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1、编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第49页 共49页农村社会养老保障制度问题研讨我国农村社会养老保障制度的现状和问题。现在，我国农村社会养老存在的主要问题是：一是农村经济发展不快，生产水平较低，是导致农村养老问题存在的根本原因；二是贫困老年人多，农村养老保障制度不健全，也是导致农村养老问题存在的直接原因；三是农村医疗保障制度滞后，农村缺医少药的状况没有从根本上得到的改善；四是农村少数子女传统观念缺失，对赡养老人观念发生变化，靠传统的道德、亲情维系的家庭式养老遇到了冲击；五是农村费改税后，原有的优惠老年人的政策失去作用，新的配套政策又没有出台。六是从事服务农村养老
2、社会工作队伍建设没有形成完整体系，从事者素质不高，福利待遇差，社会地位不高等都不能调动从业者的工作积极性这些都是导致农村养老存在问题不可忽视的主要原因。 建立和完善农村社会养老保障制度的构想和对策。首先，要解决好认识问题。农村老年人占我国老年人口的大多数，他们的经济收入和医疗水平相对城镇比较低，解决好这部分人的养老问题对于推动农村经济社会的发展，建设和谐社会主义的新农村有着十分重要的意义。因此，各级党委、政府要提高对人口老龄化给社会带来深刻影响的认识，把关心农村老年人的生活提到重要议事日程上来，摆到突出位置。面对新形势，妥善应对人口老龄化带来的新情况、新问题。 第二，加快建立、健全农村社会养老
3、保障体系。首先在继续巩固家庭养老的基础上，逐步建立与经济发展水平和财政支撑能力相适应、以切实可行的以土地保障、家庭赡养和社会扶持相结合的“三位一体”农民养老保障体系。其次，国家和地方政府要制定相关的政策规定，按照统筹城乡发展的要求，妥善解决农村税费改革后，农村养老出现的新情况、新问题。及时出台对农村老年人的各项优惠政策，解决农村“三无”老人和因病、因残等其他因丧失劳动能力的特殊困难老年人的生活问题。三是继续支持和鼓励低龄、健康的农村老年人从事各种正当的经营活动，提高自养能力，确保基本生活。建立健全城乡特困老年人的社会救助制度。对农村“三无”老人和其他特困老年人，启动农村居民最低生活保障工程，让
4、农村贫困老年人也享受低保。四是按照国家政策扶持，农民自我保护为主，集体补助为辅的原则，建立低水平、广复盖、适度保障的新型的农民社会化养老保险制度，从根本上解决农村老年人的基本养老问题。五是总结推广农村部分计划生育奖励扶持制度经验，研究完善奖励扶持措施，真正让每位老人老有所养，安享晚年。 第三、加快推行农村医疗助制度，解决农村老人的就医难问题。大力推行农村医疗救助制度，完善农村医疗保障体系，是解决农村老年人看病难、看病贵的有效途径。做好这项工作，一是采取国家、地方政府和个人负担的办法，在农村逐步建立推广新型农村合作医疗制度。二是加大财政扶持力度，对农村特困老年人参加新型合作医疗，缴纳个人负担医疗
5、基金确有困难的，县（市、区）、乡（镇）人民政府要筹措资金加以解决；三是各级医疗保健服务，为农村老年人看病挂号、就诊、取药、住院提供方便。通过建立健全农村医疗保障体系，真正让困难的农村老人看得起病。 第四、加强农村乡（镇）社会福利院的建设，提高“五保”老人的集中供养比例。一是继续全面实施省政府提出的“福星”工程，用几年或更长一点的时间，使农村“五保户”除自愿投亲靠友供养外，基本上实现以乡镇福利院为主的集中供养，让农村这部分最困难的群众真正成为福利之星。二是将乡镇、村福利院、敬老院硬件设施建设和环境建设纳入农村基础设施建设统一规划，以保证供养对象有一个安全舒适、优美的休养环境。三是免征、减征农业税
6、及其附加后，原从农业附加中列支的五保供养资金，列入县乡财政预算。地方在安排使用农村税费改革转移支付资金时，确保五保供养资金的落实，不允许截留、挪用，使“五保”老人做到应保尽保。农村社会养老保障制度问题研讨来源于文秘114网，欢迎阅读农村社会养老保障制度问题研讨。当前农村社会养老保险制度存在的主要问题及改革建议吴志远1992年1月3日中华人民共和国民政部公布实行了县级农村社会养老保险基本方案(试行)，该方案对农村社会养老保险的对象、保险资金筹集、发放、管理等问题均作了原则上的规定，它作为在实践中广泛采用的模式有力地推动了我国农村社会养老保险事业的发展。但是，近年来，出现了发展速度放慢、部分地区甚
7、至逐渐萎缩等新现象，这固然与很多因素有关，农村养老保险制度本身的缺陷就是一个主要方面。面对即将到来的“白发浪潮”的冲击，这个问题不能忽视。本文将针对我国农村养老保险在实际运行中体现出的制度缺陷谈几点思考，并初步提出制度改革建议。一、当前农村社会养老保险制度存在的主要问题(一)关于保险对象试行方案规定的保险对象为非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口。且不说“国家供应商品粮”的表述随着粮改政策的推行早已失去意义，就其所确认的保险对象覆盖范围来看，它是坚持农村各类人员养老保险制度一体化方向的。所谓一体化，是指凡非城镇户口的公民，不论务工务农当干部，都实行同一制度，统一管理，即不是各搞一套。这一提
8、法基本适应当时农村劳动力具有亦工亦农、离土不离乡的现实，但随着农村经济的发展和农村多元化产业结构的完善，一体化的管理方式已日渐不合理，它显然混淆了农村养老保险与农民养老保险，而这“二者是有着重大区别的。”郑功成：论中国特色的社会保障道路P193崛起于20世纪80年代的乡镇企业曾以辉煌的发展成就被誉为中国农民第二个伟大创造，其构成主体的乡镇工业支撑了中国工业的“半壁江山”。但由于乡镇企业“是在短期内产生、发展、膨胀起来的，其发展过程缺乏科学的规划”，谢元态：从中国农民的“四个伟大创造”看中国农业产业化的实质、目标模式与发展对策致使其处于“村村冒烟”的过度分散状态。在布局散乱的乡镇企业，职工仍然是
9、农民，他们白天做工，傍晚务农，没有时间、精力也没有条件去钻研技术、提高业务水平。这种典型的“兼业”行为不仅难以培育出现代产业工人，而且限制了乡镇企业产业素质的提高。随着“小城镇、大战略”口号的提出，各地城市化步伐逐渐加快。乡镇企业发展与小城镇建设之间的极强的互动关系已被学者反复阐述并论证，工业化与城市化同步发展模式也得到了诠释。小城镇作为整合乡镇企业的载体，要按照符合现代市场经济发展的要求来规划和建设，在城镇“落户”的乡镇企业不再是“异军”，它正要成为地地道道的城市产业；农民工从此不再是农民，他们正要成为地地道道的市民(工人)。当然，这种转变需要一个过程，但趋势已定，我们应从如何实现小城镇与现
10、有城市社会保障顺利接轨方面进行制度设计。另外，针对基本方案中“外来劳务人员，原则上在其户口所在地参加养老保险”这一点，笔者认为有必要提出异议，同时非常赞同李迎生在“农民进城与扩大城市社会保障覆盖面”一文中的观点。无论是从有利于城市社会保障体系改革，还是规范农民的进城行为、避免城市人口过度膨胀抑或是推进城市化等方面考虑，我们都有必要单独进行面向进城农民的社会保障制度构想，将其融入城市体系，而不能简单地把这个群体与他们原籍地农民相提并论。 (二)关于资金筹集模式 我国各地农村实践基本遵循了试行方案中有关资金筹集模式的原则性规定，即：“资金筹集坚持个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。
11、”它认为农村人口绝对数很大，农村老龄人口绝对数很大，老龄化高峰期老龄人数还要成倍增加，养老资金需求非常巨大。然而，农村经济基础差，集体经济普遍比较薄弱，国家财政又很困难，建立新的社会养老保险制度，不能由国家和集体包揽，故而特别强调农民个人责任，坚持个人交费为主的原则。笔者认为，这个原则虽然具有一定的现实合理性，但必竟考虑得较片面，且没有建立起相应的机制，导致实践执行中的困难。一方面，个人缴费为主实际成为个人的完全责任。由于制度的不健全，造成了对国家和集体供款的软约束，供款的随意性使该原则性规定流于形式或仅惠及少数人，主要是干部和乡企职工，广大农民得不到应有的扶持，完全依赖于自身和家庭。由于收入
12、水平低、社会保障意识不强及缺乏相应的资金引导，导致农民投保率低下。另一方面，“集体补助”中所指的集体主要是传统地域性的土地集体所有制组织和乡镇集体企业。然而随着农村经济的进一步发展和集体产权制度的改革，农民自愿联合创建的合作经济组织已初步萌芽并呈良好发展态势，乡镇企业向股份合作制的转轨已大面积展开，合作经济组织正要逐步成为农村经济生活中富有生命力的主体，它在农村养老保障中作用如何体现是值得研究的。另外，“国家给予政策扶持”主要针对乡镇企业，措施是对集体提供的补助部分给予税前列支待遇，通过税收杠杆的作用引导乡镇企业供款。但因事实上乡镇企业财务制度的不健全、偷漏税渠道多等原因而失去应有的效果，国家
13、责任究竟如何体现有待深入研究。 (三)关于转制成本 我国城市的养老保险在由现收现付制向部分积累制转轨过程中，存在一个转制成本问题，在如何消化转制成本方面，中国和智利的做法是有区别的。目前城市养老保险采用的是统账结合方式，个人账户部分属资本性实账户，年轻一代既要承担社会养老责任，又要为自己的未来准备一笔基金，转制成本转嫁给了年轻一代，显然这存在不公平、不合理性。农村也出现了类似情况，源于传统农业社会的家庭保障在农村市场经济发展的冲击下不断弱化，社会保障日益深入地替代着家庭保障。这种由家庭反哺式养老向社会养老保险的转轨也带来了转制成本，即农村现阶段“老人”权益问题。本来，农业为工业原始积累作出了很
14、大贡献，农民牺牲的利益也很多，国家应该承担一定的养老责任，但事实上国家财政对此的无能为力使得维护老年人权益的重担完全落到了家庭内部，通过家庭代际转移的方式来解决。于是，新制度下的年青人既要为自己将来养老准备一笔基金，又要为家中老人提供一定的养老资源和服务，对本已拮据的农民来说，负担之重可见一斑。这也是农民投保积极性不高的重要原因，如何消化农村中这一转制成本是十分关键的。(四)关于缴费标准目前各地均依照自愿缴费原则参照试行方案中设定的月交费标准2、4、6、20元县级农村社会养老保险基本方案(试行) 等十个档次由农民进行选择。应该说这是有其客观合理性的，它既考虑到了农民收入状况，又充分尊重农民自己
15、的意愿，符合当前广大农民的心态和认识水平。然而从实施情况看，效果并不令人乐观。由于实行“自愿参保”，加上对参保人员缴费标准没有硬性规定，因而一方面缴费水平普遍偏低，以致无法适应在生活水平逐步提高情况下的农民养老需求，尽管农村家庭养老功能仍然存在；另一方面，缴费水平参差不齐，必然导致老年后享受待遇的差距悬殊，成为引发社会矛盾的一个因素。 (五)关于养老基金的账户设置 目前，我国农村养老保险基金采用预筹积累方式筹集，按农村缴费人口单设个人账户，其好处是给了农民清晰的产权，让他们不会有被“归大堆”的顾虑，以保证农民的投保积极性。但存在的主要问题是缺乏互济性。一方面，类同于新加坡的中央公积金制，它虽然
16、提供了有效的激励机制，但事实上并非具有社会保险性质的社会保障制度。它没有实现社会资源的再分配，而只是同一个人不同年龄、不同时间的收入再分配。对低收入者来说，完全的个人账户无法保证未来应有的养老需求水平，它违背了社会保障制度所一贯重视和追求的公平原则。另一方面，由于没有统筹账户，个人未来的养老金来源主要是个人缴存积累及有限的增值收益，对于收入有限的中年农民来说，这个制度的吸引力是不大的。 (六)关于基金的保值增值 提高农村养老保险基金的保值增值能力是吸引农民参加养老保险的一个重要途径。智利的社会养老保险在由现收现付制向预筹积累制的转轨过程中，就是因其新制度建立的头一年退休基金获得了11%的高投资
17、净回报而吸引了广大保民。在我国，由于资本市场建设滞后，投资获利渠道狭窄，加上农村养老保险基金数额小、难以分散投资等特点，使得农村养老基金保值增值乏力，这就要求要有相当专业水平的管理及运营机构来操作。而各地农村养老保险基金均以县为单位统一管理和运营的现实，不仅形成了过度分散管理带来的不合理管理费用和基金被挤占挪用的高风险，而且投资形式单一，缺乏保值增值能力，最终使养老基金“缩水”。 (七)关于养老保险费的收取 由于中国农村地域广大，人口分布较散，交通、通讯手段落后，加上农民十分低的组织化程度，使农村养老保险费的收取异常艰难。在当前情况下，收取养老保险费的同时还要进行养老保险宣传和动员，这是一项政
18、策性极强且难度极大的综合性基础工作，经办人员应具备责任心强、廉洁公道、熟悉农村工作且懂金融等素质，否则会把好事办坏。目前，各地均通过招聘乡村代办员上门收取保费的办法来推行农村养老保险，将绩效与物质利益挂钩以调动代办员积极性，却并没有相应严格的选聘程序及培训制度。有些村以村会计或出纳兼任代办员，由于宣传力度不够、工作方法落后，使农民产生缴纳保费与集体集资两者的混淆，增加了农民的抵触心理，给养老保险的推行带来不利影响。二、农村社会养老保险制度改革建议保险对象：由于我国城市化水平不高，农村二、三产业稳定发展及小城镇建设与完善还有待时日，所以暂将农村各业人员的社会养老保险统一定位于农村社会养老保险。但
19、毕竟农村产业结构已呈多元化格局，农民职业已有了很大分化，所以在养老保险制度设计中又必须分清对象，区别对待，不能继续维持简单笼统的一体化管理模式。笔者建议，对目前农村居民应作如下分类：(1)在“落户”于城镇或生产经营状况较稳定的乡镇企业中的职工及在城市务工经商多年，有固定工作岗位和稳定收入来源的外出人员；(2)农村其他非城镇户口居民。上述第一类人群可参照城市社会养老保险模式逐步过渡 ，第二类人群仍按城乡有别的原则单独进行制度设计。以下仅进行有关第二类人群的社会养老保险制度框架的讨论。资金筹集模式：笔者认为，基本方案的筹资模式仍适用于上述第二类人群，但在具体操作上应作些调整或补充。为使“个人交费为
20、主”落到实处，关键在于提高农民个人的供款能力。建议以国家担保的形式，由农村信用社对确需贷款的农民信用等级先进行评估，再向农民提供微息小额贷款，国家给予信用社一定的利息补贴及税收优惠，贷款采取分期分批偿还的办法回笼。这样做也同时解决了农民保费额过低及相差悬殊的问题，对推动农村社会养老保险健康发展有重要意义。“集体补助”部分应成为长期稳定的供款来源，为此，要强化集体资产管理，健全集体经济财务制度，推行村务公开，同时，要增强集体经济组织领导人的社保意识，避免主观随意性，要加强集体成员(农民)对集体经济运行的监督和参与管理力度，使集体真正成为农民的集体，实现集体与农民利益的结合。在当前条件下，国家扶持
21、政策对农村社会养老保险的推行有至关重要的作用。笔者建议：一方面，改对乡镇企业“集体补助”部分税前列支为税收返还，将“暗补”变成“明补”，同时严格乡企财务管理制度，严格实行财务核算，并且可考虑实行“准入制”，符合企业财务制度的方可注册成立，否则不予注册。另一方面，发行农村社会养老保险特种国债。近几年，为拉动国内需求，国家几次大规模发行国债，既拉动了内需，又实施了公共工程建设，稳定并推动了社会的发展。其实，发行农村社会养老保险国债也可达到异曲同工的效果。众所周知，内需的拉动关键在于农村，而在农村推行包括养老保险的社会保障制度是拉动内需的一大举措，可见其意义的重大。同时这又是一项无形的公共工程建设，
22、它构筑了“安全网”，稳定了民心，创造了农村经济文化发展的条件。转制成本的消化：转制成本的消化方式实际上就是农村现阶段“老人”权益通过什么途径来实现的问题。历史证明，农村集体资产是现阶段农村“老人”的劳动积累成果，在工业剥夺农业剩余的工业原始积累时期，“老人”又为庞大国有资产的形成做出过巨大贡献。故此，转制成本合理的消化途径是通过集体积累、出售或出租集体资产收入、国有资产减持变现等方式实现对“老人”的一次性或年金形式补贴。但应注意，在集体经济较发达地区，应以集体力量为主；在集体经济薄弱地区，以国有资产变现补贴为主。账户设置：为增强农村社会养老保险的互济性，实现未来与城市养老保险接轨的可换算条件，
23、建议将目前的完全个人账户调整为统账结合模式。个人缴费全部进入个人账户，国家、集体供款的一部分补充个人账户，其余统筹。但应注意，国家政策扶持部分是农村目前条件下的一个辅助带动性措施，而非长期稳定的供款来源，因为国家往往只承担最后责任，所以进入统筹的资金从长远看主要来源于集体补助。 保值增值：相对于县一级而言，地(市)有较发达完备的金融机构、金融专业人员和较多的投资渠道，具有实现基金保值增值的组织基础和投资环境优势。针对这一情况，文章建议将现在的以县为单位统一管理提升到以地(市)级为单位统一管理，这样做也同时考虑到了各地区间经济发展不平衡现状和对地方积极性的调动，是一种较合理的安排。另外，考虑在地
24、(市)一级设立财政专户，实行收支两条线管理，堵塞基金流失渠道。养老保险费的收取：如前述，农村信用社通过贷款方式来提高农民投保能力和积极性是落实“个人交纳为主”的有力措施，由此，笔者考虑到信用社在收取保费中的作用。农村信用社遍及乡村，长期以来，有着良好的群众基础，是农户资金的“蓄水池”，并可充当农民的理财助手。建议由县民政部门委托基层农村信用社设立代办点，按合理比例提取管理费用予以补贴。同时，民政部门也可利用其在农村长期救贫救苦的政治优势和群众基础经常性地开展大力宣传，为收取保费营造良好氛围。以上谈了些原则性建议，具体如何操作和安排，还应结合各地农村实际条件，做到原则性和灵活性的统一。农村社会养
25、老保障制度存在的问题和解决思路建立农村社会养老保障制度,是完善社会保障体系、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的重要内容,也是中国应对人口老龄化的一个紧迫任务。第五次人口普查显示:中国65岁以上人口已达8811万,占总人口的6.96%。其中农村为5938万,占老龄总人口的67.4%。(第五次全国人口普查公报)随着城市化进程的加快和人口的迁移流动,农村人口老龄化速度已经超过城市。老有所养问题一直是广大农民梦寐以求的愿望,也是当前我国政府迫切需要解决的问题。长期以来,由于历史、政策等多方面的原因,城乡差异悬殊,农民作为一个社会群体在社会中基本上处于弱势地位,被排斥于社会养老保障网络之外,处于
26、我国社会养老保障体系的边缘。所以,关注农村社会保障,特别是农村社会养老保障,就更具有重大的现实意义。 一、我国现行农村社会养老保障制度的现状 从20世纪80年代中期开始,我国开始探索性地建立农村社会养老保障制度。1992年民政部制定了县级农村社会养老保险基本方案(以下简称方案),1995年国务院办公厅转发了民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知(以下简称通知),在有条件的地区建立了农村社会养老保险制度。这项政策的实施说明农村社会养老保障制度是中国历史上第一个针对农民的正式的社会保障制度,其意义已远远超出其对部分农民经济上的保障,而具有鲜明的社会和政治意义。然而,现行的农村社会养老保
27、障制度的确面临着诸多不容回避的难题。 1.与城市相比,国家对农村养老保险工作的重视程度远远不够 在城镇,国务院1997年颁布的关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定明确规定保险费由国家、企业和个人三方共同负担;而在农村,方案规定保险费的筹集以个人交纳为主,集体补助为辅,国家予以政策支持,农民的个人帐户完全由个人交纳,国家并无责任。据统计,从全国社会保障费用支出的情况来看,占总人口80%的农民,只享有社会保障支出的10%左右,而占总人口20%的城市居民,却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看,城市居民是农民的20倍以上。1 2.财政补贴与兜底的困惑 “社会保障制度并不必然和一个
28、国家或地区的经济发展水平相适应,它与政府的政策取向以及一个国家或地区的政治及文化因素密切相关。”2推行农村社会养老保险需要调动两个方面的积极性,一是要调动地方政府的积极性;二是要调动农民的积极性。要调动两方面的积极性,能否有财政补贴和兜底是关键。但财政补贴和兜底做法必须具备一个前提,就是地方政府要有雄厚的财力,否则是做不到的。以2004年为例,全国全年基本养老保险基金总收入4258亿元,各级财政补贴基本养老保险基金614亿元,其中中央财政522亿元,地方财政92亿元。如此巨大的财政补贴已经成为中央和地方政府的一种财政负担,而且是为确保社会稳定不得不承受的一种负担。可想而知,当农村社会养老保险进
29、一步推进时,中央和地方政府的财政压力将会越来越大。 3.资金筹集标准过低,保障能力极其有限 考虑到我国农民收人水平普遍较低,农村社会养老保险的费率水平也设计得较低。如果按照方案设定的最低缴费标准2元/月缴纳保险费,10年之后,每月可以领取养老金4.7元,15年后,每月可以领取养老金9.9元,这很难保障农民的基本生活。3一项调查表明,大部分参加保险的农民都选择了最低标准缴费。方案没有按照国际通行的养老保险测算模式进行保险费和养老待遇的设计,养老金一经领取终身不变,使方案很难适应市场经济条件下社会经济生活的快速变化。 4.管理问题严重 其一是管理体制不顺。我国农村社会保障管理部门存在条块分割的现实
30、:民政部门管一块(社会救助),卫生部门管一块(农村合作医疗),社保部门管一块(养老保险),这种条块分割的现实造成了政策协调、资源共享等诸方面的人为矛盾,不利于农村社会保障工作的推动和开展。其二是养老保障基金管理和增值问题较多。按国际上通行的做法,社会保障基金应该遵循征缴、管理和使用三分离的原则,互相制衡,从而保障养老保险基金的安全性、流动性与收益性(即保值增值)。4在中国,大多数地方的养老保险基金是由当地的民政部门独立管理的,征缴、管理和使用三权集于一身,缺乏有效的监控监督,而地方的民政部门又受当地政府的管理,所以,当地民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村养老保险基金的情况便时有发生,使
31、农民的养老钱失去了保障。 5.法律保障缺失 我国农村社会养老保障建设缺乏法律的有力支撑。实践中的主要依据,一是1992年颁布实施的方案和1995年颁布实施的通知,以及一些相关法律中关于应该重视建立农村社会养老保险制度的原则性条款。二是相关文件内容:如2000年6月中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见中“要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度”;十六大报告中的要“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系”、“有条件的地方,探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”等等。三是有关领导关于重视“三农”问题和农村保障问题的讲话。由于没有关于建立农村社会养老保险制度的专门法规,在实践中
32、存在许多困惑,各地在制定本地农村社会养老保险办法时找不到比较有力的立法依据,只好各自为政,把办法确定为暂行办法,大大降低了地方立法的规范性和长期性、稳定性。另外,由于农村的社会保障基金管理缺乏法律保障,基金的流失现象严重,严重影响了基金的正常运转。 6.制度不稳定 农村社会养老保险制度的建立、撤销、费用的筹集、运用以及保险金的发放,不是按照严格的法律程序,而是按地方政府部门制定的一些规章制度执行的,不是农民与政府的一种持久性契约。4农村社会养老保险的稳定性令人怀疑,农民对退休时能否拿到养老金的信心不足。 二、建立健全农村社会养老保障制度的思路 建立农村社会养老保障制度的关键是要根据我国农村的现
33、状建立适合国情的农村社会养老保障体制,即根据区域差异和农村劳动力分布状况,分层分类解决农村劳动力养老问题。一是中国农村地区经济发展水平差别较大,农村养老社会保障不可能全国统一,体制问题、基金来源问题、管理问题等应该有差异;二是对不同层次、不同类别(身份)的农村劳动力的养老保障,应该按照其身份不同采取不同的解决方式,实行分层分类解决的办法;三是在制度设计时,既要考虑农村社会养老保障制度本身的特殊性,也要考虑农村社会养老保障与城镇社会养老保障制度将来的衔接。制度的设计包括:进城农民工的社会养老保障问题、乡镇企业职工的社会养老保障问题、被征地农民的社会养老保障问题、纯农民的社会养老保障问题。 1.进
34、城农民工社会养老保障制度 2006年中国农民工调研报告称“农民工跨地区流动就业蕴含着深刻的体制变革因素,是推动改革和制度创新的重要力量”。近9400万具有农村居民身份却又在城市打工的劳动者,已经成为一个不容忽视的规模巨大的特殊社会群体,他们是国家经济发展尤其是城市经济发展的重要贡献者,这一群体将不可避免地对中国现行的社会保障政策与户口政策等产生巨大的冲击。 目前农民工的特点主要是流动性大、工资收入低。所谓适合农民工特点的社会养老保障制度,是根据农民工工作的流动性较大,特别是工作和收入不够稳定的农民工,一般还与土地保持着种种经济联系,农业收入还构成其重要的收入来源,土地依然是其重要的生活依托基础
35、。不管其土地是如何耕种,由谁耕种,只要有农产品产出,就应允许其参加产品换保障计划,并按产品换保障的要求严格进行。对这类农民工,要求其割断与土地的经济联系是不现实的,应允许其有一个过渡期,待条件成熟后,逐步弱化其与土地的联系。同时,在其有非农收入时,也应尽可能参加城镇社会养老保障,并按照要求缴纳保险费,养老保险基金由雇主和个人共同缴纳,为其最终纳入城镇社会养老保障体系奠定基础。对其中工作和收入比较稳定的农民工,由于农业收入在其总收入中已不再重要,他们也不再从事农业劳动,也没有再从事农业劳动的愿望,土地只是其最后的生活依托基础。他们割断与土地经济联系的条件已经基本成熟,参加城镇社会养老保障的能力和
36、愿望也大体具备,可以实施土地换保障,直接将其土地换保障的收益计入农民工的个人账户。土地向种田能手、种田大户和农业企业集中,使农村能够推行土地适度规模经营,是实现农业产业化、现代化的基本途径,也是盘活农地资源、增加农民收入的有效措施。同时,这类农民工也应有选择实施土地换保障、参加城镇社会养老保障的自由。 初步设想是为流动性较大的农民工建立以个人账户为主的养老保险制度,单位缴费和个人缴费全部计入农民工个人账户,不计入统筹,并且可以随着农民工工作的流动而转移。我们还应为外出打工农民的养老保险建立畅通的转移渠道,要确保农民工能够切实享受他们应该享受的养老待遇。 2.乡镇企业职工的社会养老保障制度 二十
37、世纪八十年代以来,乡镇企业“异军突起”,成为中国市场经济发展的先导力量和中国经济的重要组成部分,目前我国乡镇企业从业人数已达1.3亿人。改革初期,乡镇企业的发展与农村剩余劳动力的转移采取的是所谓“离土不离乡、进厂不进城”模式,职工普遍具有“年轻时进入城镇打工、经商,年老了再回家乡依托土地养老”的思想。这不利于土地的流转和大规模经营,不利于农业现代化的发展,也不利于乡镇企业的发展。 据了解,现在乡镇企业雇佣的职工既有城镇居民也有农村居民,在当前城乡分割的二元社会养老保障政策下,城乡职工之间分属不同的保障体系,缴费与享受待遇的差距导致乡镇企业职工的社会养老保障待遇难以实现公平。因此,有必要为乡镇企
38、业职工建立起养老保障,一方面解除他们的后顾之忧,使其全身心地投入到乡镇企业的发展中;另一方面有利于切断他们与农村和土地的联系,促进土地规模经营,提高农业效率。 由于乡镇企业在发生和发展过程中,基层政府、企业经营者和社区成员共同决定了产权形成的过程,因此,为了使价值形态的资产既有利于企业发展,又有利于社会保障制度建设,在操作上可采用股权的形式进行。即在改制时,根据乡镇企业特殊的产权形成特点,将部分产权以股权的形式,明确将其用于乡镇企业职工的社会保障制度建设,形成“股权换保障”的产权制度改革思路。 对工作和收入不够稳定以及比较稳定的乡镇企业职工,其保障制度建设可按照同类进城农民工进行。还有一类乡镇
39、企业职工,他们没有土地或与土地的经济联系不紧密,主要生活依托基础是乡镇企业本身。在乡镇企业改革过程中实施股权换保障和土地换保障,但股权和土地经营权转让后的补偿资金全部用于缴纳保险费,保险费计入其个人账户,以加快乡镇企业职工社会养老保障制度的建立和完善。当然,也存在一个过渡期,在过渡期内依然保持现状,却获得了在未来享受社会保障给付的权利和资格。过渡期结束后,具备条件的可直接纳入城镇社会养老保障体系,不具备条件的应纳入农村的产品换保障计划。 3.被征地农民社会养老保障制度 被征地农民是指土地因国家建设被征用而失去土地的农民。2005年初,中国社科院发布2004-2005年中国社会形势分析与预测,把
40、被征地农民问题列为“困扰当代中国的六大问题”之首,引起了全社会的强烈反响。 国务院于2006年4月出台了关于建立被征地农民培训就业和社会保障制度的意见(以下简称意见),这是我国政府57年来第一份解决被征地农民社会保障的政策性文件,也是被称为“土地新政”的2004年国务院关于深化改革严格土地管理的决定的最后一个配套文件,被认为是农民社会保障改革迈出了第一步。意见把被征地农民养老保障的标准分为两类:对于城市规划区以内的被征地农民,当地政府把其纳入城镇就业体系,并建立社会保障制度;在城市规划区外,则要求在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕地或安排相应的工作岗位,并纳入农村社会保障体系。 据劳动和社
41、会保障部统计,目前中国有4000多万失地农民。随着城市化的加速,在未来五年内,中国平均每年还将增加被征地农民265万人。意见提出“所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排,两项费用尚不足以支付的,由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。”由此,被征地农民的养老保险基金主要有二:一是政府拨款或补贴;二是农民的征地补偿费和安置补助费。有农民的征地补偿款“垫底”,该文件如能被有效贯彻,今后被征地农民养老基金将有大幅度的增加。资金最终只能从土地出让金中提取,而土地出让金已经被各部门分割,执行起来必将面临操作的困难。地方政府还要结合当地情况制定更为详尽的实施方案。值得
42、强调的一点是,这应该是在市场规则支配下政府、用地单位和农民之间的平等交换,其交换的客观依据应该是被征地农民进入城镇生活、就业、创业和获得社会保障的实际社会安置成本。 4.纯农民的社会养老保障制度 纯粹的农民(纯农民)是指留在农村从事农业生产的劳动者,可以为其建立一个独立的农村社会养老保障体系。原则上所有的农民都有义务参加社会养老保障,同时其养老金制度必须适合他们的特点和需要,以产品换保障的方式建立纯农民养老金制度是现实可行的。 所谓“产品换保障”,是以产品换保障机构为中介,直接以指定农产品缴纳保费来建立农村社会养老保险制度的创新方法。指定农产品以粮棉油等大宗农产品为主要对象,各地区可根据自己的
43、实际情况确定实施产品换保障的农产品。产品换保障机构是在现有国有粮食购销企业、农业产业化龙头企业和其他机构基本功能不变的情况下,通过增添产品换保障功能改造而来的。其主要职能是促使农产品向货币的转换,并将转换后的货币作为建立农民社会养老保险的保险费,缴纳给产品换保障管理机构。 在我国农产品商品率和农村经济市场化程度不高的情况下,以产品换保障的方式,直接以农产品缴纳保险费建立农民养老金制度,有助于将农产品这一潜在的社会保障资源变为现实的社会保障资源,有助于农产品的市场实现,有助于同时满足纯农民对现金和社会保障制度的渴求5,也是对农户的一种有效保护。 国家可以对实行产品换保障计划的农产品直接进行定额补
44、贴,直接补贴种粮农民,以承担建立纯农民养老金制度的责任,达到加快建立纯农民养老金制度的目的。产品换保障是由国家强制实施的农村养老保险制度,其实质是把农民个人一生的消费做自我调节,通过年轻时的少消费、多积累来满足年老时的生活需要。 产品换保障坚持从现实的低标准起步,实现低水平保障,以农民力所能及的自我保障为主,同时辅以国家、社区集体组织的定额补贴和税收等方面的政策优惠,通过制度设计帮助农民做出理性选择。这是由我国农村的实际状况和我国农村发展面临的特殊任务所决定的。我国农村养老及社会养老保障制度存在的问题与对策3党的十七大提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民的基本生活。建立和完善我国
45、农村的社会养老保障机制，实现农民的老有所养，是建设社会主义新农村的重要内容，也是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的根本要求。 一、我国农村的养老方式的现状和存在的问题 长期以来，由于城乡二元经济与社会结构的存在，我国农村的养老方式仍然是传统的家庭养老，以农民子女扶养与农民个人自养相结合的方式为主。随着社会变革进一步加剧，传统养老方式受到越来越大的挑战，农村很多地区的老年人缺乏基本的生活保障。 (一)农村土地养老保障不断弱化 我国农民的养老保障曾经世代以土地为中心。改革开放推动我国不断加快工业化和城市化的进程，农民拥有土地的数量因此也以前所未有的速度递减。目前，我国有1/3省份的人均耕地
46、面积不到1亩，有660个县的人均耕地面积不到半亩，已经接近或低于联合国测算的、土地对人类生存最低保障警戒线0.8亩。这意味着，减少了农作物播种面积，加大了农业生产继续增长的难度1。加上农业天生弱质和我国农业劳动生产率依然低下，生产经营中的自然风险与市场风险非常巨大，绝对收益越来越低的趋势没有根本改变。在这种情况下，我国有限的土地越来越难以承载农民的养老需要。 (二)农村家庭养老方式面临挑战 我国农民的养老一直是以家庭为主。由于各种原因，农村家庭养老的问题日渐增多。 首先，家庭养老投入受到制约。人口流动性增强和社会价值观转变，使得更多的农村年轻人到外地独立谋生，以至于不能够切实地承担起扶养老人的
47、责任。在农村，农民用在子女身上的花费，远远高于所支付的养老费用。农民家庭的财富由父母向子女转移的一个直接后果，就是产生了“重幼轻老”的社会现象。 其次，家庭规模逐渐缩小，农民子女凸显养老负担。由于实行计划生育政策，规模小型化成为农村家庭的发展趋势。据2000年全国人口普查资料，农村家庭户均规模3.65人。越来越多的农民独生子女将形成“四二一”的家庭格局，一对夫妇可能赡养4个老人。农民子女的养老负担逐渐演变成突出的社会问题。 再次，农村老年人自养比例上升。子女不赡养，或者只提供很低的养老保障，老年农民只有自养。目前，农村老年人自养比例逐渐上升。他们年老体衰，生产经营能力很低，导致生活质量不断下降
48、，已经沦为农民群体中的弱势群体。 (三)农村人口老龄化拖累农民改善养老状况 根据联合国的统计标准，在一个国家或地区内，60岁以上人口占总人口的10%或65岁以上人口占总人口的7%，这个国家或地区就进入了人口老龄化社会。2006年2月，全国老龄工作委员会办公室发布的中国人口老龄化发展趋势预测研究报告表明：20012020年是中国社会的快速老龄化阶段。到2004年底，我国60岁及以上老年人口为1.43亿，占全国总人口的10.97%。同时，我国农村老年人口为8 557万人，占全国老年人口总数的65.82%。农村老龄化水平高于城镇老龄化水平1.24个百分点。这种城乡倒置的状况将持续到2040年2。我国农村已经完全进入老龄化社会。农民老年人队伍数量庞大，不仅影响他们自身的生存质量，而且成为我国经济社会发展战略中的重大人口因素。 (四)农村劳动力向城市转移加重家庭养老负担 我国的经济和社