金、区天使投资引导基金和区产业投资引导基金三个板块。截至 2020 年 12 月底，区政府投资基金投资子基金 80 支，认缴出资额 42 亿元，财政实际出资 37.7 亿元，撬动约 24 倍的社会资本。二、十四五财政改革与发展面临的形势 （一）发展环境与面临机遇 十四五期间，社会经济和财政发展改革面临的内外部发展环境发生明显改变，主要体现为：第一，全球经济科技竞争加剧，国际环境不确定性
18、提升。中美贸易摩擦升级和新冠肺炎疫情等因素影响下，百年未有之大变局将会在经济、科技、金融10 等多个领域显现。其次，全国高质量发展步伐加快，社会经济转型进入攻坚期。以五大发展理念引领高质量发展中面临的许多深层次问题进一步凸显，社会经济改革面临啃硬骨头的攻坚任务。第三，上海五大中心功能提升，长三角一体化提质增效。围绕长三角一体化国家战略，上海以五大中心功能提升为依托，要加快突破长三角在一体化合作中存在的瓶颈和体制机制障碍，在十四五时期取得长三角一体化的重大进展，全方位促进长三角一体化提质增效。与此同时，十四五时期财政改革与发展面临的众多内部机遇主要有：一是，制造业转型升级加快，财政增收基础良好。十三五时期制造业转型升级加快，打造.